Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: NL19.3587 en NL19.3589
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2019 in de zaken tussen
[eiser] , V-nummer: [V-nummer 1] , eiser, en
[eiseres], V-nummer: [V-nummer 2] , eiseres,
hierna gezamenlijk: eisers,
(gemachtigde: mr. S. Coenen),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Hadfy-Kovacs).
Procesverloop
Bij besluiten van 15 februari 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling genomen op de grond dat Italië verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvragen.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer van deze rechtbank heeft, tezamen met de behandeling van de zaken NL19.3588 en NL19.3590, plaatsgevonden op 12 maart 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Als tolk is verschenen R.O. Leusink-Ugiagbe. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek heropend en bepaald dat de zaak wordt doorverwezen naar een meervoudige kamer die de beroepen verder zal behandelen.
De zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 16 april 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Als tolk is verschenen R.O. Leusink-Ugiagbe. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eisers stellen van Nigeriaanse nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedatum 1] 1994 respectievelijk [geboortedatum 2] 1995.
2. Verweerder heeft de bestreden besluiten gebaseerd op artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Daarin is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet in behandeling wordt genomen indien op grond van de Dublinverordening [1] is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag. In dit geval heeft Nederland bij Italië een verzoek om terugname gedaan. Italië heeft hierop niet tijdig gereageerd. Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Dublinverordening staat dit gelijk met het aanvaarden van het terugnameverzoek. Op 22 januari 2019 heeft Italië het claimverzoek van eiseres alsnog expliciet aanvaard.
Standpunt van eisers
3. Eisers voeren aan dat overdracht aan Italië in hun geval een met artikel 3 van het EVRM [2] strijdige situatie zal opleveren. Eiseres is zwanger (en slachtoffer van mensenhandel) en moet daarom als kwetsbaar persoon worden aangemerkt. Dat volgt ook uit artikel 21 van de Opvangrichtlijn [3] . Eisers verwijzen daarbij onder andere naar de uitspraak van de ABRvS [4] van 26 juni 2015 [5] waaruit volgt dat de in het arrest Tarakhel [6] geformuleerde uitgangspunten, over gezinnen met minderjarige kinderen, ook gelden voor iemand met een vergevorderde zwangerschap. Eisers verwijzen naar het rapport van DRC en van SRC [7] en het artikel van het NRC [8] waaruit volgt dat kwetsbare personen op straat belanden. Ook eiseres is, ondanks haar zwangerschap, aangezegd de opvang te verlaten. Omdat de algemene garantie dat gezinnen zullen worden opgevangen in een SPRAR (nu: SIPROIMI) locatie is vervallen, had verweerder individuele garanties moeten vragen van Italië dat eisers opvang zullen krijgen in een geschikte opvanglocatie. Eisers verwijzen verder naar het artikel van ECRE [9] , het artikel van The Guardian [10] , het artikel van IRIN [11] , naar de brief met bijlagen van VluchtelingenWerk Nederland van 4 april 2019 en naar het rapport van USDOS [12] van 13 maart 2019.
Standpunt van verweerder
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een zwangere vrouw niet gelijk te stellen is aan een gezin met minderjarige kinderen. De opvang en medische voorzieningen in Italië worden ook voor zwangere vrouwen voldoende geacht. Verweerder stelt dat de zwangerschap van eiseres ten tijde van de bestreden besluiten niet vergevorderd was, waardoor zij niet als kwetsbaar kan worden aangemerkt.
5. Voor zover eiseres vanwege haar zwangerschap wel als kwetsbaar moet worden aangemerkt, verwijst verweerder naar de uitspraak van de ABRvS van 8 april 2019 [13] waarin is geoordeeld dat verweerder ook bij kwetsbare personen terecht van het interstatelijk vertrouwensbeginsel uitgaat. Daarin is ook het rapport van DRC en SRC meegenomen. De overige genoemde rapporten en artikelen geven geen wezenlijk andere informatie volgens verweerder.
6. Voor zover eiseres vanwege haar zwangerschap wel gelijk te stellen is aan een gezin met minderjarige kinderen, wijst verweerder erop dat is besloten ook de overdracht van gezinnen met minderjarige kinderen aan Italië te hervatten. Verweerder stelt dat de situatie ten aanzien van de huidige opvangcapaciteit in verhouding tot de instroom wezenlijk anders is dan zoals die ten tijde van het arrest Tarakhel voorlag. Uit de overgelegde stukken blijkt dat er opvangcentra worden gesloten omdat er overcapaciteit is, dat de instroom van migranten drastisch is verminderd, dat de humanitaire bescherming is afgeschaft waardoor er opvangplekken vrijkomen en dat Italië de asielprocedures intensiveert waardoor de doorstroom van opvang naar vaste huisvesting verbetert. De druk op het opvangsysteem is daardoor verminderd. Verder heeft Italië met de Circular Letter van 8 januari 2019 gegarandeerd dat in de algemene opvanglocaties de fundamentele rechten gewaarborgd zijn, met name de gezinseenheid en de bescherming van minderjarigen. Uit de Circular Letter, waarin naar het arrest Tarakhel wordt verwezen, en uit de ervaringen van de afgelopen vijf jaar hoe met gezinnen met minderjarige kinderen wordt omgegaan, blijkt dat Italië zich het bepaalde in dat arrest heeft aangetrokken. Italië heeft bij brief van 12 maart 2019 uitgelegd welke maatregelen zijn genomen om de continuïteit van de basisvoorzieningen voor asielzoekers te garanderen. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat op basis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel van die algemene garantie kan worden uitgegaan. Tot slot wijst verweerder op het arrest van het HvJ EU van 19 maart 2019 [14] . Daaruit volgt dat onvolkomenheden in het systeem niet de conclusie rechtvaardigen dat er een risico op extreme materiële armoede is en dat die tekortkomingen een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid moeten bereiken, voordat een schending van artikel 4 van het Handvest [15] moet worden aangenomen. Met de overgelegde informatie is volgens verweerder niet aannemelijk geworden dat deze hoge drempel is bereikt. Bovendien is niet gebleken dat eisers zich bij voorkomende problemen niet kunnen beklagen bij de Italiaanse autoriteiten, instanties of het EHRM [16] .
Overwegingen van de rechtbank
7. Uit het overgelegde patiëntendossier van 5 februari 2019 volgt dat eiseres zwanger is en is uitgerekend op 24 juli 2019. De rechtbank overweegt dat eiseres daarmee ten tijde van de bestreden besluiten zeventien weken (vier maanden) zwanger was. Daargelaten of dat kan worden aangemerkt als een vergevorderde zwangerschap, is de rechtbank van oordeel dat moet worden gekeken naar de situatie zoals die nu is. Ten tijde van de zitting van 16 april 2019 was eiseres zesentwintig weken (ruim zes maanden) zwanger. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee op dat moment in ieder geval sprake van een vergevorderde zwangerschap. Dat betekent dat er in beginsel binnen afzienbare tijd sprake zal zijn van een gezin met een minderjarig kind. De rechtbank is daarom van oordeel dat de situatie van eisers gelijkgesteld moet worden aan de situatie van een gezin met een minderjarig kind. De rechtbank ziet zich daarin gesteund door het oordeel van de ABRvS in de door eisers aangehaalde uitspraak van 26 juni 2015.
8. De rechtbank stelt vast dat de ABRvS in de uitspraak van 19 december 2018 [17] heeft geoordeeld dat de situatie in Italië niet zodanig is dat overdracht aan dat land zonder meer leidt tot een met artikel 4 van het Handvest of artikel 3 van het EVRM strijdige situatie. Dat oordeel is in latere uitspraken, waarbij nieuwere informatie is betrokken, bevestigd. Die uitspraken dateren van na de inwerkingtreding van het Salvini wetsdecreet [18] . Op het moment dat deze uitspraken door de ABRvS werden gedaan, werden gezinnen met minderjarige kinderen door verweerder echter niet aan Italië overgedragen. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of overdracht van eisers, als zijnde gelijkgesteld met een gezin met een minderjarig kind, leidt tot een met artikel 4 van het Handvest of artikel 3 van het EVRM strijdige situatie.
9. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het arrest Tarakhel en de ontwikkelingen in Italië sindsdien, verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen reëel risico bestaat dat de overdracht van eisers aan Italië niet tot een met artikel 4 van het Handvest of artikel 3 van het EVRM strijdige situatie zal leiden. Verweerder heeft de bestreden besluiten op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid. De rechtbank komt tot deze conclusie gelet op de volgende overwegingen.
10. De rechtbank is het met verweerder eens dat de situatie in Italië anders is dan de situatie in Griekenland ten tijde van het arrest M.S.S. [19] , waardoor niet kan worden gezegd dat gezinnen met minderjarige kinderen helemaal niet meer kunnen terugkeren naar Italië. Uit de bekende en overgelegde informatie blijkt immers dat er weliswaar problemen zijn in de asielprocedure en opvang in Italië, maar ook dat Italië daar niet onverschillig tegenover staat en structureel hulp en opvang biedt aan asielzoekers.
11. De rechtbank overweegt echter dat uit het arrest Tarakhel volgt dat de vraag of de drempel van artikel 3 van het EVRM wordt gehaald, niet vastomlijnd is maar afhankelijk is van de individuele omstandigheden van de asielzoekers en van de opvangomstandigheden. Ook volgt uit het arrest Tarakhel dat het bieden van extra bescherming met name belangrijk is bij gezinnen met minderjarige kinderen, omdat daarbij sprake is van specifieke behoeften en extreme kwetsbaarheid. Van belang werd geacht dat de opvanglocaties zijn aangepast aan de leeftijd van de kinderen en dat het gezin bij elkaar gehouden zal worden. Daarbij is meegewogen dat gezinnen met minderjarige kinderen normaal in een SPRAR locatie werden opgevangen, waar opvang, eten, zorg, hulp bij integratie en maatschappelijke hulp aanwezig zijn. Er was echter nog een aanvullende garantie nodig voor de specifieke opvanglocatie waar het gezin zou worden ondergebracht, de fysieke voorzieningen ter plaatse en dat de leden van het gezin gezamenlijk zullen worden opgevangen. Na het arrest Tarakhel kwam er op 8 juni 2015 een algemene garantie van Italië dat alle gezinnen met minderjarige kinderen in SPRAR locaties werden opgevangen, zodat niet langer het risico bestond dat zij op voor minderjarigen ongeschikte locaties terecht zullen komen. Die garantie werd daarna regelmatig geüpdatet door Italië. Zoals ook volgt uit de uitspraak van de ABRvS van 7 oktober 2015 [20] heeft verweerder zich er na een fact-finding-mission met een rapport van 13 juli 2015 van vergewist dat de omstandigheden en voorzieningen in de SPRAR-opvanglocaties voldoen aan de eisen die op grond van het arrest Tarakhel daaraan gesteld mogen worden.
12. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de hiervoor beschreven ontwikkelingen sinds het arrest Tarakhel, verweerders standpunt - dat uit vaste rechtspraak en de ervaringen van de afgelopen vijf jaar met de opvang in Italië van gezinnen met minderjarige kinderen volgt dat een algemene garantie van Italië over de opvang voldoende is en dat daarom ook de Circular Letter van 8 januari 2019 voldoende moet worden geacht - niet kan worden gevolgd.
13. Vast staat dat gezinnen met minderjarige kinderen niet meer in een SIPROIMI [21] (voorheen SPRAR)-opvanglocatie worden opgevangen. Uit het door eisers overgelegde rapport van USDOS blijkt dat de kwaliteit van de overige soorten opvanglocaties sterk varieert, dat regelmatig de maximale opvangcapaciteit wordt overschreden met afname van levensomstandigheden tot gevolg en dat de voorzieningen inadequaat kunnen zijn met beperkte toegang tot medische zorg, rechtsbijstand, basisonderwijs en andere maatschappelijke hulp. De stelling van verweerder dat deze informatie niet specifiek ziet op gezinnen met minderjarige kinderen, doet aan het voorgaande niet af omdat nergens uit blijkt dat gezinnen onder andere omstandigheden worden opgevangen dan andere asielzoekers. Bovendien heeft verweerder laten weten dat in februari 2019 is besloten om de overdracht van gezinnen met kinderen aan Italië weer te hervatten en dat er sinds half maart weer overdrachten plaatsvinden. Dit betekent dat er ook nog weinig informatie beschikbaar is over gezinnen met minderjarige kinderen die sindsdien op grond van de Dublinverordening zijn overgedragen. Voor zover verweerder op de zitting heeft verklaard dat er de afgelopen vijf jaar ook gezinnen met minderjarige kinderen die vielen onder de normale instroom zijn opgevangen in de overige niet-SPRAR opvanglocaties en dat daar dus informatie over moet zijn, miskent verweerder daarmee dat het in de onderhavige zaak gaat om Dublinclaimanten én vergeet verweerder dat er in die jaren in dat kader aanvullende garanties golden. De rechtbank overweegt dat in de Circular Letter van 8 januari 2019 staat dat Dublinclaimanten zoals eisers zullen worden opgevangen in andere opvangcentra, dat deze centra, gezien de inspanningen om de migratie-instroom sterk te verminderen, geschikt zijn om alle mogelijke begunstigden op te vangen, om de fundamentele rechten te beschermen, met name de eenheid van het gezin en de bescherming van minderjarigen. Naar het oordeel van de rechtbank is deze garantie onvoldoende concreet. Niet valt in te zien dat de overige opvangcentra geschikt zijn, doordat er inspanningen worden verricht de migratiestroom sterk te verminderen.
14. Voor zover daarmee is bedoeld dat de druk op de opvang sterk is verminderd, overweegt de rechtbank dat verweerder niet met cijfers heeft geconcretiseerd dat er inmiddels sprake is van overcapaciteit. De enkele omstandigheid dat er opvangcentra worden gesloten geeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Ook de omstandigheid dat de instroom van migranten is verminderd is daarvoor onvoldoende. Verder zijn de enkele omstandigheden dat de humanitaire bescherming is afgeschaft waardoor een groep mensen geen recht meer heeft op opvang en dat Italië de asielprocedures intensiveert waardoor de doorstroom van opvang naar vaste huisvesting verbetert, onvoldoende voor de conclusie dat de verhouding tussen het aantal personen dat opvang nodig heeft en de opvangcapaciteit in Italië zodanig is verbeterd dat kan worden gezegd dat de druk wezenlijk is afgenomen. Dat is immers niet concreet, althans onvoldoende onderbouwd met cijfers. Verweerder heeft immers geen informatie overgelegd over hoe de instroom zich verhoudt tot de sluiting van diverse opvangcentra en tot de voorraad nog niet afgedane asielaanvragen.
15. Verder overweegt de rechtbank dat Italië in de Circular Letter van 8 januari 2019 niets zegt over de kwaliteit van de opvangcentra die geen SIPROIMI-centra zijn. Uit de brief van Italië van 12 maart 2019 volgt ook niet hoe de situatie in die opvanglocaties is en of die geschikt zijn (gemaakt) voor gezinnen met minderjarige kinderen. Die brief gaat met name over wie toegang hebben tot SIPROIMI locaties (statushouders en alleenstaande minderjarigen), hoe de asielprocedure is vormgegeven, hoe groot de migranteninstroom nog is en hoe een relocatie van asielzoekers is verlopen na de sluiting van een CARA-opvangcentrum in Castelnuovo di Porto. De rechtbank is van oordeel dat onvoldoende is gebleken dat de opvanglocaties zijn aangepast aan de leeftijd van de kinderen en dat het gezin bij elkaar gehouden zal worden. Verder is de enkele zin in de Circular Letter van 8 januari 2019 dat de opvangcentra geschikt zijn om de gezinseenheid te bewaren, onvoldoende concreet.
16. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er onvoldoende informatie beschikbaar is om de vraag te beantwoorden of de overige opvanglocaties geschikt zijn (gemaakt) om gezinnen met minderjarige kinderen in het kader van de Dublinverordening op te vangen. Bezien tegen de achtergrond van de aanvullende garanties die de Italiaanse autoriteiten voor het in werking treden van het Salvini wetsdecreet in soortgelijke situaties afgaven en mede gelet op de summier geformuleerde Circular Letter op dit punt, moet verweerder wel over die informatie beschikken. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van verweerder onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en dat de motivering dat eisers kunnen worden overgedragen onvoldoende is. Verweerder had een concrete individuele garantie moeten vragen aan Italië dat eisers in een opvangcentrum terecht zullen komen dat geschikt is voor een gezin met een pasgeboren baby en dat het gezin bij elkaar zal worden gehouden, of nader onderzoek moeten verrichten naar de overige opvanglocaties en zich ervan moeten vergewissen dat de omstandigheden en voorzieningen in de overige opvanglocaties voldoen aan de eisen die op grond van het arrest Tarakhel daaraan gesteld mogen worden.
17. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten wegens strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Hetgeen meer of anders is aangevoerd behoeft geen nadere bespreking. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat er dan wel nadere informatie nodig is over de situatie in Italië en of inhoudelijk zal moeten worden beslist op de asielmotieven van eisers. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het voor herstel van de gebreken benodigde onderzoek naar het zich laat aanzien zeer lang zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punten voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank beschouwt de beroepen als samenhangende zaken en zal deze dan ook op grond van artikel 3 van het Bpb als één zaak beschouwen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.280,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. M. Wolfrat, leden, in aanwezigheid van S. Brussaard. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan en bekendgemaakt op 23 mei 2019.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.