Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/571469 / HA ZA 19-346
Vonnis van 29 juli 2020
in de zaak van
STICHTING DIERENRECHTte Amsterdam,
eiseres,
advocaat mr. H.P. Wellenberg te Amsterdam,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. J.P. Heinrich te Den Haag.
Partijen worden hierna Dier & Recht en de Staat genoemd.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 25 maart 2019 met veertien producties;
- de conclusie van antwoord met zeven producties;
- de bij brief van 12 februari 2020 overgelegde producties 15 tot en met 24 van Dier & Recht;
- het tussenvonnis van 19 juni 2019 waarbij een comparitie van partijen ten overstaan van een meervoudige kamer is bepaald.
De comparitie van partijen was aanvankelijk bepaald op 9 april 2020. Vanwege de ontwikkelingen rondom COVID-19 en de (destijds) geldende maatregelen, heeft de rechtbank partijen bij brief van 27 maart 2020 bericht dat de comparitie van partijen niet kon doorgaan. Bij brief van 10 april 2020 hebben partijen de rechtbank bericht dat zij, in het licht van de Tijdelijke regeling kanton en handel van het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel Kanton en Toezicht [1] en de tijdelijke werkwijze van team handel van de rechtbank Den Haag [2] , eenstemmig hebben gekozen om de procedure schriftelijk voort te zetten onder het afzien van hun recht op een mondelinge behandeling. Het vervolg van de procedure blijkt uit:
- het bericht van de rechtbank van 30 april 2020 waarbij de rechtbank partijen een aantal vragen heeft voorgelegd met het verzoek daarop in hun schriftelijke toelichtingen in te gaan;
- de schriftelijke toelichting van 17 juni 2020 aan de zijde van Dier & Recht;
- de schriftelijke toelichting van 17 juni 2020 aan de zijde van de Staat, met één productie.
1.2.
Ten slotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
Dier & Recht beoogt de rechtspositie van dieren in de maatschappij te verbeteren. Zij zet zich in brede zin in voor welzijnsverbetering van dieren die in de intensieve veehouderij in Nederland worden gehouden. In artikel 2 lid 1 van haar statuten staat, voor zover relevant, het volgende doel omschreven: “
De stichting heeft ten doel dieren, zowel individueel als gezamenlijk, te beschermen in de ruimste zin van het woord en hun belangen in onze maatschappij (via het recht) te behartigen, rekening houdend met de eigen waarde van het dier en met het welzijn zoals dat door het dier ervaren wordt.”
De stichting heeft ten doel dieren, zowel individueel als gezamenlijk, te beschermen in de ruimste zin van het woord en hun belangen in onze maatschappij (via het recht) te behartigen, rekening houdend met de eigen waarde van het dier en met het welzijn zoals dat door het dier ervaren wordt.”
2.2.
Met ingang van 4 februari 2009 geldt de Europese Kalverrichtlijn [3] (hierna: Kalverrichtlijn) waarin minimumnormen zijn opgenomen ter bescherming van kalveren. De specifieke voorwaarden waaraan een kalverhouderij moet voldoen en waarop de lidstaat op grond van artikel 4 van de Kalverrichtlijn moet toezien, zijn opgenomen in bijlage I bij de Kalverrichtlijn.
2.4.
Artikel 1.8. Bhvd schrijft in algemene zin voor waaraan de huisvesting van een dier dient te voldoen. Het bepaalt onder meer dat behuizingen (waaronder begrepen de vloer) waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden, dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan het dier zich kan verwonden. Ook bepaalt het dat in de ruimte waarin een dier wordt gehouden geen materialen en, in voorkomend geval, bodemdekking worden gebruikt die ongeschikt of schadelijk zijn voor het dier.
2.5.
Hoofdstuk 2, paragraaf 5.1. van het Bhvd heeft specifiek betrekking op het houden van kalveren voor productie. Artikel 2.34. Bhvd stelt algemene basisvoorwaarden aan de stalinrichting voor kalveren. Artikel 2.35. Bhvd schrijft voor dat de vloer van een stal stroef is en aangepast aan het gewicht en de grootte van de kalveren en een stevige, vlakke en stabiele oppervlakte vormt. Artikel 2.36. Bhvd bepaalt onder meer dat de ligruimte van een stal comfortabel en zindelijk is, beschikt over een behoorlijke afvoer en niet schadelijk is voor de kalveren en dat de ligruimte (met uitzondering van die voor vleesstierkalveren ouder dan twee maanden) is ingestrooid of is voorzien van een kunststof mat, houten lattenrooster of rubber toplaag.
2.6.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is op grond van artikel 8.1. Wet dieren en artikel 2 van het Besluit tot aanwijzing toezichthouders belast met het toezicht op de naleving van het Bhvd.
2.7.
Bij brief van 12 oktober 2007 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de “Nota Dierenwelzijn” aan de voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden [6] . In deze nota staat op pagina 22 en verder over de kalverhouderij onder meer het volgende:
“
De grootste welzijnsproblemen tijdens de mestfase zijn volgens de analyse de infectiedruk op het bedrijf (diarree en luchtweginfecties), het stalklimaat, de harde, gladde en natte vloeren, de rantsoensamenstelling (gebrek aan ruwvoer) en gebrek aan beweging. Zoals gezegd, met de huidige huisvesting is een grote stap gezet in de verbetering van het welzijn. Ik wil binnen dit systeem zoeken naar een oplossing voor de gladde vloeren. Voor kalveren anders dan gehuisvest op stro, zal ik het gebruik van rubber matten verplicht voorschrijven. Wat betreft de overige genoemde knelpunten, wil ik de resultaten van de welzijnsmonitor afwachten die op dit moment samen met de sector wordt ontwikkeld. Aan de hand van de resultaten van de welzijnsmonitor zal ik bezien of nationaal dan wel in EU-verband verdergaande stappen nodig zijn.”
De grootste welzijnsproblemen tijdens de mestfase zijn volgens de analyse de infectiedruk op het bedrijf (diarree en luchtweginfecties), het stalklimaat, de harde, gladde en natte vloeren, de rantsoensamenstelling (gebrek aan ruwvoer) en gebrek aan beweging. Zoals gezegd, met de huidige huisvesting is een grote stap gezet in de verbetering van het welzijn. Ik wil binnen dit systeem zoeken naar een oplossing voor de gladde vloeren. Voor kalveren anders dan gehuisvest op stro, zal ik het gebruik van rubber matten verplicht voorschrijven. Wat betreft de overige genoemde knelpunten, wil ik de resultaten van de welzijnsmonitor afwachten die op dit moment samen met de sector wordt ontwikkeld. Aan de hand van de resultaten van de welzijnsmonitor zal ik bezien of nationaal dan wel in EU-verband verdergaande stappen nodig zijn.”
2.8.
Als gevolg van een aangenomen Kamermotie werd de in de Nota Dierenwelzijn aangekondigde verplichting tot het gebruik van rubbermatten vanaf 2009 uitgesteld [7] . In de motie is de regering verzocht de verplichtingstelling op te schorten en grootschalig praktijkonderzoek te faciliteren waarin alternatieve vloertypen vergeleken worden ten aanzien van de effecten op het welzijn van de vleeskalveren en op basis van de resultaten een besluit te nemen over verplichte toepassing van rubbermatten of andere vloertypes.
2.9.
In oktober 2017 verscheen het rapport “Alternatieve vloeren voor vleeskalveren” dat in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en het Productschap Vee en Vlees door Wageningen UR werd opgesteld. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit rapport heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij brief van 5 februari 2018 de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bericht dat zij niet voornemens is een verplichting op te leggen voor rubbermatten en verder te gaan dan de Europese Kalverrichtlijn [8] . Wel is besloten om de aanschaf van alternatieve welzijnsvriendelijke vloeren te stimuleren met een subsidieregeling.
2.10.
Op 13 februari 2019 heeft tussen Dier & Recht en de Staat een bespreking plaatsgevonden over het welzijn van de vleeskalveren en de rosékalveren in Nederland. Bij deze bespreking heeft de Staat medegedeeld dat rubbermatten niet verplicht worden gesteld. De Staat heeft tevens medegedeeld dat hij geen aanleiding ziet om naast de subsidieregeling nadere regels te stellen ten aanzien van de vloeren waarop kalveren worden gehouden en/of andere maatregelen te nemen ten aanzien van de vloeren waarop kalveren worden gehouden.
3.Het geschil
3.1.
Dier & Recht vordert dat de rechtbank, voor zover mogelijk bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
zal verklaren voor recht dat de betonnen roostervloer waarop kalveren worden gehouden in strijd is met en/of niet voldoet aan artikel 1.8. Bhvd, artikel 2.34. lid 1 Bhvd, en/of artikel 2.36. lid 1 en lid 3 Bhvd;
zal verklaren voor recht dat de houten roostervloer waarop kalveren worden gehouden in strijd is met en/of niet voldoet aan artikel 1.8. Bhvd, artikel 2.34. lid 1 Bhvd, artikel 2.35. lid 1 Bhvd en / of artikel 2.36. lid 1 Bhvd;
zal verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt door niet handhavend op te treden tegen kalverhouders die kalveren houden op (uitsluitend) een betonnen roostervloer en/of op een houten roostervloer;
e Staat zal veroordelen om binnen drie maanden na betekening van het te wijzen vonnis, dan wel een door de rechtbank te bepalen andere redelijke termijn, deugdelijke instructies en richtlijnen op te stellen waarmee inspecteurs van de NVWA de verplichtingen die op grond van het Bhvd gelden ten aanzien van de stalinrichting en de vloeren waarop kalveren worden gehouden kunnen handhaven, dit op straffe van een aan Dier & Recht toekomende direct opeisbare dwangsom van € 500,00 voor iedere dag dat de Staat hiermee na afloop van de gestelde termijn in gebreke blijft;
de Staat zal veroordelen om binnen zes maanden na betekening van het te wijzen vonnis, dan wel een door de rechtbank te bepalen andere redelijke termijn, handhaving op te starten tegen kalverhouders die kalveren houden op (uitsluitend) een betonnen roostervloer en/of een houten roostervloer, dit op straffe van een aan Dier & Recht toekomende direct opeisbare dwangsom van € 500,00 per dag voor iedere dag dat de Staat hiermee na afloop van de gestelde termijn in gebreke blijft;
de Staat zal veroordelen in de kosten van dit geding.
3.2.
Aan haar vorderingen legt Dier & Recht – samengevat – ten grondslag dat uit diverse onderzoeken en rapporten blijkt dat het gebruik van betonnen en houten roostervloeren in de kalverhouderij in strijd is met de eisen die in het Bhvd (en de Kalverrichtlijn) worden gesteld aan de stalinrichting, vloeren en ligruimte van vleeskalveren. Blankvleeskalveren worden standaard op een houten roostervloer gehouden en rosékalveren op een betonnen roostervloer. Deze vloeren zijn hard. Houten vloeren zijn daarnaast ook glad en nat en veroorzaken gewrichtsproblemen, verwondingen en glij- en valpartijen. Beide typen vloeren zijn daarom per definitie in strijd met de wet.
De Staat beschouwt het gebruik van betonnen en houten roostervloeren ten onrechte niet als een overtreding van het Bhvd en weigert tegen dat gebruik handhavend op te treden. Hiermee handelt de Staat in strijd met zijn wettelijke verplichting tot handhaving en tevens in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid en dus onrechtmatig.
3.3.
De Staat concludeert in de eerste plaats tot niet-ontvankelijk verklaring van Dier & Recht in haar vorderingen. Dier & Recht beoogt materieel gezien dat de Staat overgaat tot handhaving tegen vermeende overtredingen van het Bhvd in de kalverhouderij. Voor Dier & Recht staat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijk rechtsgang open waarmee eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. Zij kan immers een handhavingsverzoek doen en tegen een haar onwelgevallig besluit bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden, waaronder beroep bij de bestuursrechter, alwaar ook het handhavingsbeleid kan worden getoetst. In de tweede plaats concludeert de Staat tot afwijzing van de vorderingen van Dier & Recht. De Staat betwist in dat verband dat hij onrechtmatig handelt door niet per definitie te handhaven op het gebruik van houten en betonnen vloeren in de kalverhouderij. Het gebruik van houten en betonnen roostervloeren is volgens hem op zichzelf genomen niet een overtreding van de dierenwelzijnswetgeving en leidt dus ook niet feitelijk zonder meer tot schending van diezelfde wetgeving.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
De vraag die Dier & Recht aan de rechtbank voorlegt is of het gebruik van betonnen en houten roostervloeren in de kalverhouderij in strijd is met het Bhvd. In het verlengde daarvan stelt Dier & Recht de vraag aan de orde of de Staat onrechtmatig handelt door dit gebruik niet als een overtreding van het Bhvd aan te merken en daartegen niet handhavend op te treden.
bevoegdheid burgerlijke rechter
4.2.
Aangezien Dier & Recht haar vorderingen baseert op het burgerlijk recht, is de burgerlijke rechter bevoegd daarvan kennis te nemen.
ontvankelijkheid van Dier & Recht
4.3.
Dat de burgerlijke rechter bevoegd is om kennis te nemen van het geschil betekent niet dat Dier & Recht ook ontvankelijk is in deze procedure. Niet alleen het verweer van de Staat noopt tot een beoordeling daarvan. De rechtbank is daartoe ook ambtshalve gehouden.
4.4.
Als uitgangspunt geldt dat de burgerlijke rechter als ‘restrechter’ aanvullende rechtsbescherming biedt in geval van een rechtstekort. Als de door Dier & Recht gestelde verwijten kunnen worden getoetst in een andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een gespecialiseerde rechter – en dat zal in de regel de bestuursrechtelijke rechtsgang zijn – en in die rechtsgang eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bewerkstelligd als Dier & Recht beoogt met haar vorderingen in deze procedure, is er in beginsel geen plaats voor (toegang tot) de burgerlijke rechter. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter brengt met zich dat het in het algemeen ongewenst is dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over hetzelfde onderwerp worden gevoerd met het risico van verschillende uitkomsten. Indien een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij de bestuursrechter open staat of heeft opengestaan, leidt dit daarom in beginsel tot niet-ontvankelijkverklaring in een procedure bij de burgerlijke rechter. Zie onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527 (Changoe/Staat).
4.5.
De manier waarop de vorderingen zijn geformuleerd en de vraag of deze vorderingen in een bestuursrechtelijke procedure kunnen worden ingesteld, zijn niet doorslaggevend voor de ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter. Het gaat om het met die vorderingen te bereiken materiële resultaat. Het enkele gegeven dat in een bestuursrechtelijke procedure geen verklaring voor recht kan worden gevorderd, levert geen rechtstekort op dat de weg opent naar de burgerlijke rechter. Verg. HR 21 april 2004, ECLI:NL:HR:2004:AU4548 (Abacus/Staat).
4.6.
Dier & Recht heeft desgevraagd toegelicht dat het materiële resultaat dat zij met deze procedure beoogt te bereiken is dat de Staat wordt verplicht in actie te komen tegen het gebruik van houten en betonnen roostervloeren in de kalverhouderij in het algemeen en daartegen handhavend op te treden. Onderdeel daarvan is dat deugdelijke instructies en richtlijnen worden opgesteld waarmee de inspecteurs van de NVWA hun toezichthoudende taak kunnen uitoefenen. Omdat het Dier & Recht niet te doen is om één specifieke kalverhouder die in overtreding is, heeft zij geen handhavingsverzoek gedaan. Zij zou daarmee volgens haar bij de bestuursrechter niet terecht kunnen. Ze verwijst daartoe naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:368).
4.7.
De Staat heeft aangevoerd dat Dier & Recht wel degelijk een handhavingsverzoek bij de minister of bij de NVWA kan indienen om handhavend op te treden bij niet naleving van verplichtingen uit artikel 2.2. van de Wet dieren en/of het Bhvd in een concreet geval. Naar aanleiding van het besluit op een handhavingsverzoek kan de bestuursrechter om een oordeel worden gevraagd of al dan niet terecht van handhaving is afgezien. Daarbij kan ter beoordeling aan de bestuursrechter worden voorgelegd of het gebruik van een houten of betonnen roostervloer een overtreding oplevert van de bepalingen uit het Bhvd. Als Dier & Recht in het gelijk wordt gesteld, wordt feitelijk bewerkstelligd dat de NVWA ook haar toezichts- en handhavingsbeleid moet aanpassen. De Staat verwijst naar rechtspraak van het CBb in qua thematiek vergelijkbare procedures, waaruit volgens hem blijkt dat deze weg voor Dier & Recht openstaat.
4.8.
De rechtbank is van oordeel dat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open staat bij de bestuursrechter ten aanzien van het materiële resultaat – handhavend optreden – dat Dier & Recht met deze procedure beoogt te bereiken. De rechtbank motiveert dit als volgt.
4.9.
Uitgangspunt is dat Dier & Recht de NVWA kan verzoeken om handhavend op te treden indien in een concreet geval in strijd met het Bhvd wordt gehandeld. Vervolgens kan, door het maken van bezwaar en aansluitend het instellen van beroep, een afwijzing van het verzoek tot handhaving in dat concrete geval ter beoordeling worden voorgelegd aan de bestuursrechter. Dier & Recht benut in voorkomend geval ook deze route, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 18 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:374. Deze zaak betrof een handhavingsverzoek van Dier & Recht ten aanzien van door haar gestelde concrete overtredingen van het Bhvd door een aantal fokkers van een bepaald hondenras. Dier & Recht kan hetzelfde doen ten aanzien van concrete overtredingen van het Bhvd door kalverhouders.
4.10.
De bestuursrechter kan naar aanleiding van een beroep tegen het besluit op een dergelijk handhavingsverzoek beoordelen of een bepaalde handelwijze, zoals het gebruik van houten en/of betonnen roostervloeren in de stalinrichting van vleeskalveren, al dan niet in strijd is met de artikelen 1.8., 2.34., 2.35., en/of 2.36. Bhvd. De vraag die Dier & Recht beoordeeld wenst te zien, namelijk of houten en betonnen roostervloeren onder alle omstandigheden in strijd zijn met deze bepalingen, kan van die beoordeling onderdeel uitmaken. Een bevestigend antwoord van de bestuursrechter op deze vraag, zal tot handhavingsactie van de Staat (NVWA) in dat concrete geval moeten leiden. Dan wordt daarmee feitelijk dus bereikt dat de NVWA ten aanzien van het gebruik van houten en betonnen roostervloeren in de kalverhouderij moet gaan handhaven.
4.11.
Anders dan Dier & Recht stelt, kan dit ook wanneer zij een in haar ogen breed voorkomend probleem aan de kaak wil stellen, zoals hier het wijd verbreide gebruik van houten en betonnen roostervloeren in stallen van kalveren. Vereist is slechts dat zij daartoe een voldoende bepaalbaar handhavingsverzoek doet. De rechtbank verwijst ter illustratie hiervan naar de uitspraak van het CBb van 30 oktober 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:219, r.o. 2.2.), waarin het handelde om het onthouden van voedsel en water aan kuikens na uitkomst uit het ei in kuikenboerderijen.
4.12.
De door Dier & Recht aangehaalde uitspraak van het CBb van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:368) doet aan het voorgaande niet af. In deze uitspraak is geoordeeld dat Dier & Recht in haar handhavingsverzoek onvoldoende duidelijk had gemaakt waarin de overtreding van de betreffende fokker specifiek was gelegen en waarom juist tegen hem moest worden opgetreden. Daarom was het handhavingsverzoek in die zaak terecht afgewezen. Uit deze uitspraak volgt dat een op de specifieke omstandigheden van het concrete geval toegespitste onderbouwing van de gestelde overtreding nodig is en dat niet kan worden volstaan met het in algemene termen inkleden van een willekeurig handhavingsverzoek. Wanneer die onderbouwing echter wel wordt gegeven, kan en zal de verenigbaarheid van een breder bestaande praktijk met de geldende regelgeving in een concreet gemaakt geval wel degelijk door de bestuursrechter worden beoordeeld. Afhankelijk van de wijze waarop Dier & Recht inhoud zal geven aan een dergelijk verzoek, staat voor haar dus een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open bij de bestuursrechter om te laten beoordelen of het gebruik van houten en betonnen roostervloeren binnen de kalverhouderij in strijd is met artikel 1.8., 2.34., 2.35., en/of 2.36. Bhvd om te bewerkstelligen dat de NVWA ten aanzien daarvan zal handhaven.
4.13.
De conclusie moet zijn dat Dier & Recht het door haar beoogde materiële resultaat kan bereiken door middel van het doen van een voldoende bepaalbaar en dus voldoende feitelijk en concreet toegespitst handhavingsverzoek. Tegen een afwijzing daarvan staan bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Nu er voor Dier & Recht een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open staat, is er voor de burgerlijke rechter in deze procedure geen taak weggelegd. Dier & Recht is dus niet-ontvankelijk in haar vorderingen.
4.14.
Alles wat over en weer verder nog is aangevoerd kan onbesproken blijven.
4.15.
Dier & Recht zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:
- griffierecht € 639,00
- salaris advocaat € 1.086,00 (2,0 punten × tarief € 543,00)
Totaal € 1.725,00.
De wettelijke rente hierover wordt toegewezen als gevorderd.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart Dier & Recht niet-ontvankelijk in haar vorderingen,
5.2.
veroordeelt Dier & Recht in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.725,00 te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.3.
verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. J.S. Honée, mr. J.M. Willems en mr. C.M.A. de Koning en in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2020.