ECLI:NL:RBDHA:2019:8834

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/4332

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2019 in de zaak tussen

[eiseres 1] en [eiseres 2], te [plaats], eiseressen

(gemachtigden: mr. M. Nolet en mr. E. Unger),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster

(gemachtigde: mr. J. Kevelam)

Procesverloop

Bij besluit van 4 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het bouwen van een winkel- en horecacomplex inclusief parkeergarage ten noorden van de Pier ter hoogte van [adres] 91 tot en met 110A te [plaats] (het project Noordboulevard).

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De derde-partij heeft een zienswijze ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Namens eiseressen zijn verschenen: [A] en [B], bijgestaan door mr. E. Unger. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder was voorts ing. [C] aanwezig. Namens vergunninghoudster zijn verschenen: [D] (projectdirecteur) en [E] (adviseur en projectmanager), bijgestaan door de gemachtigde en zijn kantoorgenoot mr. [F]. Tevens zijn als deskundigen aan de zijde van vergunninghoudster verschenen: ing. C. Nab namens Goudappel Coffeng (GC), ing. E. Been namens Antea Group en M.G. Mandersloot namens Wolf+Dikken adviseurs.

Overwegingen

1.1.

Op 24 maart 2017 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het project Noordboulevard. Verweerder heeft bij de behandeling van de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit § 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gevolgd.

Het ontwerpbesluit is met ingang van 22 februari 2018 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Eiseressen hebben hierop tijdig zienswijzen ingediend.

1.2.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.10 en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo voor de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo. Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder voorschriften verbonden.

1.3.

Aan het bestreden besluit is een ruimtelijke onderbouwing met bijbehorende (onderzoeks)rapporten ten grondslag gelegd. Daarnaast heeft verweerder in de beoordeling betrokken dat de gemeenteraad van Den Haag (de gemeenteraad) op 26 november 2015 een algemene verklaring van geen bedenkingen heeft vastgesteld en op 22 november 2016 heeft ingestemd met het projectdocument Noordboulevard.

2. Eiseressen stellen voorop dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming, nu verweerder alle ingediende zienswijzen van diverse partijen gezamenlijk heeft behandeld, maar dat de argumenten van eiseressen hierin slechts ten dele zijn terug te vinden. Inhoudelijk hebben eiseressen zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat de motivering van het bestreden besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Ontvankelijkheid beroep

3.1.

Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit. De rechtbank dient ambtshalve de vraag te beantwoorden of eiseressen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Om te bepalen of iemand belanghebbende is, zijn in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) criteria ontwikkeld. Zo moet iemand een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Van een persoonlijk belang zal sprake zijn wanneer een besluit tot omzetverlies bij een concurrent kan leiden. De exploitant van de concurrerende onderneming wordt dan als belanghebbende aangemerkt. Daarbij geldt dat de concurrent in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied actief moet zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:183). Voor vastgoedeigenaren die in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied actief zijn, te weten de verhuur of verkoop van (winkel)ruimte binnen een bepaald verzorgingsgebied, geldt eveneens dat zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt indien en voor zover niet is uitgesloten dat het bestreden besluit nadelige gevolgen heeft voor de verhuurbaarheid van hun pand(en). De enkele omstandigheid dat een pand tevens gebruikt kan worden voor andere doeleinden dan detailhandel laat onverlet dat de vergunde activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van het pand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2897).

3.2.

Eiseressen in deze zaak zijn [eiseres 1], ([eiseres 1]) en [eiseres 2] ([eiseres 2]). [eiseres 2] is eigenaresse van in Scheveningen gelegen parkeergarages die bekend staan als Parking [1], Parking [2] en [3].

Deze garages worden, net als het open parkeerterrein aan het Zwarte Pad, beheerd en geëxploiteerd door [eiseres 1]. Eiseressen hebben hun beroepsgronden gericht tegen de parkeergarage die onderdeel is van het bouwplan (de nieuwe parkeergarage).

3.3.

De rechtbank is van oordeel dat eiseressen als concurrent-belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn aan te merken, nu zij in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied actief zijn als de voorziene nieuwe parkeergarage. Niet is uit te sluiten dat het bestreden besluit tot omzetverlies bij [eiseres 1] zal leiden dan wel nadelige gevolgen zal hebben voor de verhuurbaarheid van het vastgoed van [eiseres 2].

Wettelijk kader

4.1.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

4.2.

Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.

4.3.

Ingevolge artikel 2.10, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.

4.4.

Ingevolge het tweede lid van artikel 2.10 wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

4.5.

Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:

1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,

2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

5.1.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Scheveningen-Badplaats”, door de gemeenteraad vastgesteld op 17 oktober 2013. Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel ter plaatse van het bouwplan de enkelbestemmingen “Gemengd-4” en “Verkeer-Verblijfsgebied”, de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waterstaat-Waterkering”. Voorts geldt de gebiedsaanduiding “Milieuzone-Grondwaterbeschermings-gebied” en zijn (plaatselijk) de functieaanduidingen “specifieke vorm van verkeer-fietsenstalling” en “terras” opgenomen.

5.2.

De laatste meters van het gebouw, gelegen aan de noordzijde tegenover de woning [adres] 110A, zijn deels gesitueerd buiten het bouwvlak van de bestemming “Gemengd-4” en (aan de voorzijde/zeezijde) deels gelegen binnen de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”. Op die gronden is het bouwen van gebouwen niet toegestaan.

5.3.

Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag voor het bouwplan niet voldoet aan de artikelen 8.2.1 en 19.2.1 van de planregels, nu (voor een deel) sprake is van bouwen met overschrijding van het bebouwingsvlak van de bestemming “Gemengd-4” en het realiseren van een gebouw (anders dan ten behoeve van een fietsenstalling) ter plaatse van de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”. Evenmin is in geschil dat het bestemmingsplan op dit vlak geen afwijkingsmogelijkheid biedt. Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.

5.4.

Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1957) heeft verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De door de rechtbank uit te voeren toetsing zal zich om die reden dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen komen.

Totstandkoming bouwplan

6.1.

De rechtbank stelt vast dat aan de ontwikkeling van de Noordboulevard Scheveningen, waarvan het bouwplan van vergunninghoudster een onderdeel is, een heel traject vooraf is gegaan. Bij de gemeente bestond al langer de wens om dit deel van Den Haag aantrekkelijker te maken. Dit blijkt uit de Structuurvisie Den Haag 2020 en het Masterplan Scheveningse Kust 2010. In 2015 heeft zij de Agenda Scheveningen Bad ‘De Kust Gezond’ opgesteld. Dit betreft een langetermijnagenda voor een kwaliteitsverbetering van de buitenruimte in Scheveningen. In dit kader is op 21 januari 2016 het Uitvoeringsprogramma ‘De Kust Gezond’ door de gemeenteraad vastgesteld. De Noordboulevard is onderdeel van het grotere programma ‘De Kust Gezond’.

6.2.

Door vastgoedeigenaar [derde-partij], vergunninghoudster, is in opdracht van [X] eind 2012 een beginselplan ingediend om de bestaande bebouwing op het gedeelte van de Noordboulevard tussen de Pier en het Zwarte Pad te vernieuwen. Gelet op de grote impact van dit initiatief heeft de gemeente een Werkgroep Noordelijke boulevard e.o., (inclusief verkeer, hierna: de werkgroep) opgericht. Aan deze werkgroep hebben naast de gemeente en vergunninghoudster, ook vertegenwoordigers van bewoners en ondernemers deel genomen. Tevens is een klankbordgroep opgericht, waaraan naast gemeente en vergunninghoudster ook een aantal direct betrokken belanghebbenden hebben deelgenomen. Vanaf begin 2015 is over de ontwikkeling van het plan van vergunninghoudster met de klankbordgroep gesproken. Met betrokkenheid van de werkgroep Noordboulevard en de klankbordgroep heeft het verweerder op 15 december 2015 een ‘Nota van uitgangspunten’ inclusief het hierbij behorende ‘Ruimtelijk Kader Noordboulevard’ vastgesteld en ondertekend. Dit ruimtelijk kader ziet op zowel de vernieuwing van het vastgoed, als de herinrichting van de openbare ruimte in het kader van ‘De Kust Gezond’ en geeft hiervoor de randvoorwaarden.

6.3.

Vervolgens is in de gemeenteraad op 15 december 2016, tezamen met de vaststelling van het voorontwerp Noordboulevard, Middenboulevard en [1] en omgeving, besloten het programma ‘De Kust Gezond’ uit te breiden met de aanleg van een ongelijkvloerse kruising [STRAAT]/[WEG]. De ongelijkvloerse kruising voorziet in een ondergrondse aansluiting op de geprojecteerde parkeergarage en herinrichting van het omliggende maaiveld. Dit concept voorontwerp is tot stand gekomen na uitgebreide consultatie van de buurt, verenigingen van eigenaars van de direct omwonenden, Imago Noordboulevard, de Bewonersvereniging Noordelijk Scheveningen, vertegenwoordigers van de nabij gelegen hotels en de werkgroep ‘De Kust Gezond’.

Gezamenlijke behandeling zienswijzen

7.1.

Eiseressen stellen dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder alle ingekomen zienswijzen gezamenlijk heeft behandeld en niet specifiek op die van eiseressen is ingegaan.

7.2.

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:412) overweegt de rechtbank dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat verweerder de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, betekent niet dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt.

Ladder voor duurzame verstedelijking (de ladder)

8.1.

Eiseressen stellen dat verweerder het bouwplan, voor wat betreft de parkeergarage, ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Er is geen behoefte aan extra parkeerplaatsen die niet gekoppeld zijn aan de parkeerbehoefte van de nieuwe ontwikkeling.

8.2.

Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing.

8.3.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

8.4.

Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353.

8.5.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van eiseressen over de ladder in de weg staat, omdat niet aannemelijk is dat de voorziene ontwikkeling voor eiseressen zal leiden tot relevante leegstand.

8.6.

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

8.7.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

8.8.

Bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept.

8.9.

Voor zover de ladder in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb, omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, en wiens belang bij de toepassing van die ladder uitsluitend is gelegen in het concurrentiebelang, geldt het volgende. De rechtbank verwijst naar uitspraken van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (Wijchen), van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo) en van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3137 (Zundert). Zodanige concurrent dient, als hij stelt dat het plan in strijd is met de ladder, feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voor hem relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met de ladder in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het plan zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het bestuursorgaan over de aanvaardbaarheid van die leegstandseffecten (uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (Wijchen)).

8.10.

Voor het aannemen van voor een concurrent relevante leegstand als hiervoor bedoeld, is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw, is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen.

Voorts zou relevante leegstand zich kunnen voordoen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de directe omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand (uitspraken van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo) en van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3106 (Oldebroek)).

8.11.

Gelet op voormelde jurisprudentie van de Afdeling dient de concurrent feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voor hem relevante leegstand zal kunnen leiden.

8.12.

Eiseressen stellen dat de nieuwe parkeergarage zal leiden tot een aanzienlijke daling van de al slechte omzet van de aan de [STRAAT] gelegen [3]. De parkeergarage zal met een nog grotere leegstand genoodzaakt zijn te sluiten. Eiseressen stellen voorts dat [3] al jaren niet rendabel is en dat zij dit alleen kunnen compenseren met de opbrengsten van Parking [2] en Parking [1]. Deze compensatiemogelijkheid zal met de komst van de nieuwe parkeergarage evenwel komen te vervallen.

8.13.

De rechtbank overweegt als volgt. Aannemelijk is dat de realisering van een nieuwe parkeergarage aan de Noordboulevard als onderdeel van het in geding zijnde bouwproject zal leiden tot een nieuwe verdeling van auto’s van bezoekers van Scheveningen tussen de verschillende parkeergarages, waaronder die aan de [STRAAT] ([3]). Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen echter niet aannemelijk gemaakt dat de ingebruikname van de nieuwe parkeergarage zal leiden tot een dusdanige omzetdaling dat [3] zal moeten sluiten. De door eiseressen overgelegde bezettingsstatistieken van [3] over de maand maart 2018 en twee dagen in april 2018 zijn daartoe onvoldoende. Uit deze statistieken blijkt slechts een wisselende bezetting, waarbij de bezettingsgraad mede afhangt van de vraag of sprake is van een normale of drukke dag. De omstandigheid dat [3] nooit vol staat, maar gedurende het merendeel van de weergegeven dagen voor minder dan de helft bezet is, geeft evenmin voldoende bewijs dat een nieuwe parkeergarage tot relevante leegstand zal leiden. Ook al zou de bezettingsgraad van [3] als gevolg van de nieuwe parkeergarage afnemen, dan betekent dat nog niet dat daarmee aannemelijk is gemaakt dat de exploitatie ervan niet meer rendabel is. Eiseressen hebben geen (financiële) gegevens in het geding gebracht waaruit de gestelde slechte omzet blijkt. Eiseressen hebben evenmin met stukken onderbouwd dat de wijze waarop zij tot op heden de slechte omzet van [3] compenseren, na de openstelling van de nieuwe parkeergarage naar verwachting niet meer tot de mogelijkheden zal behoren. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen aldus niet aannemelijk gemaakt dat de nieuwe parkeergarage zal leiden tot voor hen relevante leegstand.

8.14.

Voordat de rechtbank kan concluderen dat zij de beroepsgrond van eiseressen over de ladder van duurzame verstedelijking niet bespreekt omdat deze beroepsgrond vanwege het relativiteitsvereiste niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, onderzoekt de rechtbank hierna eerst of er een correctie op dit vereiste moet plaatvinden.

8.15.

Vaste rechtspraak van de Afdeling is namelijk dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel kan leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste (zie daarover de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680, en de daarop gebaseerde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732).

De schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging van het bestreden besluit zou kunnen leiden, kan bijdragen aan het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De schending van die norm is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor toepassing van de correctie, omdat daarvoor ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

8.16.

Eiseressen hebben in deze zaak een beroep gedaan op de zogeheten “correctie-Widdershoven”. Zij hebben in dat verband aangevoerd dat zij worden benadeeld doordat vergunninghoudster met het project Noordboulevard niet hoeft te voldoen aan de parkeernorm, in die zin dat vergunninghoudster meer parkeerplaatsen in gebruik mag nemen dan volgens de geldende parkeernormen noodzakelijk is.

8.17.

Voor zover eiseressen betogen dat zij verwachten dat verweerder in alle situaties in overeenstemming handelt met de geldende (parkeer)normen, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat bij hen concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zouden worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doen. De stelling dat verweerder geldende wettelijke voorschriften en beleidsregels dient toe te passen is weliswaar juist, maar de verwachting die eiseressen daaraan stellen te ontlenen is te algemeen om te worden toegepast in het kader van de “correctie Widdershoven”. Zou dit anders zijn, dan zou daarmee een algemeen beroep op de rechtszekerheid voldoende zijn om de gelding van het relativiteitsvereiste ongedaan te maken. Dat is niet de bedoeling. In zoverre kan het beroep van eiseressen op de “correctie-Widdershoven” hun niet baten.

8.18.

Voor zover eiseressen betogen dat zij, in tegenstelling tot vergunninghoudster, aan de geldende parkeernormen dienen te voldoen, overweegt de rechtbank als volgt. Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel is volgens de uitspraak van de Afdeling van
28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3451, waarin de Afdeling zich heeft aangesloten bij de opvatting van de staatsraad advocaat-generaal, nodig dat een bedrijf (a) daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die (b) wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, (c) verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de (gestelde) schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen. Eiseressen hebben niet gesteld en de rechtbank is ook niet gebleken dat aan eiseressen in het kader van de geldende parkeernormen verplichtingen zijn opgelegd waaraan vergunninghoudster niet hoeft te voldoen. Het beroep van eiseressen op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet. Ook in zoverre kan de “correctie-Widdershoven” eiseressen niet baten.

8.19.

Omdat het beroep van eiseressen op de “correctie-Widdershoven” niet slaagt, houdt de rechtbank vast aan het hiervoor weergegeven uitgangspunt van het relativiteitsvereiste. Dat betekent dat de beroepsgrond van eiseressen over de toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking niet inhoudelijk wordt beoordeeld, maar buiten beschouwing wordt gelaten. Deze beroepsgrond, wat daarvan verder ook zij, zal immers in verband met artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.

Verkeerskundige aspecten

9.1.

Eiseressen stellen dat het project Noordboulevard tot een verkeerstoename zal leiden ten gevolge waarvan de toegang naar het strand wordt belemmerd en de verkeerssituatie ter plaatse nog verder zal verslechteren. Volgens eiseressen mocht verweerder zich voor de verkeerstechnische onderbouwing niet baseren op de analyses van GC, omdat het door GC gehanteerde rekenmodel ongeschikt is, de analyses niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen en deze bovendien zijn gebaseerd op onjuiste gegevens.

Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen zij op het door hen bij de zienswijzen ingebrachte rapport van Inspec van 19 juni 2017 en de in beroep overgelegde rapportage van Iv-Infra van 20 mei 2019.

9.2.

Ten behoeve van het project Noordboulevard heeft vergunninghoudster GC ingeschakeld ten einde onderzoek te doen en een rapportage op te stellen. Beoogd is om de verkeerskundige effecten van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling te analyseren. Op 14 oktober 2016 heeft GC hieraan gevolg gegeven. Naar aanleiding van de zienswijzen en de door eiseressen ingebrachte contra-expertise van Inspec van 19 juni 2017, heeft GC op 11 december 2017 een nieuw rapport uitgebracht. Verweerder heeft dit rapport getoetst, akkoord bevonden en mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.

9.3.

Volgens verweerder staat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb ook aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van eiseressen over de verkeerskundige aspecten in de weg, nu zij louter opkomen voor hun bedrijfseconomische belangen. Eiseressen stellen dat zij wel degelijk worden geraakt in hun belangen, omdat het project Noordboulevard de bereikbaarheid van haar parkeervoorzieningen doet verslechteren.

9.4.

Naar het oordeel van de rechtbank valt niet uit te sluiten dat eiseressen enige invloed zullen ondervinden van de verkeerskundige aspecten van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Eiseressen hebben er in dit verband op gewezen dat het project Noordboulevard blijkens de door hen overgelegde deskundigenrapporten zal leiden tot een gewijzigde verkeersafwikkeling en -doorstroming, hetgeen ten koste kan gaan van de bereikbaarheid van hun parkeervoorzieningen. Daargelaten of deze stelling juist is, kan in elk geval niet worden staande gehouden dat verkeerskundige aspecten van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling geen enkele invloed zullen hebben. Het relativiteitsvereiste kan eiseressen dan ook niet worden tegengeworpen. In het navolgende zal de rechtbank de door eiseressen opgeworpen beroepsgrond dan ook inhoudelijk bespreken.

9.5.

Niet in geschil is dat GC deskundig is op het gebied van verkeer en mobiliteit. Indien uit een advies van een deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag het bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bij het nemen van een besluit als in geschil van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 maart 2019; ECLI:NL:RVS:2019:870).
Om als contra-expertise te kunnen dienen, moet het op verzoek van de tegenpartij opgestelde advies eveneens zorgvuldig, inzichtelijk en concludent zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8598). Enkel verschil van inzicht is onvoldoende om als weerlegging van het deskundigenadvies te dienen. Uit de contra-expertise dient gemotiveerd te blijken waarom het door verweerder aan zijn besluit ten grondslag gelegde deskundigenadvies niet bruikbaar zou zijn.

9.6.

Uit de rapportage van GC blijkt dat zij het effect van het project Noordboulevard met behulp van het VISSIM-model heeft beoordeeld. Dit is een dynamisch microsimulatiemodel waarmee op voertuigniveau de verkeersafwikkeling onderzocht kan worden. Daarbij heeft GC de gevolgen van de nieuwe parkeergarage op de verkeersafwikkeling onderzocht tijdens respectievelijk de normale werkdagavondspits, een relatief drukke dag met mooi weer en een erg drukke dag, waarbij onderscheid is gemaakt tussen in- en uitgaand verkeer.

Als input voor genoemd model heeft GC voor wat betreft de verkeersintensiteiten gebruik gemaakt van het statisch verkeersmodel Haaglanden en dit zo nodig naar boven bijgesteld. In de analyse is voorts rekening gehouden met een “worst-case” verkeerstoename van 200 ingaande en 200 vertrekkende voertuigen in een uur (respectievelijk circa 30% van de nieuwe parkeercapaciteit wordt gevuld en 30% vertrekt ook weer in een uur). Deze toename is opgeteld bij de reeds aanwezige autonome verkeersintensiteiten op het netwerk. De (overige) uitgangspunten die GC bij haar analyse heeft gehanteerd, zijn beschreven in bijlage 1 bij de rapportage van 11 december 2017.

9.7.

In zijn rapport van 11 december 2017 concludeert GC dat op reguliere dagen zowel de verliestijden als de wachtrijlengtes op het kruispunt [STRAAT]/[WEG] in het scenario met de nieuwe parkeergarage beperkt toenemen, maar niet leiden tot verkeerskundige knelpunten. Op een relatief drukke dag is de doorstroming op de [WEG] in de situatie zonder ontwikkelingen reeds beperkt. In de situatie met een nieuwe parkeergarage neemt de verliestijd op relatief drukke dagen, ondanks de toename van de verkeersintensiteit, beperkt af. De wachtrijlengte neemt wel toe, maar het bestaande wegennet is net voldoende lang om de totale wachtrij te faciliteren. Op een erg drukke dag is het netwerk overbelast. In de situatie met nieuwe parkeergarage is, evenals in de situatie zonder nieuwe parkeergarage, sprake van een forse verliestijd. De wachtrijlengte is korter, omdat in het gebied meer parkeercapaciteit beschikbaar is. De kwaliteit van de verkeersafwikkeling is op een erg drukke dag in beide situaties onvoldoende.

9.8.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in het bestreden besluit kunnen baseren op de bevindingen van GC. De rapporten van Inspec en Iv-Infra bieden onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de nieuwe parkeergarage op zichzelf geen extra verkeer genereert en dat de functies van het project Noordboulevard waarvoor de parkeergarage (mede) dient, hoofdzakelijk een vervanging en (deels) aanvulling vormen van de nu reeds voor (strand)bezoekers bestaande voorzieningen in Scheveningen. Dit betekent dat deze voorzieningen in de praktijk naar verwachting een beperkte hoeveelheid extra verkeer met zich zullen brengen. Niettemin is GC bij haar berekening uitgegaan van een “worst-case” verkeerstoename van 200 aankomende en 200 vertrekkende voertuigen per uur, waarin de geplande functies als een solitaire functie zijn beschouwd. De door eiseressen in hun beroepschriften geplaatste kritische kanttekeningen zijn voorts door GC gemotiveerd en inzichtelijk weerlegd in de nadere reactie van 1 februari 2019 en nadere toelichting ter zitting.

9.9.

Gezien de uitkomsten van het verkeerskundige onderzoek van GC heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de verkeerssituatie die het gevolg is van het vergunde project geen strijd oplevert met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat de beperkte doorstroming en het overbelaste wegennet op relatief dan wel zeer drukke dagen een reeds bestaand probleem is en dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat dit probleem met name wordt veroorzaakt dan wel verergerd door uitbreiding van retail en horeca in combinatie met de bouw van de nieuwe parkeergarage.

9.10.

De stellingen van eiseressen slagen niet.

Regionale en lokale doelstellingen

10.1.

Eiseressen stellen dat de realisatie van de nieuwe parkeergarage in strijd is met de doelstellingen uit het Regionaal Structuurplan Haaglanden 2010 en de Strategische Bereikbaarheidsagenda (SBA) voor de Metroolpoolregio Rotterdam Den Haag, nu daarin wordt ingezet op het verminderen van de uitstoot van CO2 en het stimuleren van alternatieve vervoersmiddelen, zoals het openbaar vervoer en de fiets. De nieuwe parkeergarage past ook niet in de Haagse Nota Mobiliteit (RIS 1807620). De visie in deze nota is erop gericht van Den Haag een duurzaam bereikbare en leefbare stad te maken door ervoor te zorgen dat reizigers een bewuste keuze kunnen maken voor de vervoerwijze en de route die het beste bij hen past. Verweerder heeft ten slotte ook in strijd gehandeld met de Nota Parkeernormen Den Haag, nu daarin is opgenomen dat automobilisten moeten worden geprikkeld om meer met het openbaar vervoer te reizen of de fiets te pakken.

10.2.

In het verweerschrift heeft verweerder te kennen gegeven dat de gemeente

Den Haag inderdaad de door eiseressen genoemde regionale en lokale doelstellingen nastreeft, maar dat geen sprake is van beleid waaraan bij ieder individueel ruimtelijk besluit getoetst dient te worden. Bovendien wijst verweerder op de verwachte toeneming van het aantal bezoekers en het nu al bestaande tekort aan parkeerplaatsen op dagen met piekdrukte. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. In de door eiseressen aangehaalde documenten worden weliswaar beleidsambities geformuleerd, maar daaruit kunnen geen concrete (beleids)regels worden afgeleid waaraan het bestreden besluit getoetst dient te worden. De beroepsgrond slaagt niet.

Toezegging wethouder

11.1.

Eiseressen stellen dat verweerder met de komst van de nieuwe parkeergarage afwijkt van de toezegging van een voormalig wethouder dat de gemeente zich terughoudend zou opstellen bij het creëren van extra parkeercapaciteit die alleen bedoeld is om externe bezoekers te faciliteren.

11.2

De rechtbank volgt eiseressen hierin niet. Uit de door eiseressen aangehaalde brief van deze voormalig wethouder van 20 januari 2017 blijkt dat de nieuwe parkeergarage daarin expliciet wordt genoemd en buiten de reikwijdte van de toezegging van de voormalig wethouder valt. Het betoog slaagt dan ook niet.

Voorwaarde [X]

12.1.

Eiseressen stellen dat [X], waarvan vergunninghoudster een dochteronderneming is, de gemeenteraad onder druk heeft gezet om in te stemmen met de extra parkeerplaatsen in de nieuwe parkeergarage. [X] wil de investering in het project via de parkeergarage terugverdienen. Uit commercieel oogpunt zal [X] feitelijk alle 700 parkeerplaatsen inzetten als openbare parkeerplaatsen. Dit gaat ten koste van andere parkeeraanbieders, zoals eiseressen.

12.2.

De rechtbank overweegt dat verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning dient te beoordelen zoals deze is voorgelegd. Dat vergunninghoudster feitelijk alle parkeerplaatsen in de parkeergarage openbaar toegankelijk wil maken, zoals eiseressen veronderstellen, blijkt niet uit de aanvraag en de overige gedingstukken. Het betoog van eiseressen kan reeds hierom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.

Welstand

13.1.

Eiseressen stellen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom genoegen wordt genomen met een welstandsadvies waarbij de aansluiting van de parkeergarage op de [adres] door de welstandsadviescommissie als marginaal is beoordeeld.

13.2.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de welstandstoets, waarbij de uiterlijke kenmerken van het project Noordboulevard worden beoordeeld, niet strekt tot bescherming van het concurrentiebelang van eiseressen. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste staat daarom in de weg aan het behandelen van de aangevoerde grond.

13.3.

Eiseressen hebben ook hier een beroep gedaan op de “correctie-Widdershoven”. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om die correctie toe te passen. Eiseressen stellen weliswaar dat zij, anders dan vergunninghoudster, moeten voldoen aan de welstandseisen, maar zij onderbouwen niet om welke eisen het gaat. De rechtbank is ook niet gebleken dat aan eiseressen een verplichting in het kader van de welstand is opgelegd waaraan vergunninghoudster niet hoeft te voldoen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de welstandscommissie op 13 december 2017 heeft ingestemd met het definitieve bouwplan, waarmee het in overeenstemming is geacht met de redelijke eisen van welstand.

13.4.

Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat het relativiteitsvereiste aan een eventuele vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. De rechtbank laat de beroepsgrond over de welstand om die reden onbesproken.

Gerechtvaardigd vertrouwen

14.1.

Eiseressen stellen tot slot dat zij erop mochten vertrouwen dat er geen nieuwe openbare parkeergarage aan de Noordboulevard gerealiseerd zou worden. Zij wijzen in dit verband op het geldende bestemmingsplan en de met de gemeente Den Haag in 1994 gesloten privatiseringsovereenkomst.

14.2.

De rechtbank overweegt dat, ook al is er een bestemmingsplan vastgesteld dat de voorziene ontwikkeling niet toestaat, verweerder de mogelijkheid heeft daarvoor toch een omgevingsvergunning te verlenen, in dit geval met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Om het project Noordboulevard te kunnen realiseren, heeft verweerder van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Het betoog van eiseressen faalt derhalve in zoverre.

14.3.

Voor zover eiseressen stellen dat verweerder de in de privatiseringsovereenkomst gemaakte afspraken niet is nagekomen, is hierin geen grond gelegen voor gegrondverklaring van het beroep. Eiseressen kunnen zich daarvoor eventueel wenden tot de civiele rechter. Ook in zoverre kan deze beroepsgrond van eiseressen niet slagen.

Conclusie

15. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. M.K.G. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos en

mr. N. Breda, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2019.

griffiers voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.