Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/6819
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] (Verenigd Koninkrijk), eiseres
(gemachtigde: drs. F.W. King),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. I.D. Fleuren).
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2020 (primair besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiseres voor een Nederlands paspoort afgewezen.
Bij besluit van 14 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
De zitting was op 26 mei 2021. Eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder waren er.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres had de Nederlandse en de Britse nationaliteit. Zij heeft van december 2007 tot en met oktober 2018 onafgebroken in Zuid-Afrika gewoond. In het kader van de aanvraag voor een Nederlands paspoort heeft verweerder vastgesteld dat eiseres haar Nederlandse nationaliteit in december 2017 automatisch heeft verloren. Verweerder vindt dat hij niet hoeft te beoordelen of dit verlies in overeenstemming is met het Europeesrechtelijke evenredigheidsbeginsel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat in het arrest Tjebbes [1] heeft bepaald. Eiseres had in december 2017 immers nog de Britse nationaliteit. Zij verloor toen dus niet het Unieburgerschap. Dit was in december 2017 ook nog niet voorzienbaar omdat de Brexitonderhandelingen toen nog volop in gang waren.
Wat zijn de regels?
2. De relevante regels staan in de bijlage, die bij de uitspraak hoort.
Wat vinden partijen in beroep?
3. Eiseres is het niet met verweerder eens. Volgens haar heeft verweerder ten onrechte niet beoordeeld of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres vindt dat verweerder het arrest Tjebbes verkeerd uitlegt. Verder heeft zij nog andere beroepsgronden aangevoerd.
4. Verweerder heeft op het beroep gereageerd. Hij blijft bij wat er in het bestreden besluit staat.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Voorvraag: Hebben Britse onderdanen hun Unieburgerschap verloren?
5. De rechtbank moet eerst de voorvraag beantwoorden of de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU tot gevolg heeft gehad dat Britse onderdanen het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten hebben verloren. Die vraag gaat over de uitleg van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Op de zitting heeft de rechtbank met partijen besproken of zij hiervoor de hulp van het Hof zal inschakelen. Een Franse lagere rechter heeft namelijk in een vergelijkbare kwestie over de uitleg van deze verdragsbepaling een prejudiciële vraag aan het Hof gesteld. [2] Verder hebben de Amsterdamse rechtbank [3] en het Amsterdamse Gerechtshof [4] hun twijfels over de juiste uitleg geuit. Toch ziet de rechtbank af van haar bevoegdheid om een prejudiciële vraag te stellen. Zij twijfelt er namelijk niet over dat Britten op 1 januari 2021 het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten hebben verloren (zie onder 6). Bovendien heeft verweerder op de zitting aangegeven dat hij bij een gegrond beroep een hoger beroep zeker niet uitsluit. Vanaf 8 legt de rechtbank uit waarom het beroep van eiseres gegrond is.
6. Het Verenigd Koninkrijk heeft zich op 31 januari 2020 daadwerkelijk uit de EU teruggetrokken. Tot 1 januari 2021 gold er een overgangsperiode waarin het EU-recht nog wel in dat land van toepassing was. Vanaf laatstgenoemde datum zijn het VEU en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) daar niet meer van toepassing. Dit volgt direct uit artikel 50, derde lid, in samenhang met artikel 1 van het VEU. Verder is het zo dat een land geen lidstaat meer is als het zich daadwerkelijk uit de EU terugtrekt. De onderdanen van zo’n land hebben dan niet meer de nationaliteit van een lidstaat. In het verlengde hiervan hebben zij hun Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten verloren. Het Unieburgerschap is immers onlosmakelijk verbonden met het bezit van de nationaliteit van een lidstaat. Dit volgt direct uit artikel 9 van het VEU en artikel 20, eerste lid, van het VWEU. Artikel 70 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht brengt de rechtbank niet op andere gedachten. Nog daargelaten de vraag of die bepaling hier wel van toepassing is, staat daarin dat de beëindiging van een verdrag geen enkel recht en geen enkele rechtspositie van partijen aantast die vóór de beëindiging is ontstaan. Onder ‘partij’ wordt verstaan: ‘een Staat die heeft ingestemd door het verdrag gebonden te worden en voor welke het verdrag in werking is getreden’. [5] Het gaat hier dus niet over rechten en rechtsposities van burgers. Verder blijkt uit het Terugtrekkingsakkoord [6] niet dat Britten alle aan het Unieburgerschap verbonden rechten na 1 januari 2021 zijn blijven behouden. De rechtbank ziet voor dit alles een bevestiging in het feit dat de Britse rechter in het Gerecht van eerste aanleg (Forrester) en de Britse advocaat-generaal in het Hof van Justitie (Sharpston) hun functie per 1 januari 2021 niet langer mogen uitoefenen.
Wel of geen beoordeling van de evenredigheid?
7. Partijen zijn het erover eens dat eiseres in december 2017 automatisch de Nederlandse nationaliteit heeft verloren. [7] Verweerder heeft op de zitting uitgelegd dat dit tijdstip bepalend is voor de vraag of hij de evenredigheid van dit verlies moet beoordelen. Hiervoor vindt hij steun in het arrest Tjebbes, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat in haar uitspraak van 12 februari 2020 [8] heeft uitgelegd. Toen eiseres het Nederlanderschap verloor, stond nog helemaal niet vast dat het Verenigd Koninkrijk zich daadwerkelijk uit de EU zou terugtrekken. Daarom was toen niet voorzienbaar dat eiseres het Unieburgerschap zou verliezen. Een beoordeling van de evenredigheid is dan niet aan de orde. Dit zou volgens verweerder anders zijn geweest als eiseres de Nederlandse nationaliteit bijvoorbeeld in de zomer van 2020 zou hebben verloren.
8. De rechtbank is het niet met verweerder eens. Zij stelt vast dat de uitspraak van de Afdeling gaat over het moment waarnaar de evenredigheid moet worden beoordeeld. Volgens de Afdeling is dat het moment van verlies van de Nederlandse nationaliteit. Verweerder moet dan kijken naar de gevolgen die er toen waren en die toen voorzienbaar waren. Op deze manier kan een belanghebbende zichzelf niet in een gunstigere positie brengen en wordt de rechtszekerheid gewaarborgd. In de zaak van eiseres gaat het echter om iets anders. Namelijk om de vraag of verweerder überhaupt de evenredigheid van het verlies van de Nederlandse nationaliteit moet beoordelen. Daarvoor is doorslaggevend of het EU-recht op de situatie van eiseres van toepassing is. En voor dat laatste moet verweerder in een paspoortzaak niet alleen kijken naar het verliesmoment, maar ook naar de feiten die bij de besluitvorming in zo’n zaak bekend zijn. Alleen dan kan hij immers de volle werking van het EU-recht garanderen. Dit volgt ook uit het beginsel van Unietrouw, bedoeld in artikel 4, derde lid, derde alinea, van het VEU. Op basis hiervan mag verweerder geen maatregelen nemen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU in gevaar kunnen brengen. Het arrest Tjebbes brengt de rechtbank niet op andere gedachten. Hieruit volgt immers niet dat de evenredigheid van het verlies van de Nederlandse nationaliteit enkel en alleen moet worden beoordeeld als dit verlies op dat moment al het verlies van het Unieburgerschap betekent. De rechtbank begrijpt punt 42 van het arrest - waar verweerder op de zitting expliciet naar heeft verwezen - zo dat de overweging daarin van het Hof het gevolg is van de eerdere vaststelling onder punt 32 dat het EU-recht van toepassing is, in het licht van de specifieke feiten in die zaak.
9. Verder gaat de rechtbank niet mee in de parallel die verweerder op de zitting heeft getrokken met 1993, toen het Unieburgerschap werd ingevoerd. Zij begrijpt deze parallel zo dat deze gaat over situaties waarin na invoering van het Unieburgerschap werd vastgesteld dat een burger voor die invoering zijn Nederlandse nationaliteit al had verloren. In die situaties beoordeelde verweerder de evenredigheid van het verlies niet. De rechtbank snapt dit. Wat een burger immers nooit heeft gehad, kan hij ook niet verliezen. Dit is echter een heel andere situatie dan die waarin eiseres verkeert. De verwijzing in het bestreden besluit naar de verzoekschriftprocedure van artikel 17 van de Rijkswet op het Nederlanderschap kan verweerder ook niet baten. Op vragen van de rechtbank hierover heeft verweerder geen duidelijkheid kunnen geven. Bovendien heeft hij in deze paspoortprocedure eenzelfde beslissingsbevoegdheid als de civiele rechter in de verzoekschriftprocedure. [9]
10. Op 29 maart 2017 heeft de Britse regering de Europese Raad op de hoogte gesteld van het voornemen tot terugtrekking uit de EU. Daarmee is de formele procedure tot terugtrekking begonnen. Op 31 januari 2020 is het voornemen verwezenlijkt en was de Brexit een feit. Vanaf dat laatste moment was duidelijk dat Britten per 1 januari 2021 geen Unieburger meer zouden zijn (zie onder 6). Verweerder wist dit toen hij op 24 juli 2020 het primaire besluit en op 14 oktober 2020 het bestreden besluit nam. Hoewel eiseres in december 2017 - toen zij de Nederlandse nationaliteit verloor - het Unieburgerschap nog niet had verloren, wist verweerder bij de besluitvorming in deze paspoortzaak wel dat zij dit burgerschap op 1 januari 2021 zou verliezen. Dit alles maakt dat op de situatie van eiseres het EU-recht van toepassing is. Verweerder had in het primaire besluit dus al het EU-recht moeten eerbiedigen en de evenredigheid van het verlies van de Nederlandse nationaliteit moeten beoordelen. In het kader van de volledige heroverweging in bezwaar had verweerder dit gebrek in het bestreden besluit moeten herstellen. Dat heeft hij ten onrechte niet gedaan.
De beroepsgrond slaagt.
11. De overige beroepsgronden van eiseres slagen niet. Die gaan immers over situaties en wetten die niet op haar van toepassing zijn.
Conclusies
12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 20 van het VWEU. Zij kan de zaak niet zelf afdoen. Verweerder moet immers alsnog de evenredigheid van het verlies van de Nederlandse nationaliteit beoordelen. De rechtbank zal geen bestuurlijke lus toepassen. Verweerder heeft namelijk op de zitting aangegeven dat hij bij een gegrond beroep een hoger beroep zeker niet uitsluit. De rechtbank draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van overweging 10. Daar heeft hij twaalf weken de tijd voor.
13. Verweerder moet het griffierecht vergoeden dat eiseres heeft betaald. Ook moet hij de proceskosten van eiseres vergoeden. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 1.068,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde van € 534,- per punt en wegingsfactor 1). [10]
Wat betekent deze uitspraak?
14. Verweerder moet alsnog beoordelen of het automatisch verlies van de Nederlandse nationaliteit van eiseres in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Daarvoor moet hij kijken naar de gevolgen van dit verlies voor eiseres die er in december 2017 waren en die toen voorzienbaar waren. Dit heeft de Afdeling zo in haar al genoemde uitspraak van 12 februari 2020 bepaald. Deze uitspraak betekent echter niet dat eiseres de Nederlandse nationaliteit zonder meer herkrijgt. Het is aan verweerder om hier onderzoek naar te (laten) doen en er in een nieuw besluit op bezwaar een standpunt over in te nemen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen twaalf weken na de verzenddatum van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van overweging 10;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Dit is de uitspraak van mr. J.R.K.A.M. Waasdorp, rechter, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier, De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2021.
[.]
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Verdrag betreffende de Europese Unie
[..]
Artikel 1
[..]
De Unie is gegrond op dit Verdrag en op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna “de Verdragen” te noemen). Deze twee Verdragen hebben dezelfde juridische waarde.
[..]
Artikel 4
[..]
3. [..]
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
[..]
Artikel 9
[..] Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.
[..]
Artikel 50
1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
[..]
3. De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
[..]
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
[..]
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a. a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c) het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d) het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
[..]
Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht
[..]
Artikel 1
Dit Verdrag is van toepassing op verdragen tussen Staten.
Artikel 2
1. Voor de toepassing van dit verdrag betekent
[..]
g) ‘partij’: een Staat die heeft ingestemd door het verdrag gebonden te worden en voor welke het verdrag in werking is getreden;
[..]
Artikel 70
1. De beëindiging van een verdrag krachtens zijn bepalingen of overeenkomstig dit Verdrag
[..]
b) tast geen enkel recht, geen enkele verplichting of geen enkele rechtspositie van partijen aan, die door de uitvoering van het verdrag vóór zijn beëindiging is ontstaan, tenzij het verdrag anders bepaalt of de partijen anders overeenkomen.
2. Indien een Staat een multilateraal verdrag opzegt of zich daaruit terugtrekt, is met ingang van de datum waarop deze opzegging of terugtrekking effect krijgt het eerste lid van toepassing op de betrekkingen tussen deze Staat en ieder der andere partijen bij het verdrag.
[..]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
[..]
c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;
[..]
Artikel 17
1. Een ieder die, buiten een bij enige in een der delen van het Koninkrijk gevestigde rechterlijke instantie of een in administratief beroep aanhangige zaak, daarbij onmiddellijk belang heeft, kan bij de rechtbank Den Haag of, indien hij in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig is, bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba een verzoek indienen tot vaststelling van zijn Nederlanderschap of tot vaststelling dat hij het Nederlanderschap niet bezit. Het verzoek kan ook strekken tot de vaststelling dat de betrokkene op een bepaald tijdstip het Nederlanderschap al dan niet bezat.
[..]