Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: NL21.3361
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , eiser
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. A. Kurt-Gecoglu),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
ProcesverloopBij besluit van 1 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in de algemene procedure afgewezen als ongegrond op grond van artikel 31, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Daarbij is tevens ambtshalve besloten dat eiser niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en dat hem geen uitstel van vertrek word verleend op grond van artikel 64 van de Vw 2000.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 21 mei 2021 heeft de rechtbank verweerder verzocht voorafgaand aan de aangekondigde behandeling ter zitting een verweerschrift uit te brengen en daarbij in ieder geval in te gaan op vier door de rechtbank geformuleerde vragen over het bestreden besluit.
Bij brief van 26 mei 2021 heeft verweerder te kennen gegeven het bestreden besluit in te trekken en opnieuw te zullen beslissen op de asielaanvraag van eiser van 12 maart 2019.
Eiser heeft de rechtbank bij brief van 27 mei 2021 verzocht om het beroep tegen het bestreden besluit aan te merken als een beroep tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op zijn asielaanvraag en te bepalen dat verweerder binnen vier weken na de uitspraak alsnog een besluit neemt op de asielaanvraag onder verbeurte van een dwangsom van € 100,00 voor elke dag dat verweerder deze termijn overschrijdt.
Eiser heeft in zijn reactie op het bericht dat het besluit wordt ingetrokken tevens aangegeven dat wat hem betreft de zitting niet hoeft door te gaan en dat hij er zonder andersluidend bericht van de rechtbank van uitgaat dat de behandeling dan ook niet zal doorgaan. De rechtbank heeft op 17 maart 2021 een kennisgeving van de behandeling ter zitting aan partijen doen toekomen en heeft niet nader bepaald dat de behandeling ter zitting niet doorgaat. Het staat partijen vrij om al dan niet ter zitting te verschijnen, waarbij het niet op de weg van de rechtbank ligt om nogmaals aan te geven dat de behandeling ter zitting, zoals eerder bepaald en aan partijen is medegedeeld, doorgang zal vinden. Het onderzoek ter zitting heeft dan ook conform de kennisgeving hiervan plaatsgevonden op 28 mei 2021. Partijen zijn niet verschenen zodat de rechtbank aansluitend aan het uitroepen van de zaak het onderzoek ter zitting heeft gesloten.
Overwegingen
1. Eiser stelt van Iraanse nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedatum] 1979. Hij heeft op 12 maart 2019 een aanvraag gedaan tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
2. Bij uitspraak van 14 januari 2020 heeft de rechtbank, zittingsplaats Roermond, het beroep van eiser tegen het niet tijdig beslissen op de asielaanvraag gegrond verklaard en verweerder onder verbeurte van een dwangsom opgedragen binnen vier weken na de bekendmaking van de uitspraak een besluit op de asielaanvraag van 12 maart 2019 te nemen (NL19.29706, niet gepubliceerd).
3. Het bestreden besluit van 1 maart 2021 voldoet gelet op het aanzienlijke tijdsverloop sinds bovengenoemde uitspraak niet aan deze opdracht van de rechtbank en is bovendien op 26 mei 2021 ingetrokken, zodat ten tijde van de uitspraak in de onderhavige procedure nog steeds niet is beslist op de asielaanvraag van 12 maart 2019.
4. De rechtbank is ondanks dat 26 maanden zijn verstreken sinds de asielaanvraag evenwel thans niet bevoegd om in het dictum van de uitspraak te bepalen dat verweerder dwangsommen heeft verbeurd omdat het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond moet worden verklaard en evenmin bevoegd om een nadere termijn te bepalen waarbinnen verweerder, onder verbeurte van een nieuwe en mogelijk hogere dwangsom, daadwerkelijk een besluit moet nemen. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
5. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft bij uitspraak van 12 mei 2021 bepaald dat gelet op de “Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND” (Tijdelijke wet) de bestuursrechter, behoudens de gevallen als beschreven in het overgangsrecht, thans niet bevoegd is om te oordelen of verweerder tijdig op een asielaanvraag heeft beslist en evenmin bevoegd is om te oordelen of dwangsommen zijn verbeurd. (ECLI:NL:RVS:2021:1027).
De Afdeling heeft in deze uitspraak onder meer het navolgende overwogen:
(…)
Op 11 juli 2020 is de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (de Tijdelijke wet) in werking getreden (Stb 2020, 242). De kern daarvan is dat de wetgever het onmogelijk heeft gemaakt beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een asielaanvraag. Artikel 1 van de Tijdelijke wet regelt namelijk dat artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb voor een periode van een jaar niet van toepassing is op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000. De wetgever heeft uit een oogpunt van efficiëntie gekozen voor het afwijken van het algemeen bestuursrechtelijke systeem van dwangsommen (Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 3). De memorie van toelichting vermeldt hierover het volgende (zie p. 4 en 5 verder):
"[..] Er moet echter ook worden geconstateerd dat het tot grote hoogte oplopen van de dwangsomverplichtingen, voor de IND een belangrijk obstakel is op de weg naar een toekomst waarin zo snel mogelijk weer binnen de geldende termijnen kan worden besloten. De financiële last drukt zwaar op de begroting maar minstens zo belemmerend is dat IND-medewerkers, waarvan er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met de behandeling van de bijbehorende procedures. Gelet daarop is het onvermijdelijk dat, ter ondersteuning van de bedoelde verbetermaatregelen, bij het niet tijdig beslissen op asielaanvragen beroep tegen niet tijdig beslissen wordt uitgesloten en geen dwangsommen kunnen worden verbeurd. Hierbij moet overigens wel worden benadrukt dat de aanvrager alle rechten die behoren bij de status van asielzoeker behoudt zolang niet op de aanvraag is beslist. Dit geldt in het bijzonder voor het recht op opvang."
"[..] Om dit doel te bereiken worden in artikel 1 van deze tijdelijke wet de beide in paragraaf 2.3 beschreven mogelijkheden om op te komen tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, opgeschort. Het buiten toepassing verklaren van de artikelen 4:17 tot en met 4:19 van de Awb sluit de route af om na het uitbrengen van een ingebrekestelling een dwangsom te incasseren. Het buiten toepassing verklaren van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb heeft tot gevolg dat het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag tot het verlenen van asielvergunning voor bepaalde tijd voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep niet met een besluit gelijk wordt gesteld. Het gevolg hiervan is dat de in paragraaf 2.3 beschreven mogelijkheid beroep in te stellen bij de rechter tegen niet tijdig beslissen en het eventueel in dat kader verbeuren van dwangsommen, toepassing mist. In de relevante bepalingen wordt immers uitgegaan van een beroep dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Nu er geen beroep tegen het niet tijdig beslissen kan worden ingesteld en het dus niet tot een uitspraak zal komen, mist ook de in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb vervatte mogelijkheid voor de rechter om te bepalen dat het bestuursorgaan, indien of zolang niet wordt voldaan aan een uitspraak, een dwangsom verbeurt op dit punt feitelijk toepassing."
(…)
4.4.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de asielaanvraag van de vreemdeling valt dus onder de reikwijdte van artikel 1 van de Tijdelijke wet. De Afdeling kan daarom geen oordeel geven over de vraag of de staatssecretaris op tijd op de asielaanvraag van de vreemdeling heeft beslist en dus ook niet over het verzoek om een dwangsom.
5. De wetgever heeft met de Tijdelijke wet uitdrukkelijk geregeld dat het ook in een zaak als die van de vreemdeling niet mogelijk is beroep in te stellen bij de vreemdelingenrechter. Dit betekent dat de vreemdeling voor de periode dat de Tijdelijke wet artikel 6:2 van de Awb buiten toepassing stelt in vreemdelingenzaken, uitsluitend nog een vordering bij de burgerlijke rechter kan instellen (artikel 8:71 van de Awb).
6. Het voorgaande betekent dat de Afdeling onbevoegd is van het beroep kennis te nemen.
(…)
6. In deze uitspraak legt de Afdeling de Tijdelijke wet uit en past deze wet toe op de specifieke zaak. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling in deze uitspraak niet ingaat op de vraag of de Tijdelijke wet in overeenstemming is met het Unierecht.
7. De rechtbank overweegt dat de Afdeling in haar uitspraak van 17 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3027) onder meer het navolgende heeft overwogen:
(…)
De Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) laat het aan de EU-lidstaten om gevolgen te verbinden aan termijnoverschrijdingen voor het nemen van een besluit. De Nederlandse wetgever heeft ten tijde van belang aan termijnoverschrijdingen het gevolg verbonden dat een vreemdeling financiële compensatie kan krijgen voor het door een bestuursorgaan niet tijdig nemen van een besluit met de regeling in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb of omdat de rechter hieraan met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, een rechterlijke dwangsom heeft verbonden.
(…)
8. Artikel 31 van de Procedurerichtlijn bepaalt -onder meer- het navolgende:
Artikel 31
Behandelingsprocedure
(…)
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
(…)
De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
a)
complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn;
b)
een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
c)
wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op hem rustende verplichtingen niet nakomt.
Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijn met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
4. Onverminderd de artikelen 13 en 18 van Richtlijn 2011/95/EU kunnen de lidstaten het afronden van de onderzoeksprocedure uitstellen wanneer redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit een beslissing neemt binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen door een onzekere situatie in het land van herkomst die naar verwachting tijdelijk is.
(…)
5. De lidstaten ronden de behandelingsprocedure in elk geval af uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek.
Onverminderd de leden 3 tot en met 5 kunnen de lidstaten deze termijnen overschrijden indien dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
9. Artikel 13 van de Procedurerichtlijn legt verplichtingen van verzoekers om internationale bescherming vast om samen te werken met de bevoegde autoriteiten.
10. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 3 februari 2021 een advies uitgebracht over de Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 teneinde te voorzien in herziening van de regels voor niet tijdig beslissen op aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 (W16.20.0501/II, Kamerstukken II 2020/21, 35749, nr. 4).
In dit advies, dat betrekking heeft op kort gezegd het omzetten van een Tijdelijke wet in een definitieve afschaffing van de dwangsomregeling voor
allevreemdelingrechtelijke procedures, is onder meer het navolgende overwogen:
allevreemdelingrechtelijke procedures, is onder meer het navolgende overwogen:
(…)
Sinds 2009 kan een bestuursorgaan dat de wettelijke beslistermijn voor het nemen van een beschikking op aanvraag heeft overschreden een dwangsom verbeuren. Die regeling geldt voor vrijwel alle beschikkingen op aanvraag. Er zijn al langere tijd structurele achterstanden bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000. Daarom is in 2020 de dwangsomregeling tijdelijk opgeschort voor de beslissingen op asielaanvragen. De regering wil deze tijdelijke uitzondering nu permanent maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft eerder opgemerkt dat een tijdelijke opschorting van de dwangsomregeling - waarmee een uitzondering op het algemeen geldende bestuursrechtelijk kader van de Algemene wet bestuursrecht wordt gemaakt - verdedigbaar is. Het gaat hier echter om een permanente uitzondering, die niet dragend wordt gemotiveerd. In verband daarmee dient het voorstel nader te worden overwogen.
(…)
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Tijdelijke wet blijkt dat de regering zich op het standpunt stelt dat van misbruik van de dwangsomregeling door vreemdelingen geen sprake is.
(…)
Het wetsvoorstel voorziet in definitieve afschaffing van de dwangsom in alle vreemdelingenzaken.
In de toelichting bij het voorstel worden de grote belangen die gemoeid zijn met een beslissing op een asielaanvraag binnen een redelijke termijn, onderstreept: asielzoekers vragen om bescherming vanwege de situatie in hun land van herkomst en verkeren in onzekerheid over de beslissing; een vreemdeling die om gezinshereniging vraagt, kan zich in schrijnende omstandigheden bevinden; de integratie van de vreemdeling zal bij een snelle beslissing beter verlopen; ook een vreemdeling die geen aanspraak heeft op bescherming moet dat zo snel mogelijk te horen krijgen; het oplopen van de beslistermijnen leidt tot hoge kosten voor opvang en gebrek aan opvangplaatsen; daarbij komen veel beslistermijnen voort uit Europese regels; een termijnoverschrijding is dus een schending van Europees recht.
(…)
Met het voorstel wordt een permanente uitzondering gemaakt op de dwangsomregeling in de Awb. Dit is, zoals eerder aangegeven, een algemene regeling, die in beginsel voor de hele overheid geldt. Om hierop een uitzondering te maken, zoals het voorstel wil, is een dragende motivering noodzakelijk.
(…)
De Afdeling begrijpt dat, bij grote achterstanden, de dwangsomregeling veel geld en tijd kost, en dat dat het inhalen van de achterstanden kan hinderen. Een tijdelijke opschorting van de dwangsomregeling kan dan ook, bij wijze van uitzondering, gerechtvaardigd zijn, zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt in haar advies over de Tijdelijke wet.
Definitieve afschaffing ligt evenwel slechts in de rede, wanneer zou moeten worden aangenomen dat de aard van de besluitvorming in vreemdelingenzaken met zich brengt dat structurele termijnoverschrijdingen in deze zaken onvermijdelijk zijn.
Dat dat het geval zou zijn, blijkt echter niet uit de toelichting bij het voorstel, eerder het tegendeel. Uit het enkele feit dat de verschuldigde dwangsommen in het recente verleden hoog zijn opgelopen kan dat niet worden afgeleid. De regering wijst er zelf ook op dat de belangrijkste oorzaak voor de opgelopen doorlooptijden is geweest een vroegtijdige afschaling van personeel in 2017 in combinatie met een licht verhoogde asielinstroom en een financieringssystematiek die niet verder reikte dan de korte termijn, waarbij onvoldoende rekening is gehouden met de bestaande werkvoorraad.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat de regering in de toelichting het vertrouwen uitspreekt dat de doorlooptijden van de IND met ingang van 2021 weer op orde zijn. Hieruit volgt dat de regering kennelijk van oordeel is dat ook in vreemdelingenzaken tijdige besluitvorming mogelijk is. Als dat zo is, valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom niet ook in vreemdelingenzaken de voor het overige bestuursrecht geldende dwangsomregeling van toepassing zou kunnen zijn en daarom behoren te zijn.
De toelichting biedt derhalve geen aanknopingspunten voor het oordeel dat zorgvuldige besluitvorming in vreemdelingenzaken structureel niet kan plaatsvinden binnen de daarvoor geldende termijnen, inclusief de in de Vreemdelingenwet voorziene mogelijkheden om de beslistermijn van zes maanden, tot uiteindelijk 21 maanden te verlengen, alsmede de mogelijkheid om in extreme omstandigheden een beroep te doen op de algemene overmachtsbepaling in de Awb. (zie noot 17)
Een dragende motivering van het voorstel is temeer van belang omdat het voorstel vrijwel alleen personen betreft die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Het voorstel leidt daarmee - ook al is dat niet beoogd - tot een indirect onderscheid op grond van nationaliteit, dat objectief gerechtvaardigd moet worden. In dat kader verdient voorts opmerking dat de termijnen in de Vreemdelingenwet 2000 (mede) uitvoering geven aan het Unierecht. (zie noot 18) De procedureregels (in dit geval: regels voor het handhaven van wettelijke termijnen) die een lidstaat instelt ter bescherming van de rechten die individuen ontlenen aan het Unierecht mogen niet minder gunstig zijn dan de regels die gelden voor soortgelijke nationale vorderingen. (zie noot 19) De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat het voorstel om de dwangsom in vreemdelingenzaken definitief uit te zonderen niet dragend is gemotiveerd en daarom nader moet worden overwogen.
d. Uitbreiding tot alle vreemdelingenzaken
Onverminderd het voorgaande constateert de Afdeling dat de Tijdelijke wet alleen geldt voor aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Het wetsvoorstel geldt voor alle aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet 2000. (zie noot 20) Deze verruiming wordt alleen toegelicht met de stelling dat "ervan uit wordt gegaan dat de hiervoor beschreven nadelige consequenties van het kunnen verbeuren van dwangsommen optreden bij alle procedures op grond van de Vreemdelingenwet. Daarom is dit voorstel niet beperkt tot asielzaken". (zie noot 21)
Uitzonderingen op een hoofdregel dienen zo beperkt mogelijk te zijn. De motivering voor uitbreiding van de uitzondering op de dwangsomregeling naar alle vreemdelingen zaken is, gelet hierop, ontoereikend: de enkele veronderstelling dat in andere vreemdelingenzaken dan asielzaken de situatie hetzelfde is, is onvoldoende voor het maken van een uitzondering.
De Afdeling adviseert deze uitbreiding ten opzichte van de Tijdelijke wet dragend te motiveren of achterwege te laten.
(…)
11. De Procedurerichtlijn bepaalt de termijnen waarbinnen de lidstaten moeten beslissen op verzoeken op bescherming. De Procedurerichtlijn bepaalt echter niet hoe de lidstaten moeten waarborgen dat deze termijnen niet worden overschreden. Lidstaten zijn op grond van hun procedurele autonomie bevoegd om dit zelf te regelen met, zoals uit bestendige jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt, inachtneming van de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid.
12. De rechtbank overweegt dat de dwangsommenregeling, anders dan de Afdeling lijkt te overwegen in haar bovengenoemde uitspraak van 17 december 2020, niet slechts is bedoeld als financiële compensatie voor de verzoeker als verweerder niet binnen de Unierechtelijke en nationaalrechtelijke beslistermijnen daadwerkelijk een beslissing op het verzoek om bescherming heeft genomen. De mogelijkheid om een bestuursorgaan in gebreke te stellen en daarmee te bewerkstelligen dat een dwangsom wordt verbeurd is tevens de enige mogelijkheid die een rechtszoekende heeft om naleving van beslistermijnen af te dwingen en heeft daarmee, naast het karakter van genoegdoening, ook het karakter van een procedurele waarborg voor de rechtszoekende.
De enkele omstandigheid dat verweerder meer dan incidenteel de beslistermijnen overschrijdt en daardoor de omvang van de verbeurde dwangsommen aanzienlijk is, ligt ten grondslag aan de Tijdelijke wet. De oorzaken voor deze termijnoverschrijdingen zijn doorgaans niet de gedragingen van de verzoeker zoals beschreven in artikel 31, derde lid onder c, van de Procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Procedurerichtlijn. Evenmin zijn aan de totstandkoming van de Tijdelijke wet feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd die in de Procedurerichtlijn benoemd zijn als redenen om de beslistermijn te verlengen. Ook in de zaak van eiser is niet gebleken van feiten en omstandigheden die te maken hebben met “een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming” waardoor na 26 maanden nog steeds moet worden beslist op de asielaanvraag van eiser. Uit het advies van de Raad van State blijkt genoegzaam wat de oorzaken zijn voor structurele overschrijdingen van beslistermijnen, de verbeurte van dwangsommen en daarmee de beweegredenen om deze Tijdelijke wet te ontwerpen en aan te nemen.
13. De rechtbank overweegt voorts dat, zoals ook uit het advies blijkt, thans een wetsvoorstel aanhangig is om het tijdelijke karakter van de wet, wat in eerste instantie voldoende werd geacht omdat door de Tijdelijke wet alle achterstanden gedurende de looptijd van de wet zouden worden weggewerkt, een permanent karakter te laten verkrijgen. Dit wetsvoorstel voorziet in het definitief afschaffen van de dwangsomregeling voor alle vreemdelingenzaken. De rechtbank stelt vast dat het bij wet bepalen dat in vreemdelingrechtelijke procedures niet kan worden opgekomen tegen het niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan een uitzondering op de hoofdregel in het nationale bestuursrecht is. Indien deze uitzondering enkel geldt voor vreemdelingrechtelijke procedures en “misbruik van procedures” anders dan bij Wob-verzoeken niet aan de orde is, rijst ook om deze reden de vraag hoe dit zich verhoudt met het Unierecht.
14. Door de Tijdelijke wet is de enige waarborg dat binnen de Unierechtelijke beslistermijn wordt beslist die in de nationale rechtspraktijk thans nog resteert de omstandigheid dat deze termijnen en redenen voor verlenging hiervan in de nationale regelingen integraal zijn overgenomen en opgenomen. Een mogelijkheid voor de rechtszoekende om naleving van deze termijnen af te dwingen bestaat dus niet meer, terwijl verweerder in asielzaken meer dan incidenteel de termijnen ruimschoots overschrijdt. De gevolgen van de onzekerheid over de beslissing voor vreemdelingen zijn, omdat procedures betrekking hebben op verblijfsaanvaarding op het grondgebied van de Unie, meer dan gemiddeld groot. Juist nu in vreemdelingenzaken sprake lijkt te zijn van het structureel niet (kunnen) voldoen aan beslistermijnen dient de nationale rechtspraktijk te voorzien in een regeling waardoor naleving wordt gewaarborgd. In plaats van dat de structurele termijnoverschrijdingen leiden tot het zorgdragen voor méér waarborgen voor de verzoeker dat tijdig op zijn aanvraag wordt beslist, wordt nu juist het enige middel dat de verzoeker heeft om het bestuursorgaan tot tijdig beslissen te bewegen, de dwangsommenregeling, afgeschaft. Voor zover wordt geconstateerd dat deze waarborg onvoldoende effectief is om handelen conform de Procedurerichtlijn te bewerkstelligen zal dus op andere wijze moeten worden voorzien in het garanderen dat termijnen niet worden overschreden behoudens de in de Procedurerichtlijn voorziene omstandigheden. Het beginsel van procedurele autonomie houdt -kort gezegd- in dat lidstaten zelf mogen bepalen op welke wijze wordt voorzien in de naleving van het Unierecht als het Unierecht dit niet expliciet regelt. Het is echter de vraag of het uitsluiten van vreemdelingen van de dwangsommenregeling die voor alle andere bestuursrechtelijke procedures bestaat waar misbruik niet aan de orde is, terwijl in geen enkele andere waarborg en regeling wordt voorzien, in overeenstemming moet worden geacht met het Unierecht.
15. Zoals de Afdeling in haar eerder genoemde uitspraak van 12 mei 2021 heeft overwogen staat zolang de Tijdelijk wet van kracht is de gang naar de burgerlijke rechter open indien een verzoeker wenst op te komen tegen de omstandigheid dat verweerder de beslistermijnen overschrijdt. De vraag die hierbij opkomt is of deze rechtsgang de procedurele waarborgen die het Unierecht aan de verzoeker verschaft ook in vergelijkbare mate biedt. De Procedurerichtlijn bepaalt de maximale termijn die een bestuursorgaan heeft om te beslissen op de asielaanvraag waarbij de Uniewetgever er voor heeft gekozen de lidstaten zelf te laten regelen hoe naleving van deze bepalingen wordt gewaarborgd. Een civiele actie wegens overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 EVRM of op grond van een onrechtmatige (overheids-)daad op grond van het Burgerlijk wetboek zal veeleer het verkrijgen van een schadevergoeding als inzet hebben en kan pas worden onderbouwd als de feiten kunnen worden vastgesteld en daarmee als vaststaat dat en wanneer het bestuursorgaan heeft beslist. De bestuursrechtelijke regeling waarbij een rechtszoekende een bestuursorgaan in gebreke stelt op het moment dat nog niet is beslist of de rechter een termijn bepaalt waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen heeft nu juist als inzet dat het bestuursorgaan daadwerkelijk gaat beslissen op een aanvraag. Om een dergelijk verzoek kracht bij te zetten worden aan de termijnoverschrijdingen dwangsommen gekoppeld. Een vordering bij de burgerlijke rechter ziet dan ook veel meer op het -achteraf- compenseren van immateriële schade die is veroorzaakt doordat er niet tijdig is beslist, terwijl de dwangsommenregeling een middel is om naleving van de beslistermijn te verzekeren en het ontstaan van immateriële schade te voorkomen of de omvang van de schade te beperken.
16. De rechtbank overweegt voorts dat het toetsingskader of dwangsommen zijn verbeurd minder complex is waarbij het aan verweerder is om te motiveren waarom termijnen zijn overschreden en of dit zodanig verschoonbaar is dat geen dwangsommen zijn verbeurd.
Het toetsingskader voor de beoordeling of een verzoeker op grond van artikel 6 EVRM aanspraak maakt op schadevergoeding wegens overtreding van de redelijke termijn volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1101). De Afdeling heeft over de beoordeling van het in die procedure tevens gedane verzoek om schadevergoeding het navolgende overwogen:
(…)
11. [appellanten] verzoeken ten slotte om schadevergoeding, omdat volgens hen de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden.
(…)
11.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4037, geldt dat de rechter bij wie het verzoek wordt gedaan het verzoek beoordeelt naar de stand van zaken van het geding ten tijde van zijn uitspraak, waarbij de totale duur van de procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die op het beroep beslist uitspraak doet. Uitgangspunt voor de beoordeling van het verzoek van [appellanten] is de totale duur van de procedure vanaf de aanvang tot de uitspraak in hoger beroep. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft overwogen, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden wordt in beginsel niet bezien of de hogerberoepsfase op zichzelf binnen aan daarvoor als redelijk aan te merken termijn heeft plaatsgevonden. Aanvaard wordt dat een voortvarende behandeling in hoger beroep een eventuele te lange behandelingsduur in de daaraan voorafgaande fase compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd.
(…)
17. Gelet op dit toetsingskader kan een verzoek tot schadevergoeding op grond van artikel 6 EVRM dus enkel leiden tot financiële compensatie ten gevolge van immateriële schade die voortvloeit uit een onredelijk lange duur van de procedure die bij de afronding van die uitspraak door de rechter wordt afgerond. Weliswaar kan bij een vordering op grond van artikel 6 EVRM ook het tijdsverloop bij de rechter worden betrokken, echter dit toetsingskader verschaft geen harde termijn waarbinnen het bestuursorgaan moet hebben beslist en kan ook niet leiden tot het afdwingen van een beslissing. Het verbeuren van een dwangsom is echter een middel om een bestuursorgaan beslistermijnen te laten naleven. Het door de rechter bij het afronden van de procedure te verzoeken om een beslissing te nemen op een verzoek tot schadevergoeding kent een juridisch wezenlijk ander karakter en kan, gelet op de fase waarin dit verzoek kan worden ingediend en ook zal worden beoordeeld door de rechter, nimmer in een concrete procedure een middel zijn voor een verzoeker om het bestuursorgaan te bewegen om tot besluitvorming over te gaan.
Overigens wordt bij de bepaling óf de redelijke termijn is overschreden rekening gehouden met meerdere factoren zoals onder meer de gedraging van de verzoeker voor zover die van invloed zijn geweest op het tijdsverloop en de overschrijding van de termijn. Een civielrechtelijke beoordeling vergt dus het betrekken van “eigens schuld” en “toerekenbaarheid van de overschrijding aan het bestuursorgaan”. De Procedurerichtlijn voorziet niet in een dergelijk toetsingskader, maar bepaalt eenvoudig “harde termijnen” waarbinnen de lidstaten verzoeken om bescherming in behandeling moeten nemen en moeten afronden.
18. Bij het bepalen van de omvang van de redelijke termijn en bij het vaststellen door de rechter of sprake is van een overschrijding hiervan betrekt de rechter ook “de eigen schuld van de verzoeker” en de “toerekenbaarheid” aan het bestuursorgaan. Ook indien de vordering wordt gebaseerd op een door het bestuursorgaan begane onrechtmatige daad dient door de rechter de gedragingen van de verzoeker te betrokken worden.
Indien de vreemdeling door zijn gedragingen, zoals bijvoorbeeld het verzoeken om uitstel in de besluitvorming in verband met door hem geëntameerd deskundigenonderzoek, medisch onderzoek of het verkrijgen en/of het laten vertalen van documenten, tijdsverloop veroorzaakt zal dit door de civiele rechter worden betrokken bij de oordeelsvorming.
De Procedurerichtlijn heeft in artikel 39 echter alleen een harde termijn bepaald zonder daarbij een nuancering aan te brengen dat enkel de tijd die het bestuursorgaan zelf “gebruikt” in de besluitvorming relevant is. De verwijzing naar artikel 13 van de Procedurerichtlijn ziet op het kunnen verlengen van de beslistermijnen in geval de vreemdeling niet of niet goed genoeg samenwerkt met het bestuursorgaan en niet op het verrichten van noodzakelijke dan wel redelijke proceshandelingen om zijn verzoek om bescherming te onderbouwen die tijdsverloop met zich brengen.
Het komt de rechtbank voor dat de uitdrukkelijk genoemde omstandigheden die de Uniewetgever in artikel 31 van de Procedurerichtlijn als rechtvaardiging voor verlenging van een beslistermijn geeft meer rechtszekerheid biedt dan artikel 6 EVRM en een civiele actie. Ook laat de Uniewetgever minder ruimte om een verlenging van de beslistermijn gerechtvaardigd te achten.
De rechtbank overweegt dan ook dat de vraag opkomt of het moeten adresseren van de burgerlijke rechter als restrechter in lijn is met wat de Unierechter heeft beoogd met het benoemen van concrete en harde beslistermijnen in artikel 39 van de Procedurerichtlijn en of het verplichten van de gang naar de civiele rechter in de nationale rechtspraktijk het nuttig effect aan artikel 39 van de Procedurerichtlijn niet ontneemt.
19. Met deze Tijdelijke wet ontstaat de situatie dat een verzoeker om bescherming geen specifieke rechtsgang ter beschikking staat om naleving van termijnen te waarborgen. Indien achteraf door de civiele rechter wordt vastgesteld dat de redelijke termijn is overschrijden ontstaat weliswaar aanspraak op schadevergoeding. Het ontvangen van schadevergoeding als compensatie van immateriële schade omdat de redelijke termijn is overschreden heeft echter zoals eerder overwogen een wezenlijk ander juridisch karakter dan het bieden van een voorziening om naleving van termijnen af te dwingen.
Uit het Advies van de Afdeling blijkt dat in de nationale rechtspraktijk enkel in vreemdelingenzaken een rechtszoekende geen rechtsmiddel heeft om naleving van wettelijke, uit het Unierecht voortvloeiende, beslistermijnen af te dwingen.
20. Juist in vreemdelingenzaken heeft te gelden dat rechtszoekenden kwetsbaar zijn omdat de procedures zien op (al dan niet tijdelijke) verblijfsaanvaarding en een afwijzende beslissing voortgezet verblijf doorgaans onrechtmatig zal maken, wat het opleggen van een terugkeerplicht met zich brengt, zodat tijdsverloop in een procedure zo gering mogelijk moet zijn. Het rechtsmiddel “beroep niet tijdig” was -kennelijk- niet effectief als prikkel voor het bestuursorgaan om het procesverloop zoveel mogelijk te beperken en in ieder geval steeds binnen de beslistermijn te blijven. De vraag rijst of dit argument te grondslag gelegd kan worden aan het niet (meer) bieden van een rechtsmiddel om naleving van deze Unierechtelijke bepaling af te dwingen. Het is immers heel wel denkbaar dat indien wordt geconstateerd dat deze regeling niet effectief is een ander mechanisme wordt bedacht in plaats van de rechtsingang geheel af te schaffen. Uit het Advies van de Afdeling Advisering blijkt dat de overschrijdingen op geen enkele wijze worden veroorzaakt door “misbruik” van procedures door de vreemdeling zoals dit -kennelijk- wel aan de orde was bij de zogenaamde Wob-verzoeken. De rechtbank overweegt dat de Unierechter de lidstaten opdraagt de asielprocedure binnen een bepaalde termijn af te ronden. Uit het Advies volgt dat het ter beschikking stellen van financiële middelen en menskracht de omstandigheid is dat Unierechtelijke en nationaalrechtelijke beslistermijnen structureel en fors worden overgeschreden en dat het inrichten van een “Taskforce” deze overschrijdingen niet op de toegezegde termijn in lopende procedures beperkt en in nieuwe procedures voorkomt. Gelet hierop is weinig voorstelbaar dat het niet voorzien in een nationale regeling om het bestuursorgaan te kunnen houden aan het Unierecht en het aan de vreemdelingenrechter kunnen voorleggen om alsnog de naleving van het Unierecht te waarborgen in overeenstemming moet worden geacht met het Unierecht. Dit geldt temeer omdat het nationale recht voor alle overige bestuursrechtelijke procedures waarin tijdsverloop niet voortvloeit uit de mogelijkheid en praktijk om misbruik te maken wel is voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit en daarmee de naleving van beslistermijnen door een bestuursorgaan te verzekeren.
21. De rechtbank zal gelet op de Tijdelijke wet en de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021 zich onbevoegd verklaren om uitspraak te doen op het beroep tegen het niet tijdig beslissen.
22. Gelet op het tijdelijke karakter van de Tijdelijke wet en gelet op te verwachten duur die van een verwijzing, zal de rechtbank zich thans niet wenden tot het Hof van Justitie voor het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van artikel 39 van de Procedurerichtlijn in samenhang gelezen met artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
23. De rechtbank overweegt tot slot dat aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling. Eiser heeft niet alleen beroep ingesteld maar heeft beroepsgronden moeten formuleren tegen het bestreden besluit terwijl door de intrekking van het besluit aan het oorspronkelijke beroep is tegemoetgekomen. De rechtbank zal de door verweerder aangeboden proceskosten ter waarde van één punt toekennen en voorts uitgaan van de standaardmatig toegekende bedragen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd om uitspraak te doen op het beroep tegen het niet tijdig door verweerder beslissen op de asielaanvraag;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.A.M.J. Smulders, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.