Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/5328 en SGR 19/5330
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats 1] , en
[eiser], te [woonplaats 2] , eiseressen
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
(gemachtigde: K. van Es).
Procesverloop
Verweerder heeft eiseressen bij besluiten van 18 januari 2019 (de primaire besluiten) per 1 januari 2019 geplaatst in de functie van Adviseur II, (werknaam) Adviseur Juridisch en Control, Team: Juridisch, openbare orde en veiligheid (JOV), Functieschaal: 11a.
Bij besluiten van 8 juli 2019 (de bestreden besluiten), uitgereikt op 11 juli 2019, heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft op grond van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid plaatsgevonden via een skypeverbinding op 30 juni 2020. Daaraan namen deel:
- eiseressen;
- de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
1.1.
De gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout zijn per 1 januari 2019 gefuseerd. In dat kader is het personeel geplaatst in de nieuwe organisatiestructuur van de gefuseerde gemeente Noordwijk.
Door de Colleges van de oude gemeenten en de besturen van FNV Overheid en CNV Overheid en Publieke Diensten is het sociaal plan Noordwijk & Noordwijkerhout (SP) opgesteld. Het SP biedt, in aanvulling op wat bindend in de CAR-UWO en de Wet algemene regels herindeling is geregeld, afspraken en maatregelen waarmee voor de betrokken medewerkers de sociale en rechtspositionele gevolgen worden opgevangen, die voortvloeien uit de totstandkoming van de gemeente Noordwijk. Het SP is vastgesteld op 20 juli 2018.
De gemeenteraden hebben een organisatievisie Noordwijk ontwikkeld en vastgesteld. Deze strategische visie “Verbinden met het doel voor ogen” beschrijft hoe de nieuwe gemeente wil zijn. Op basis hiervan is de inrichting van de gemeente in de hoofd- en detailstructuur vormgegeven en zijn twee Organisatie en Formatierapporten opgesteld en twee functieboeken. Het Organisatie en Formatierapport 1 en Functieboek 1 bevat de fijnstructuur en de functietyperingen van de management- en sleutelfuncties. Het Organisatie en Formatierapport 2 en Functieboek 2 bevat de fijnstructuur en de functietyperingen van de overige functies. Het Organisatie en Formatierapport 2 en Functieboek 2 zijn vastgesteld door de Stuurgroep op respectievelijk 15 mei en 24 december 2018.
1.2.
Eiseressen waren per 1 januari 2014 geplaatst in de functie juridisch controller, functieschaal 11A bij de (oude) gemeente Noordwijk.
1.3.
Zij hebben op 3 respectievelijk 12 september 2018 de statusbrieven ondertekend, waarbij de uitgangsfunctie in de oude organisatie is aangemerkt als: Diversen schaal 11A, werknaam: Juridisch Controller, functionele schaal 11A.
1.4.
Eiseressen zijn op 14 november 2018 voorlopig geplaatst in de functie:
werknaam functie : juridisch adviseur A
normfunctie HR21 : Adviseur II, Juridisch, team openbare orde en veiligheid (JOV)
Functieschaal : IIA.
Zij hebben daartegen bedenkingen ingediend.
1.5.
Deze bedenkingen zijn op 12 december 2018 door de Plaatsingscommissie behandeld. De Plaatsingscommissie heeft geadviseerd om de plaatsing ongewijzigd te laten maar de werknaam van de functie Juridisch Adviseur A te vervangen door Adviseur Juridisch & Control.
1.6.
Bij de primaire besluiten is dit advies overgenomen en zijn eiseressen per 1 januari 2019 geplaatst in de functie van Adviseur II, (werknaam) Adviseur Juridisch en Control, Team: Juridisch, openbare orde en veiligheid (JOV), Functieschaal: 11a.
1.7.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, overeenkomstig de adviezen van 9 juni 2019 van de “Commissie bezwaarschriften gemeente Noordwijk, conform artikel 4.12, lid 2, van het SP” (hierna: Bezwarencommissie), de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. Aan de plaatsing ligt ten grondslag dat de functie waarin eiseressen zijn geplaatst gelijkwaardig is aan, dat wil zeggen ten minste 50% overeenkomt met, de uitgangspositiefunctie.
2. Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling, waarbij hierna wordt ingegaan op wat eiseressen hebben aangevoerd. Daarbij wordt eerste ingegaan op de formele beroepsgronden.
4.1.
Eiseressen voeren aan dat de bestreden besluiten niet bevoegd zijn genomen. De primaire plaatsingsbesluiten zijn namens verweerder ondertekend door de gemeentesecretaris. De besluiten op bezwaar zijn ook ondertekend door de gemeentesecretaris namens verweerder. Dat is in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.2.
Verweerder heeft gesteld dat de bestreden besluiten in de collegevergadering van 2 juli 2019 door verweerder zijn genomen. Weliswaar is daarmee de ondertekening niet geheel terecht, maar zijn de bestreden besluiten wel door het daartoe bevoegde orgaan genomen.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat zowel de primaire als de bestreden besluiten zijn ondertekend door de gemeentesecretaris namens verweerder. De rechtbank heeft echter geen reden om te twijfelen aan de stelling van verweerder dat hij de besluiten heeft genomen in zijn vergadering van 2 juli 2020. Dat de ondertekening van de bestreden besluiten niet daarmee in overeenstemming is, is een gebrek dat door de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb wordt gepasseerd, nu zij van oordeel is dat de belangen van eiseressen door deze gebrekkige ondertekening niet zijn geschaad.
5.1.
Eiseressen voeren aan dat in de bestreden besluiten ten onrechte is vermeld dat de hoorzitting op 15 april 2019 heeft plaatsgevonden. De hoorzitting vond plaats op 14 mei 2019. Zij hebben – anders dan in de adviezen van de Bezwarencommissie is vermeld – niet om uitstel van de hoorzitting op 15 april 2019 verzocht, maar zij hebben niet ingestemd met vervroeging van de hoorzitting van 14 mei 2019 naar 15 april 2019.
5.2.
De rechtbank merkt dit aan als kennelijke verschrijvingen, waardoor eiseressen niet in hun belangen zijn geschaad.
6.1.
Eiseressen stellen dat – anders dan in de bestreden besluiten is vermeld – deze besluiten niet overeenkomstig de adviezen van de Bezwarencommissie zijn genomen. De Bezwarencommissie heeft immers in haar adviezen vastgesteld dat haar bevoegdheid niet op de juiste wijze is geformaliseerd. Zij is ervan uitgegaan dat voorafgaande aan het nemen van de bestreden besluiten haar bevoegdheid met terugwerkende kracht zal zijn geformaliseerd. Dit was echter nog niet gebeurd ten tijde van het indienen van de beroepschriften. Deze omissie kan volgens eiseressen niet meer hersteld worden.
Het advies is gegeven door een onbevoegde commissie en de daarop gebaseerde besluiten zijn nietig dan wel vernietigbaar.
6.2.
Verweerder erkent in het verweerschrift dat die omissie vooraf hersteld had moeten worden. Wel wijst verweerder erop dat de ingestelde commissie, conform het SP met instemming van het Bijzonder Georganiseerd Overleg (BGO) is samengesteld. In de bezwarencommissie zijn zowel de medewerkers als de werkgever vertegenwoordigd en er is in gezamenlijkheid een onafhankelijke voorzitter gekozen.
Eiseressen kenden overigens het SP en wisten dat deze bezwarencommissie op deze wijze was samengesteld en de bezwaren zou gaan behandelen. Geen van beide heeft vooraf een signaal/advies gegeven dat dit nog formeel goed geregeld moest worden omdat dit in strijd was met de in januari 2019 vastgestelde Verordening commissie bezwaar- en klaagschriften Noordwijk.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat de instelling van de bijzondere bezwarencommissie is geregeld in artikel 4.12 van het SP. De rechtbank is van oordeel dat verweerder naast de commissie bedoeld in artikel 2 van de – later, per 8 januari 2019 – vastgestelde Verordening commissie bezwaar- en klaagschriften gemeente Noordwijk een bijzondere adviescommissie voor een bijzondere aangelegenheid, zoals een reorganisatie, mag instellen. Voor zover de leden van de Adviescommissie als bedoeld in artikel 4.12 van het SP niet formeel door verweerder zijn benoemd, is er sprake van een omissie die door de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb wordt gepasseerd, nu de belangen van eiseressen daardoor niet zijn benadeeld, gelet op het feit dat in de Bezwarencommissie zowel de medewerkers als de werkgever zijn vertegenwoordigd en de leden met instemming van het Bijzonder Georganiseerd Overleg zijn geselecteerd, gelet op hun juridische kennis en ervaring en kennis van het landelijke gemeentelijke functiewaarderingssysteem HR21.
7.1.
Eiseressen stellen dat uit de adviezen van de Bezwarencommissie blijkt dat de inrichtingsbesluiten (strategische visie, formatieadvies, Sociaal Plan en functieboek) moeten gezien als algemeen verbindende voorschriften, dan wel als besluiten van algemene strekking. Op grond van de wet dienen algemeen verbindende voorschriften elektronisch bekend gemaakt te worden.
7.2.
Verweerder heeft gesteld dat alle stukken die vastgesteld zijn met betrekking tot het fusieproces, zijn gepubliceerd op het speciaal daarvoor opgezette Fusie Intranet zodat alle medewerkers hiervan kennis konden nemen. Gedurende het hele fusieproces is dit Intranet gebruikt om alle belangrijke informatie te delen met de
medewerkers van beide gemeenten.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat daarmee de strategische visie, formatieadvies, Sociaal Plan en functieboek, genoegzaam bekend zijn gemaakt.
8.1.
Eiseressen achten de plaatsing van de functie van juridisch control in de lijnorganisatie (functieboek 2) niet juist. Voor het eerst tijdens de hoorzitting hebben eiseressen vernomen dat verweerder aan de juridische control in de nieuwe organisatie een hele andere inhoud wil geven. Zoals de Adviescommissie bezwaarschriften heeft vastgesteld, is deze strategische keuze aan eiseressen niet bekend. De functie van concerncontroller is in het Organisatie- en Formatierapport aangemerkt als “sleutelfunctie”. Er is geen onderscheid gemaakt tussen juridische en financiële controle. Dit valt niet te lezen in de Strategische visie. De Adviescommissie bezwaarschriften heeft zich ten onrechte beperkt tot de check op bestuurlijke voorstellen. De juridische control strekt zich echter ook uit tot het uitvoeren van audits, risicomanagement, interne opleidingen verzorgen, gevraagd en ongevraagd adviseren. Indien de controller deze taken overneemt is geen sprake van overgaan in een gelijkwaardige functie.
Eiseressen hebben bedenkingen ingediend tegen de voorgenomen plaatsing. De plaatsingscommissie heeft geadviseerd de functienaam te wijzigen van adviseur juridisch naar Juridisch & Control. Dit achten eiseressen vreemd indien de allround controller ook juridische controle verricht.
De functiebeschrijving in het oude functieboek die verweerder passend achtte bij de werkzaamheden van eiseressen was de functie van controller in het hoofdstuk Diversen schaal 12. Eiseressen konden dit echter niet herstellen, ook niet in het kader van de ontvangen statusbrief. De statusbrief was slechts een beschrijving van de toenmalige feitelijke situatie.
Door de plaatsingscommissie was overigens ook aangegeven dat zij voor de werkzaamheden was uitgegaan van de functie van controller in het hoofdstuk diversen schaal 12.
Een eerlijke beschrijving van de kerntaken van zou tot een inpassing in de functie van adviseur I leiden.
8.2.
Verweerder stelt dat er gedurende het fusieproces aandacht en zorg is geweest voor de medewerkers. Een fusie van gemeenten betekent ook dat er andere keuzes qua structuur en organisatie, passend in de huidig tijd, gemaakt kunnen worden. Hierin heeft de nieuwe werkgever beleidsvrijheid. De Bijzondere Ondernemingsraad (BOR) is akkoord gegaan met de voorgestelde nieuwe organisatiestructuur.
Met het SP is voor werkzekerheid gekozen. Voor iedereen, die een vaste aanstelling bij een van beide gemeenten had, is een gelijkwaardige, passende of geschikte functie beschikbaar is. Het uitgangspunt is, voor zover mogelijk, mens volgt werk. Afgesproken is dat voor alle medewerkers geen gedwongen ontslagen plaatsvinden.
De enige uitzondering hierop was het leidinggevend kader. In het artikel 2.3., vierde lid, van het SP is bepaald dat de inhoud van de functie, de functieschaal en de formele arbeidsduur per week op de datum van 1 mei 2018 gelden als uitgangspunt voor de plaatsing van de ambtenaar in de nieuwe organisatie, zoals deze wordt
vastgelegd in de statusbrief.
Eiseressen zijn geplaatst in een gelijkwaardige functie, dat wil zeggen een functie die in belangrijke mate, tenminste 50%, overeenkomt met de functie die bekleed wordt door de ambtenaar in één van de twee vorige
gemeenten. De functieschaal van de gelijkwaardige functie is ook exact hetzelfde als van de oude functie waardoor er geen achteruitgang in salaris is. Niet is aangetoond dat er in het verleden afspraken zijn gemaakt om de tussenschalen af te schaffen, waardoor eiseressen zouden worden geplaatst in salarisschaal 12.
Het vastgestelde Organisatie en Formatierapport deel 1 en 2 is onder meer tot stand is gekomen in samenspraak met de BOR. Ook is het vastgestelde Plaatsingsfunctieboek, Functieboek HR2I en de Functiematrix tot stand gekomen in overleg met het BGO.
Doel van functiewaardering is het waarderen van de werkzaamheden die horen bij de functie, oftewel het samenstel aan werkzaamheden. Deze functiewaardering dient los gezien te worden van de wijze waarop deze feitelijk worden uitgevoerd door de medewerker. Het functioneren van eiseressen staat niet ter discussie. De gemeente Noordwijk hanteert een organiek systeem van functiewaardering (HR21) dat landelijk in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten is ontwikkeld om te komen tot een gelijk systeem voor alle gemeenten. Hierin wordt de zwaarte van de organieke functies gewogen in samenhang met de totale organisatieopbouw. Dit gaat dus over een ‘technische’ waardering van de functie en niet over de persoonlijke invulling.
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak (CRvB 6 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2652) de rechterlijke toetsing bij de inpassing in een generieke functie terughoudend is. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de inpassing op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden inpassing niet in stand kan blijven als deze onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat inpassing in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf verdedigbaar is.
8.4.
Volgens eveneens vaste rechtspraak strekt een generieke functietypering naar haar aard tot een globale beschrijving van taken waaronder uiteenlopende individuele functies zijn te vatten en heeft zij dus niet het oog op uitputtende beschrijving van concrete individuele werkzaamheden (uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1069). Voorts is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan een ruime mate van vrijheid toekomt bij het bepalen van de inrichting van zijn organisatie (CRvB 3 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1327).
8.5.
De plaatsing van de functie van juridisch control in de lijnorganisatie (functieboek 2) is het gevolg van de door de gemeenten gemaakte keuzes met betrekking tot de inrichting van de organisatie van de nieuwe gemeente. Bij de beoordeling van dergelijke keuzes kan volgens vaste rechtspraak het onderliggende reorganisatiebesluit worden getoetst, maar alleen met inachtneming van een grotere terughoudendheid dan bij de gebruikelijke wijze van toetsen. Een reorganisatiebesluit kan slechts dan buiten toepassing worden gelaten indien evident sprake is van strijd met een algemeen verbindend voorschrift of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. (CRvB ECLI:NL:CRVB:2016:134)
De Adviescommissie heeft overwogen dat uit het Organisatie- en Formatierapport 1 blijkt dat verweerder de functie van Concerncontroller als ‘sleutelfunctie’ aanmerkt. Voorts blijkt uit de beschrijving van de taken dat de functie van Concerncontroller een allround control vraagt. Er is geen onderscheid gemaakt tussen bijvoorbeeld financiële controle en juridische controle. Uit Organisatie- en Formatierapport 2 en Functieboek 2 en de toelichting tijdens de hoorzitting blijkt dat de functie van Adviseur Juridisch & Control ten dele gericht is op control en die taken ondersteunend zijn aan de Concerncontroller. De functie Adviseur Juridisch & Control is ook gericht op (pro actieve) juridische advisering, ondersteuning, toetsing en controle van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, mede door verwijzing naar de adviezen van de Bezwarencommissie, helder en overtuigend heeft gemotiveerd waarom ervoor is gekozen de functie van Adviseur Juridisch en Control niet als sleutelfunctie aan te merken, maar in te delen in het team JOV. Deze gemaakte keuze acht de rechtbank, gelet op haar toekomende terughoudende toets, niet onhoudbaar. Voor het maken van deze keuzen is de instemming van eiseressen niet vereist. Wel van belang is dat de voorgenomen inrichtingsbesluiten aan de BOR zijn voorgelegd en na verkregen advies zijn vastgesteld.
Anders dan eiseressen betogen, is voldoende duidelijk dat de door de gemeenten gemaakte keuzes op zakelijke en objectieve gronden berusten.
8.6.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder overtuigend heeft gemotiveerd dat de positie van de functie van Adviseur Juridisch en Control in de nieuwe organisatie niet meebrengt dat functie niet meer in belangrijke mate, dat wil zeggen ten minste 50%, overeenkomt met de oude functie. Verweerder heeft terecht gesteld dat de beschrijving algemener van aard is, maar dat geen grote discrepantie (meer dan 50%) bestaat tussen de voormalige en huidige beschrijving van de functie van eiseressen. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de plaatsing van de functie in de lijnorganisatie meebrengt dat hun functie voor meer dan 50% inhoudelijk is gewijzigd. De waardering van de oorspronkelijke functie en de nieuwe functie is gelijk. Verweerder heeft op goede gronden geoordeeld dat sprake is van een gelijkwaardige functie.
8.7.
De rechtbank is van oordeel dat de stelling van eiseressen dat hun oude functie destijds had moeten worden gewaardeerd op schaal 12 in deze procedure geen rol kan spelen. Eiseressen zijn akkoord gegaan met hun uitgangspositie zoals neergelegd in de statusbrieven en, zoals eiseressen zelf ook aangeven, gaven deze statusbrieven de feitelijk bestaande situatie weer. Dat eiseressen van mening zijn dat deze feitelijk bestaande situatie niet is zoals deze behoorde te zijn, doet daaraan niet af. Dit hadden zij in een ander kader dan de reorganisatie naar aanleiding van de gemeentelijke fusie aan de orde moeten stellen, aangezien de reorganisatie in het kader van de gemeentelijke fusie uitgaat – en naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid ook uit mag gaan – van de feitelijk bestaande situatie, zoals bepaald in artikel 4.1, derde lid, van het SP.
Overigens hebben eiseressen ook niet aannemelijk gemaakt dat hun oude functie gelijk was aan de functie van Controller, schaal 12. Zij hebben immers zelf gesteld tegenover de bezwaarcommissie dat uit het motiveringsrapport betreffende de waardering van hun oude functie blijkt dat zij één punt (namelijk op gezichtspunt contact) te kort kwamen om te worden ingedeeld in schaal 12. Deze waardering van hun oude functie is in rechte vast komen te staan.
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. In de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart de beroepen ongegrond;
- draagt verweerder op aan iedere eiseres het betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2020.
griffier De rechter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.