Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Strafrecht
Meervoudige economische kamer
Parketnummer: 09/994502-12
Datum uitspraak: 20 februari 2018
Tegenspraak
(Promisvonnis)
De rechtbank Den Haag, rechtdoende in economische strafzaken, heeft op de grondslag van de tenlastelegging en naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting het navolgende vonnis gewezen in de zaak van de officier van justitie tegen de verdachte:
GEMEENTE ZOETERMEER,
[adres] .
1.Het onderzoek ter terechtzitting
Het onderzoek is gehouden ter terechtzittingen van 11 juli 2017 (regie), 22 januari 2018, 23 januari 2018 (inhoudelijk) en 6 februari 2018 (sluiten onderzoek ter terechtzitting).
De rechtbank heeft kennisgenomen van de vordering van de officier van justitie mr. L.W. Boogert en van hetgeen door de raadslieden van de verdachte mr. L.E.M. Hendriks, advocaat te Maastricht, en mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, naar voren is gebracht.
2.De tenlastelegging
Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
de gemeente Zoetermeer in de periode 2004 tot en met 2009 te Zoetermeer meermalen opzettelijk
(een) handeling(en) met betrekking tot afvalstoffen heeft verricht en/of nagelaten, te weten
- het toestaan van en/of
- het niet beëindigen van en/of
- het niet optreden tegen en/of
- het niet openbaar maken van en/of
- waarschuwen voor
niet vergunde emissies van ethyleenoxide (uit de inrichting van Sterigenics Holland B.V. en/of IBA S&I (Europe) B.V.),
terwijl zij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstonden en/of konden ontstaan en toen niet aan haar verplichting heeft voldaan alle maatregelen te nemen en/of na te laten die redelijkerwijs van haar konden worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen en/of te beperken.
3.Inleiding
Sinds 1 oktober 1990 is in Zoetermeer gevestigd een bedrijf dat zich bezig houdt met het steriliseren van onder meer medische apparatuur, aanvankelijk onder de naam IBA S&I Europe B.V., sinds 2004 onder de naam Sterigenics Holland B.V.. Het bedrijf zal hierna verder worden aangeduid als Sterigenics. Op 2 januari 2002 is door de gemeente Zoetermeer een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer (hierna: Wm) afgegeven, waarin de uitstoot van ethyleenoxide – een stof die wordt gebruikt bij het sterilisatieproces – wordt toegestaan via een naverbrandingsinstallatie (ook wel incinerator genoemd) en via een wasinstallatie (ook wel scrubber genoemd). [1]
In oktober 2009 is naar aanleiding van een anonieme melding via ‘Meld Misdaad Anoniem’ een strafrechtelijk onderzoek gestart onder de naam Zuringspanner. Resultaat van dit onderzoek is dat vier verdachten zijn gedagvaard, te weten [medeverdachte 1] (als rechtsopvolgster van IBA S&I Europe B.V. en Sterigenics Holland B.V.), de heren [medeverdachte 2] en [medeverdachte 3] alsmede de gemeente Zoetermeer. [medeverdachte 1] wordt overtreding van artikel 18.18 Wm en artikel 17.1 Wm verweten door overschrijding van de in de voorschriften opgenomen toegestane emissie van ethyleenoxide, en het niet tijdig nemen van maatregelen toen door defecten in de naverbrandingsinstallatie ethyleenoxide rechtstreeks op de buitenlucht werd geëmitteerd. [medeverdachte 2] en [medeverdachte 3] wordt verweten leiding te hebben gegeven aan deze handelingen. Verdachte, de gemeente Zoetermeer, wordt verweten overtreding van artikel 10.1 Wm door de overschrijding van de emissienormen te hebben toegestaan en niet te hebben ingegrepen.
4.(partiele) Nietigheid dagvaarding
De verdediging heeft opmerkingen gemaakt over de nietigheid van de dagvaarding en heeft aangevoerd dat deze in elk geval partieel nietig is omdat de handelingen genoemd onder het vierde en vijfde gedachtestreepje geen handelingen zijn met betrekking tot afvalstoffen. De rechtbank heeft zich echter allereerst gebogen over het standpunt van de gemeente dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt.
5.De ontvankelijkheid van de officier van justitie
De verdediging heeft aangevoerd dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt omdat de tenlastegelegde gedragingen door de gemeente Zoetermeer zijn verricht in het kader van een exclusieve bestuurstaak. Deze immuniteit kan niet worden doorbroken door de werking van artikel 2 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), omdat geen sprake is geweest van een reëel en onmiddellijk levensbedreigend risico, aldus de verdediging. Gelet hierop dient de officier van justitie niet-ontvankelijk te worden verklaard in de vervolging van verdachte.
De rechtbank overweegt als volgt.
In het Wetboek van Strafrecht (Sr) is de mogelijkheid van vervolging van een rechtspersoon in artikel 51, tweede lid, uitdrukkelijk opgenomen. De vraag of dit ook geldt voor publiekrechtelijke rechtspersonen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet werd in rechtspraak en literatuur aanvankelijk uitgesloten geacht zolang het ging om delicten gepleegd in de uitoefening van een hun opgedragen overheidstaak. Vervolging van overheden is verder niet specifiek bij wet geregeld. Blijkens de wetsgeschiedenis is uitdrukkelijk gekozen voor het achterwege laten van een wettelijke voorziening.
In haar arrest van 6 januari 1998, het zogenaamde Pikmeer II arrest [2] , heeft de Hoge Raad de grenzen van strafrechtelijke immuniteit voor een openbaar lichaam verder bepaald. De Hoge Raad heeft daarin aangegeven dat van immuniteit slechts sprake kan zijn als de betreffende gedraging(en) naar haar (hun) aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kan (kunnen) worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden op gelijke voet met het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In het arrest van 24 september 2013, inzake Trafigura/Probo Koala [3] , heeft de Hoge Raad dit standpunt bevestigd. Daarbij heeft de Hoge Raad ook gewezen op de mogelijkheid dat van strafrechtelijke immuniteit geen sprake kan zijn indien de gedragingen van het openbaar lichaam een inbreuk maken op het recht op leven, zoals bedoeld in artikel 2 EVRM in de zin die het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) daaraan in zijn rechtspraak heeft gegeven.
Kort gezegd kan dan ook worden vastgesteld dat een overheidsorgaan, zoals verdachte, kan worden vervolgd in twee gevallen:
a) er is geen sprake van gedragingen die niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht en
b) er is wel sprake van dergelijke gedragingen maar deze gedragingen maken een inbreuk op het recht op leven zoals hiervoor beschreven.
Ad a)
kunnen de gedragingen niet anders dan door bestuursfunctionarissen worden verricht?
kunnen de gedragingen niet anders dan door bestuursfunctionarissen worden verricht?
De tenlastegelegde gedragingen komen er samengevat op neer dat verdachte heeft ingestemd met handelen van Sterigenics in strijd met de vergunningsvoorschriften en dat zij (de gemeente) daarvan geen kennis heeft gegeven aan omwonenden, naastgelegen bedrijven, politie of justitie noch anderszins actie heeft ondernomen. De officier van justitie heeft zich op het standpunt gesteld dat in het licht van artikel 136 Sr, deze gedragingen niet kunnen worden aangemerkt als gedragingen, welke ‘naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem’ niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan haar op gedragen bestuurstaak.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Ingevolge de bepalingen van de Wet milieubeheer, zoals deze wet destijds gold, was de bestuurlijke handhaving van ingevolge die wet verleende vergunningen opgedragen aan burgemeester en wethouders en daarmee aan de gemeente. Op grond van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting kan worden vastgesteld dat verdachte, in elk geval periodiek, met het handelen van Sterigenics in strijd met de vergunningsvoorschriften meer of minder expliciet heeft ingestemd. De vraag is dus of dit instemmen – of met een moderne term: gedogen – met de overschrijdingen een gedraging is die naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kan worden verricht in het kader van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, waardoor het uitgesloten is dat derden op gelijke voet met het openbaar lichaam, de gemeente, aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. De rechtbank kan die vraag niet anders dan bevestigend beantwoorden. Gedogen is een discretionaire bevoegdheid die uitsluitend aan de gemeente (burgemeester en wethouders) toekomt en waarvan (als het goed is) na zorgvuldige belangenafweging gebruik kan worden gemaakt. Daarmee is het een gedraging die naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem alleen door een bestuursfunctionaris kan worden verricht. Het gedogen dat een regel of een voorschrift wordt overtreden, kan uitsluitend geschieden door een bestuursfunctionaris die met handhaving is belast. Alle door de officier van justitie in zijn schriftelijke standpuntenbepaling van 16 oktober 2017 genoemde handelingen, zoals reacties van de zijde van de gemeente op de kwartaalrapportages, e-mailberichten en interne rapportages, zijn handelingen die vallen onder die exclusieve bestuurstaak.
De officier van justitie heeft, behalve naar (het overigens niet tenlastegelegde) artikel 136 Sr waarin het verzwijgen van een voorgenomen misdrijf strafbaar wordt gesteld, ook verwezen naar (het evenmin tenlastegelegde) artikel 255 Sr, waarin het in hulpeloze toestand brengen of laten van iemand tot wiens verzorging men krachtens wet verplicht is, strafbaar is gesteld. Daarmee ondersteunt de officier van justitie zijn betoog dat de gemeente in actie had behoren te komen en in haar zorg en verantwoordelijkheid voor de bescherming van het milieu tekort is geschoten en dat deze zorg en verantwoordelijkheid voor de bescherming van het milieu niet een exclusieve bestuurstaak is maar aan een ieder toekomt. De officier van justitie heeft bij requisitoir gewezen op een uitspraak van de rechtbank Utrecht in een zaak waarin strafrechtelijke immuniteit aan een gemeente werd ontzegd – kort gezegd – omdat het achterstallig of nagelaten wegonderhoud dat had geleid tot de dood van een motorrijder had kunnen worden voorkomen door uitbesteding van dat onderhoud, althans een deel ervan. [4] Met andere woorden: het zou hier gaan om een taak die ook door anderen dan door een bestuursfunctionaris kan worden verricht.
Daarvan is naar de stellige overtuiging van de rechtbank in dit geval echter geen sprake. De in de tenlastelegging genoemde gedragingen, ook die gedragingen genoemd onder het vierde en vijfde gedachtestreepje, kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden gezien dan als gedragingen in het kader van de beslissing om het handelen van Sterigenics te gedogen. Het gaat dan ook om gedragingen, voortvloeiend uit en samenhangend met de wettelijke aan de gemeente opgedragen taak, waarvoor de gemeente bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft dragen, terwijl de uitvoering van die taak niet door anderen dan gemeenteambtenaren of met hen gelijkgestelden kan worden verricht. [5] De rechtbank vindt ook steun voor dit standpunt in de hiervoor al genoemde zaak Probo Koala zaak.
Ad b)
inbreuk op artikel 2 EVRM?
inbreuk op artikel 2 EVRM?
De officier van justitie heeft betoogd dat de gedragingen van de gemeente inbreuk hebben gemaakt op het recht van leven zoals neergelegd in artikel 2 EVRM. Hij heeft met verwijzing naar een aantal uitspraken van het EHRM onderbouwd dat artikel 2 in dit geval noopt tot strafrechtelijke vervolging van de gemeente. [6] Ook door de verdediging van verdachte is de nodige (deels dezelfde) jurisprudentie van het EHRM naar voren gebracht waarmee het tegengestelde standpunt is onderbouwd. [7]
Uit al deze jurisprudentie leidt de rechtbank af dat uit dit artikel 2 EVRM (en uit artikel 8 EVRM, dat ziet op het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) positieve verplichtingen voor de Staat voortvloeien tot het treffen van (wettelijke) maatregelen, al dan niet preventief. Dat kunnen dus uiteenlopende maatregelen zijn waaronder die van het instellen van een adequaat strafrechtelijk onderzoek indien sprake is van een opzettelijke inbreuk op het recht op leven of indien, in geval van gevaarlijke (industriële) activiteiten, reële en onmiddellijk levensbedreigende risico’s (
a real and immediate risk to the life) (mede) door ernstige nalatigheid van de verantwoordelijke autoriteiten (
fully realizing the likely consequences and disregarding the powers vested in them) zijn veroorzaakt. Pas als sprake zou zijn van een reëel en onmiddellijk levensbedreigend risico, komt de rechtbank toe aan de vraag of sprake is geweest van ernstige nalatigheid – en daarmee doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit – aan de kant van de gemeente.
a real and immediate risk to the life) (mede) door ernstige nalatigheid van de verantwoordelijke autoriteiten (
fully realizing the likely consequences and disregarding the powers vested in them) zijn veroorzaakt. Pas als sprake zou zijn van een reëel en onmiddellijk levensbedreigend risico, komt de rechtbank toe aan de vraag of sprake is geweest van ernstige nalatigheid – en daarmee doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit – aan de kant van de gemeente.
Reële en onmiddellijk levensbedreigende risico’s?
Het strafdossier bevat meerdere rapporten welke ingaan op de vraag wat de gezondheidsrisico’s van ethyleenoxide in het algemeen en wat de gevolgen van het emitteren van die stof via de zogenaamde calamiteitenpijp door Sterigenics zijn geweest. Eenduidige conclusies zijn uit al die rapporten en onderzoeken niet te trekken. Wel is door verschillende internationale onderzoeksinstituten vastgesteld dat ethyleenoxide carcinogene effecten heeft, een extra kans op kanker geeft. Maar ook wordt algemeen aanvaard dat stoffen met carcinogene effecten (moeten) worden gebruikt, met het oog waarop onder meer voor ethyleenoxide een maximaal toelaatbaar risico (MTR) is berekend. Hoewel de rapporten ook op dit punt niet allemaal eenduidig zijn, is aannemelijk dat dit MTR door de emissie van ethyleenoxide door Sterigenics in de tenlastegelegde periode werd overschreden. Het dossier biedt echter geen enkel aanknopingspunt voor concrete gevallen van overlijden als gevolg van de uitstoot van ethyleenoxide door Sterigenics. Evenmin is sprake van extra gevallen van kanker in de nabije omgeving van het bedrijf. Hoewel niet valt uit te sluiten dat er in de toekomst sterfgevallen zullen zijn als gevolg van de betreffende emissies ethyleenoxide, kan niet worden geconcludeerd dat sprake is of is geweest van een direct en onmiddellijk levensgevaarlijk risico voor omwonenden en personen werkzaam in omliggende bedrijven van Sterigenics. Artikel 2 EVRM dwingt dan ook niet tot strafrechtelijke vervolging van de gemeente.
Hoeveel kritiek ook kan worden (en is) uitgeoefend op het (niet) handelen van de gemeente en hoeveel vraagtekens ook kunnen worden (en zijn) geplaatst bij het optreden van de betreffende bestuursfunctionaris, nu een direct en onmiddellijk levensbedreigend risico niet kan worden vastgesteld, wordt de strafrechtelijke immuniteit van de gemeente niet doorbroken en komt de rechtbank dus niet toe aan de vraag of sprake is geweest van strafbare, ernstige nalatigheid aan de kant van de gemeente.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom, dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit toekomt en dat de officier van justitie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
De rechtbank zal in verband hiermee het aangevoerde verweer inzake partiele nietigheid van de dagvaarding onbesproken laten.
6.De beslissing
De rechtbank:
verklaart de officier van justitie niet-ontvankelijk in de vervolging van de gemeente Zoetermeer.
Dit vonnis is gewezen door
mr. P. Poustochkine, voorzitter,
mr. R.G.C. Veneman, rechter,
mr. E.C. Kole, rechter,
in tegenwoordigheid van mr. E.C. Bloem, griffier,
en uitgesproken ter openbare terechtzitting van deze rechtbank van 20 februari 2018.