Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/5772
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. Auw Yang - van der Veer).
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 1 januari 2017 geplaatst op de functie van Juridisch HRM adviseur met als generieke functienaam Adviseur I ODRP, salarisschaal 11a.
Bij besluit van 6 november 2017 heeft eiser met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017 geplaatst op de functie van Juridisch HR-Adviseur met als HR21 generieke functie Adviseur III. De functie is ingedeeld in het taakveld Personeel, Organisatie en Ontwikkeling van het cluster Bedrijfsvoering. Eiser wordt ingeschaald in de functionele schaal 11. Daarnaast ontvangt hij een garantietoelage ter grootte van het verschil tussen schaal 11, periodiek 11, en schaal 11A, periodiek 11, conform artikel 3:15 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaarden- regeling (CAR). Hiermee behoudt eiser het salaris en salarisperspectief zoals die voor hem golden in zijn oude functie.
Bij besluit van 18 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser voor zover gericht tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar voor zover gericht tegen het besluit van 6 november 2017 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waarbij tevens het verweerschrift in de bezwaarprocedure als herhaald en ingelast wordt beschouwd.
Bij brief van 11 april 2019 heeft eiser een verzoek om schadevergoeding ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 april 2019.
Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A].
Overwegingen
1.1.
Eiser werkte sinds 1 september 2008 bij de gemeente Westland in de functie van
Juridisch HRM adviseur (adviseur I), schaal 11a.
1.2.
Op 14 juni 2016 heeft het college ingestemd met het rapport van 13 juni 2016 over de
wijziging van de organisatiestructuur van de gemeente Westland. In de nieuwe structuur is voorzien in vier clusters. Met ingang van 1 januari 2017 is deze organisatiestructuur en ook het systeem HR21 in gebruik genomen.
1.3.
Verweerder heeft bij statusbrief van 20 oktober 2016 vastgesteld dat de huidige functie
van eiser, BAS 5.3 HRM adviseur juridisch, met de generieke functienaam Adviseur I, met hetzelfde aantal formatieplaatsen terug komt in de nieuwe organisatie, zodat eiser als functievolger deelneemt aan het plaatsingsproces.
1.4.
Bij brief van 6 december 2016 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt
hem per 1 januari 2017 voorlopig te plaatsen op de functie van Juridisch HRM adviseur met als ODRP generieke functie Adviseur I O, salarisschaal 11a. Voorts is vermeld dat met de omzetting van het functiehuis ODRP naar het functiehuis HR21 met het Georganiseerd Overleg (GO) is overeengekomen dat voor de medewerkers die nu een functie in een
a-schaal bekleden de functiebeschrijving en waardering volgens ODRP van kracht blijven. Voor eiser betekent dit dat, zolang hij deze functie bekleedt, er niets wijzigt.
1.5.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder, na het uitblijven van bedenkingen
van eiser, besloten conform het voornemen van 6 december 2016.
1.5.2.
Eiser heeft bij brief van 21 maart 2017 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit,
omdat hij meent dat zijn functie in de HR21 generieke functie Adviseur II moet worden ingedeeld.
1.6.1.
Bij informatiebrief van 1 juni 2017 is eiser meegedeeld dat in het GO is overeengekomen om HR21 volledig (voor alle medewerkers) in te voeren. De functie van eiser zal met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2017 worden omgezet van het ODRP-functiewaarderingssysteem naar HR21. HR21 kent geen generieke functieprofielen gewaardeerd in functieschaal 10A en 11A. Dit betekent dat de inschaling van eisers generieke functie verandert. Deze inschaling zal geen gevolgen hebben voor eisers financiële rechtspositie.
1.6.2.
Voor de vaststelling welke generieke HR21-functie bij de functie van eiser past, heeft een onderzoek plaatsgevonden naar de samenstelling van de taken van de functie van eiser vóór de wijzigingen in de organisatiestructuur. Omdat de ODRP-onderleggers op enkele plekken in de organisatie verouderd waren, is de gelegenheid geboden om in overleg met de medewerkers de onderleggers aan te passen.
1.6.3.
Bij brief van 27 juli 2017 heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn functie wordt ingedeeld in de HR21 functie Adviseur III en is het voornemen kenbaar gemaakt hem per
1 januari 2017 te plaatsen op deze functie met functionele schaal 11 en de populaire functienaam Juridisch HR-Adviseur. Na het definitief worden van dit voornemen zal eiser naast een salaris overeenkomstig de schaal van zijn functie een garantietoelage ontvangen die gelijk is aan het verschil tussen zijn huidige en nieuwe schaal. Ter zake van het doorlopen proces is vermeld dat voor iedere functie een zogenaamde onderlegger is opgesteld waarin de (maximaal) vijf hoofdtaken - de zwaarste (niveaubepalende) structurele en substantiële taken - van de functie zijn beschreven. Op basis van de oude functie en de specifieke beschreven kerntaken in de onderlegger is door Leeuwendaal een advies opgesteld over de vraag in welke HR21-functie zijn functie behoort te worden ingedeeld. Deze indelingsmotivering, waarbij de functie is gekoppeld aan de functiereeks Beleid en functiegroep Advies, is bijgevoegd. Eiser was nog niet eerder meegedeeld welke generieke HR21-functie aansluit bij zijn huidige functie.
1.6.4.
Nadat eiser hierop zijn zienswijze had gegeven, heeft verweerder bij besluit van
6 november 2017 besloten conform het voornemen van 27 juli 2017.
Eiser heeft bij brief van 15 december 2017 meegedeeld dat hij zijn bezwaar tegen het primaire besluit, zoals gewijzigd bij besluit van 6 november 2017, handhaaft en heeft voorts de gronden van het bezwaar kenbaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser voor zover gericht
tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat dit besluit is vervangen door het besluit van 6 november 2017, zodat het belang van eiser bij het primaire besluit is komen te vervallen.
Het bezwaar voor zover gericht tegen het besluit van 6 november 2017 is ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de inpassing van eisers functie HRM adviseur juridisch in de generieke HR21-functie van Adviseur III, functionele schaal 11, niet onhoudbaar is.
3. In beroep heeft eiser zich tegen het bestreden besluit gekeerd. Voorts heeft hij bij brief van 11 april 2019 verzocht om vergoeding van schade, bestaande uit gederfd inkomen (als gevolg van het indelen in een te lage functie is hem de hogere inschaling met bijbehorende periodieken onthouden) en niet genoten pensioenopbouw.
Ter zake van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het primaire besluit
4.1.
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat het primaire besluit is vervangen door het besluit van 6 november 2017, zodat het belang van eiser bij het primaire besluit is komen te vervallen. Het bezwaar tegen het primaire besluit is dan ook niet-ontvankelijk verklaard.
4.2.
De rechtbank laat het standpunt van verweerder dat aan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar ook ten grondslag ligt dat geen bezwaargronden zijn ingediend tegen het primaire besluit, buiten beschouwing. Dit standpunt, daargelaten de juistheid daarvan, is niet in het bestreden besluit opgenomen en eerst in het verweerschrift naar voren gebracht.
De rechtbank overweegt dat bij het primaire besluit de ODRP-functie met de (tussen)schaal 11a van toepassing is gebleven op eiser. Met het besluit van 6 november 2017 heeft alsnog indeling in een HR21-functie plaatsgevonden met terugwerkende kracht per 1 januari 2017, maar niet in de door eiser gewenste generieke HR21-functie. Het primaire besluit is niet ingetrokken, maar gewijzigd.
Eiser heeft aangevoerd dat nog procesbelang bestaat bij het primaire besluit, omdat met het indienen van het bezwaar tegen het primaire besluit is voldaan aan de tijdige indiening van het bezwaar en niet aan de gronden van zijn bezwaar is tegemoet gekomen. Deze grond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de tijdigheid van het bezwaar, dat van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van 6 november 2017, geen punt van geschil is. Het bezwaar tegen het primaire besluit heeft, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het besluit van 6 november 2017, waarbij de gewenste indeling in de generieke HR21-functie Adviseur II per 1 januari 2017 aan de orde blijft. Een procesbelang ter zake van het primaire besluit kan eiser wel ontlenen aan de mogelijkheid een veroordeling te krijgen tot vergoeding van geleden, dan wel te lijden schade. Daarvoor is echter vereist dat de stelling dat schade is geleden als gevolg van het bestreden besluit niet op voorhand onaannemelijk is (vergelijk de uitspraak van de Raad van 24 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2107). Eiser heeft bij brief van 11 april 2019 een verzoek om schadevergoeding gedaan, maar dit ziet op de gevolgen van de overgang van naar de HR21-functie. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het primaire besluit en dat het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk is. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Ter zake van de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van
6 november 2017
5. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad, uitspraak van
6 augustus 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2652) is de rechterlijke toetsing bij de inpassing in een generieke functie terughoudend. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de inpassing op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden inpassing niet in stand kan blijven als deze onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat de inpassing in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is.
Volgens eveneens vaste rechtspraak strekt een generieke functietypering naar haar aard tot een globale beschrijving van taken waaronder uiteenlopende individuele functies zijn te vatten en heeft zij dus niet het oog op uitputtende beschrijving van concrete individuele werkzaamheden (uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1069).
6.1.
Eiser heeft een aangevoerd dat de technische omzetting van het ene naar het andere functiehuis reeds had moeten leiden tot indeling in de HR21-functie Adviseur II. Eiser stelt dat bij de omzetting van de functies op de a-schalen slechts is gekeken naar de onderlegger, met een beschrijving van maximaal 5 hoofdtaken. Het ten tijde van zijn aanstelling geldende functieprofiel zou leidend moeten zijn, omdat dit de inhoud van zijn werk de afgelopen jaren heeft bepaald. Verweerder heeft uiteengezet dat vóór de technische omzetting, ten behoeve van de juiste indeling van de functies, voor iedereen een actuele onderlegger is opgesteld. De ODRP-functiebeschrijving was daarbij het uitgangspunt. In de onderlegger zijn alleen de belangrijkste (de zwaarste/ niveaubepalende), structurele en substantiële hoofdtaken - maximaal 5, in het geval van eiser 6, hoofdtaken - benoemd. Het gaat hierbij om wat verwacht wordt in de functie, niet hoe de individuele medewerker functioneert of hoe de medewerker de functie wil invullen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de uitspraak van de Raad van 18 juli 2013 (zie r.o. 5.), verweerder een onderlegger mag hanteren die alleen de hoofdtaken weergeeft en die ook voor andere juridisch HRM adviseurs toepasbaar is. Dat eiser een meer gedetailleerde beschrijving van zijn taken wenst, betekent niet dat verweerder deze ook in de onderlegger had moeten opnemen.
7.1.
Verweerder heeft de functie van eiser met toepassing van HR21 ingepast in de functiereeks Beleid, daarbinnen in de functiegroep Advies, in de functie van Adviseur III.
Onderscheidende functiekenmerken van Adviseur III en II zijn de volgende:
De Adviseur II adviseert over en ontwikkelt beleid op meerdere complexe en brede vakgebieden op concern- en breder managementniveau, de Adviseur III adviseert over en ontwikkelt beleid op meerdere samenhangende vakgebieden.
De Adviseur II zorgt voor organisatiebrede afstemming en samenhang ter zake van vraagstukken en processen die strategisch dan wel tactisch van aard zijn, de Adviseur III adviseert over vraagstukken en processen die tactisch van aard zijn en die worden gestuurd door beleidsmatige keuzes binnen het vakgebied.
7.2.
Eiser stelt dat hij niet op samenhangende vakgebieden, maar op meerdere zelfstandige brede en complexe en vakgebieden werkzaam is. Eiser doelt hierbij op arbeidsvoorwaarden-ontwikkeling, functiewaardering en projectleiding.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat de werkzaamheden in de functie van eiser zien op meerdere samenhangende vakgebieden op het gebied van personele aangelegenheden (HR, juridisch en arbeidsvoorwaarden). De werkzaamheden die zich uitstrekken tot andere vakgebieden, zoals het vakgebied Fiscaal vanwege fiscale componenten, hebben alleen betrekking op personele zaken en organisatieontwikkeling vanuit HR bezien. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij, los van het juridisch HR-vakgebied, structureel en substantieel werkzaamheden verricht op andere vakgebieden. Dat de werkzaamheden een veelomvattend vakgebied betreffen kan hier niet aan afdoen. Voor zover eiser heeft gewezen op projectleiding, heeft verweerder gewezen op de HR21 Leeswijzer Functiebeschrijven, waarin is opgenomen dat van elke functie wordt verwacht dat deze een rol kan spelen in een project. De rechtbank overweegt dat uit de functiebeschrijvingen van de HR21-functies Adviseur II en Adviseur III volgt dat projectleiding en werkzaamheden als projectmedewerker vallen onder de hoofdtaken van die functies. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de taken binnen de hem opgedragen projecten niet op hoofdlijnen overeenkomen met de taken binnen de generieke functie van adviseur III.
7.3.
Eiser heeft aangevoerd dat het werk in zijn functie strategisch van aard is. In de indelingsmotivering is opgenomen dat hij “interne en externe ontwikkelingen naar integrale strategische adviezen op het gebied van het arbeidsrecht vertaalt”.
Verweerder heeft betwist dat eiser organisatieadvies geeft, omdat het gaat om advisering vanuit zijn arbeidsrechtelijke expertise en niet organisatieadvies. Voor zover eiser heeft gesteld dat het aspect organisatieontwikkeling in breedste zin niet is meegenomen, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser dit niet als taak heeft. Deze taak is vooral belegd bij de gemeentesecretaris en diens adviseurs (directie en directie-adviseur). HRM-advisering over concerntaken is belegd bij de senior HRM-adviseur. Eiser heeft deze taakverdeling niet betwist. De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat de definitie van ‘strategisch’ in HR21 verder voert dan de definitie uit het ODRP, nu hierbij thans wordt geëist dat de positie van de organisatie wordt bepaald ten opzichte van de omgeving.
In de indelingsmotivering van eisers functie is onderkend dat de advisering in sommige gevallen inderdaad is gericht op concern- en breder managementniveau, maar niet vanuit meerdere complexe en brede vakgebieden. Voor zover eiser stelt dat hij een bijdrage levert aan de ontwikkeling van de visie op de organisatie, hetgeen verweerder niet betwist, overweegt de rechtbank dat dit inherent is aan een functie waarin advisering en (beleids)ontwikkeling aan de orde is. Dit maakt niet dat de werkzaamheden van eiser strategisch van aard zijn. Verweerder heeft ten slotte betwist dat eiser (alle) werkzaamheden van een collega heeft overgenomen, wiens functie van Beleidsmedewerker I HRM bij de voorbereidingen voor de omzetting naar HR21 werd vastgesteld als functie Adviseur II. De beleidsmatige werkzaamheden zijn over bijna alle medewerkers van het taakveld verdeeld en het zwaartepunt is gelegd bij de senior HRM-adviseur. De taken van eiser hebben geen majeure wijziging ondergaan.
7.4.
Eiser heeft gesteld dat zowel de functie van HR-adviseur als de functie van Juridisch adviseur bij vergelijkbare gemeenten is ingedeeld in de HR21-functie Adviseur II en dat zijn functie eveneens ingedeeld moet worden in de functie van Adviseur II. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de grootte van de gemeente, de salarisschaal van de gemeentesecretaris (richtinggevend voor de overige salarisschalen) en de inhoud van de functies een rol spelen bij de indeling van een functie. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat verschillen tussen gemeenten kunnen ontstaan bij de indeling van functies die soortgelijk lijken te zijn.
7.5.
Er bestaat geen aanleiding om te oordelen dat verweerder een zodanig onjuist beeld had van de taken van eiser, dat daarom de inpassing van de functie van eiser in het generieke functieprofiel Adviseur III niet houdbaar is. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
8. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Ter zake van het verzoek om vergoeding van schade
9. Uit 5. tot en met 8. volgt dat het beroep van eiser ongegrond dient te worden verklaard. Daarom moet het verzoek om vergoeding van schade worden afgewezen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
15 augustus 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.