Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/4223
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
VOF [verzoekster] , te [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
tegen
Het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. A. de Zeeuw).
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster gelast om uiterlijk op 30 juni 2020 de strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan op strandvak [vaknummer] te [plaats] te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan verzoekster een dwangsom van € 20.000,- ineens verbeurt.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 24 juni 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak op dit verzoek.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verzoekster heeft nadere gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op een online zitting van 21 juli 2020.
Namens verzoekster is verschenen [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verzoekster pacht de grond op ‘strandvak [vaknummer] ’ en heeft een seizoensgebonden omgevingsvergunning voor een strandpaviljoen op het strand van [plaats] . Dit houdt in dat het strandpaviljoen jaarlijks gedurende de zomerperiode (van 1 februari tot 1 november) op het strand aanwezig mag zijn. Verzoekster had op dit strandvak een strandpaviljoen en acht strandhuisjes staan. Er is ter plaatse een schuin aflopende strandopgang aanwezig.
2.1.
Verzoekster heeft het paviljoen verkleind en twee extra strandhuisjes geplaatst. Omdat er tussen het paviljoen en de eerder geplaatste acht huisjes een strandopgang aanwezig is, zijn de twee nieuwe huisjes bij het paviljoen geplaatst, ten noorden van de strandopgang. Tussen de twee nieuwe strandhuisjes is de afstand 3 meter, gelijk aan de onderlinge afstand tussen de acht eerder geplaatste strandhuisjes.
2.2.
Tijdens een controle op 11 mei 2020 hebben toezichthouders in dienst van verweerder tussen de eerder geplaatste rij van acht strandhuisjes en de nieuwe rij van twee strandhuisjes een afstand gemeten van 10,4 meter. Tussen de nieuwe rij strandhuisjes en het paviljoen is een afstand gemeten van 17,6 meter.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door het plaatsen van de twee nieuwe strandhuisjes een situatie is ontstaan die in strijd is met artikel 6.2.3, onder p, van het bestemmingsplan. Volgens verweerder schrijft deze bepaling ondubbelzinnig voor dat de onderlinge afstand tussen strandhuisjes overal gelijk is.
Omdat niet kan worden voldaan aan de eisen van het bestemmingsplan, is het plaatsen van de strandhuisjes volgens verweerder een omgevingsvergunningplichtige activiteit. In het bestemmingsplan zijn geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden gegeven. Bovendien is verweerder vanuit beleidsmatig oogpunt niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het toestaan van meer bebouwing op het strand tast de open en luchtige structuur aan en leidt volgens verweerder tot dichtslibbing van het strand. Verweerder is dan ook niet bereid mee te werken aan het legaliseren van de door verzoekster gewenste situatie door een omgevingsvergunning te verlenen waarbij wordt afgeweken van de eis dat de strandhuisjes op een gelijke afstand van elkaar worden geplaatst. Er is daarom geen zicht op legalisatie. Daarnaast is niet gebleken van omstandigheden en belangen die tot het oordeel leiden dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen, aldus verweerder. Verweerder heeft verzoeksters daarom gelast om de vastgestelde overtreding uiterlijk op 30 juni 2020 te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoekster kan dit feitelijk doen door:
- beide nieuw geplaatste strandhuisjes te verwijderen; of
- één van de nieuw geplaatste strandhuisjes te verwijderen en het andere nieuw geplaatste strandhuisje zodanig te verplaatsen dat er een afstand van 3 meter bestaat tussen dat strandhuisje en het eerstvolgende strandhuisje (van de bestaande rij van acht strandhuisjes).
Indien verzoekster hieraan niet voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 20.000,- ineens.
4. Aangezien verzoekster na het verstrijken van de begunstigingstermijn een dwangsom van € 20.000,- ineens verbeurt indien zij niet aan de last voldoet en verzoekster heeft gesteld dat zij aanzienlijke kosten moet maken om alsnog aan de last te voldoen, acht de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang aanwezig.
5. Verzoekster bestrijdt dat sprake is van een overtreding.
Zij voert in de eerste plaats aan dat de voor deze zaak relevante bepalingen uit het bestemmingsplan onverbindend zijn of buiten toepassing gelaten moeten worden. Verzoekster wijst erop dat voor de strandhuisjes geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ vereist is en dat het bestemmingsplan de plaatsing van strandhuisjes binnen het strandvak toestaat. Dat betekent volgens verzoekster dat de strandhuisjes vergunningvrij geplaatst mogen worden. Volgens verzoekster is het niet toegestaan om in een dergelijk geval alsnog bouwregels voor strandhuisjes in het bestemmingsplan op te nemen om op die manier te bewerkstelligen dat voor de strandhuisjes alsnog een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist wordt.
Subsidiair betoogt verzoekster dat zij niet handelt in strijd met het bestemmingsplan.
Er staat naar de mening van verzoekster in de planregels geen verbod op een onderbreking in één rij strandhuisjes per strandvak. Verzoekster stelt dat de planregels zo geïnterpreteerd moeten worden dat bij een strandopgang kan worden afgeweken van het uitgangspunt dat tussen strandhuisjes onderling een gelijke afstand bestaat. De nota beantwoording zienswijzen bij het bestemmingsplan biedt daar volgens haar aanknopingspunten voor, aangezien daarin wordt gesproken over de mogelijkheid van clustering van bebouwing als de meest gewenste situatie. Uit die formulering en de hierbij behorende illustraties in de nota van beantwoording zienswijzen, leidt verzoekster af dat ook andere situaties mogelijk zijn. Bovendien voldoet de huidige situering van de strandhuisjes volgens verzoekster aan de zogenoemde 25%-regel uit het bestemmingsplan, die voorschrijft dat ten minste 25% van de breedte van een strandvak uit aaneengesloten open ruimte dient te bestaan. Verzoekster stelt dat de afstand tussen de acht eerder geplaatste huisjes en de twee nieuwe huisjes (10,4 meter) hiertoe moet worden opgeteld bij de afstand tussen de twee nieuwe huisjes en het paviljoen (17,6 meter). Ten slotte is het primaire besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd, omdat de mogelijkheid van legalisatie niet is overwogen, aldus verzoekster.
6. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
6.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(...)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2.
6.2.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kustwerk Katwijk”. Aan de in geding zijnde gronden is de enkelbestemming “Recreatie – Strand” toegekend.
In artikel 6.1 van de planregels is bepaald dat gronden met deze bestemming onder meer bestemd zijn voor paviljoens (onder c.), strandhuisjes gedurende de zomerperiode (onder d.) en strandafgangen inclusief strandplein (onder i.).
Op grond van artikel 6.2.3 van de planregels, voor zover hier van belang, voldoen strandhuisjes aan de volgende kenmerken:
g. de strandhuisjes zijn gebouwd in de vorm van maximaal één rij;
n. de minimale onderlinge afstand tussen strandhuisjes bedraagt 3 m;
p. de strandhuisjes staan op gelijke afstand van elkaar en van de duinvoet;
q. minimaal 25% van de breedte van het strandvak dient uit aaneengesloten open ruimte te bestaan.
Ingevolge artikel 1.7 van de planregels wordt onder ‘aaneengesloten open ruimte’ verstaan: elke aaneengesloten ruimte in een strandvak met een minimale breedte van 10 m waarin geen bebouwing aanwezig is, gezien vanuit de hoogwaterlijn.
7. Niet in geschil is dat voor de strandhuisjes geen omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” is vereist, nu zij voldoen aan het bepaalde in artikel 3, aanhef en onder 2, van bijlage II bij het Bor. In geschil is of voor de strandhuisjes een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig is.
7.1
De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog dat de hier van belang zijnde onderdelen van artikel 6.2.3 van het bestemmingsplan onverbindend zijn of buiten toepassing moeten worden gelaten. Naar voorlopig oordeel staat de omstandigheid dat in artikel 3 van bijlage II bij het Bor maximale afmetingen zijn gesteld voor bouwwerken die zonder omgevingsvergunning kunnen worden gebouwd, er niet aan in de weg dat in het bestemmingsplan aanvullende bouwregels voor dergelijke bouwwerken worden opgenomen. Steun voor dit oordeel vindt de voorzieningenrechter in de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 155), waarin is toegelicht dat gemeenten ook voor vergunningvrije bouwwerken aanvullende eisen kunnen opnemen in het bestemmingsplan, en in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:119). De voorzieningenrechter neemt hierbij verder in aanmerking dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, in ruime zin moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip “gebruiken” als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (vergelijk de uitspraak van de AbRvS van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1218).
Dat in het bestemmingsplan aanvullende bouwregels zijn opgenomen voor onder meer de situering van strandhuisjes binnen het strandvak, leidt er naar voorlopig oordeel daarom niet toe dat het bestemmingsplan op dit punt onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten. Dat betekent dat, indien de strandhuisjes niet aan deze bouwregels uit het bestemmingsplan voldoen, hiervoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist.
7.2.
De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog dat artikel 6.2.3 van de planregels aldus geïnterpreteerd moet worden dat onder omstandigheden kan worden toegestaan dat de onderlinge afstand tussen strandhuisjes niet overal gelijk is. De tekst van artikel 6.2.3, onder p, van het bestemmingsplan is duidelijk en niet voor meerdere uitleg vatbaar. In een dergelijk geval komt geen gewicht toe aan de bedoeling van de planwetgever zoals verzoekster die afleidt uit de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan (vergelijk AbRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055).
7.3.
Aangezien toezichthouders van de gemeente op 11 mei 2020 hebben geconstateerd dat de afstand tussen het meest noordelijk gelegen oude strandhuisje (huisje 8) en het meest zuidelijk gelegen nieuwe strandhuisje (huisje 9) 10,4 meter bedraagt, terwijl de overige strandhuisjes ieder op een afstand van 3 meter van het naastgelegen huisje zijn geplaatst, is niet voldaan aan artikel 6.2.3, onder p, van de planregels. Dat de huidige positionering van de strandhuisjes aan de 25%-regel als bedoeld in artikel 6.2.3, onder q, van de planregels voldoet, zoals verzoekster stelt, doet aan het vorenstaande niet af.
7.4.
Dit betekent dat hoewel geen vergunning voor de activiteit bouwen nodig is, in dit geval wel een vergunning is vereist voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Aangezien de twee huisjes zonder deze vergunning zijn geplaatst, is sprake van een overtreding en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRvS van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2014).
8.1.
Op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:251), is het enkele feit dat verweerder niet bereid is toestemming te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan in beginsel voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Aangezien verzoekster geen aanvraag voor de benodigde omgevingsvergunning heeft ingediend en verweerder in het primaire besluit heeft toegelicht waarom niet zal worden meegewerkt aan afwijking van de planregels, is in dit geval geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder voorshands voldoende toegelicht waarom legalisering niet wenselijk is. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het primaire besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd.
8.2.
Ook overigens acht de voorzieningenrechter geen bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Verzoekster heeft weliswaar toegelicht dat de twee in geding zijnde strandhuisjes reeds zijn verhuurd, maar de voorzieningenrechter acht dit belang onvoldoende zwaarwegend om te oordelen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. Hierbij geldt in de eerste plaats dat verzoekster, om te voldoen aan de last, kan volstaan met het verwijderen van één huisje en met het verplaatsen van het tweede huisje. Niet in geschil is immers dat ook na het verplaatsen van één van de twee huisjes nog voldaan kan worden aan de 25%regel uit het bestemmingsplan, omdat in dat geval voldoende open ruimte resteert tussen de strandhuisjes en het paviljoen. Verder neemt de voorzieningenrechter in overweging dat uit het dossier volgt dat verzoekster voorafgaand aan de plaatsing van de twee huisjes diverse malen door of namens verweerder is gewaarschuwd dat dit niet zou worden toegestaan en dat hiertegen handhavend zou worden opgetreden. Verzoekster heeft met de plaatsing van de huisjes dus welbewust het risico aanvaard dat een handhavingstraject zou volgen en dat boekingen van de huisjes geannuleerd zouden moeten worden.
9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om en voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek zal dan ook worden afgewezen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is op 30 juli 2020 gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.