ECLI:NL:RBDHA:2018:16402 - Rechtbank Den Haag - Tussenuitspraak over bestuurlijke boete wegens schending ...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/951

tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2018 in de zaak tussen

[eiseres], te Den Haag, eiseres

(gemachtigde: mr. S. van der Eijk),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: [verweerder]).

Procesverloop

Bij besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete ingevolge de Participatiewet (Pw) opgelegd van € 1.309,27.

Bij besluit van 18 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Eiseres ontving sinds 1 juni 1996 een bijstandsuitkering, laatstelijk ingevolge de Pw.

1.2

Naar aanleiding van een melding van de belastingdienst dat eiseres in 2014 gebruik had gemaakt van de inkeerregeling voor een bedrag van € 600.000,-, is verweerder een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de uitkering van eiseres. De bevindingen van dat onderzoek vormden voor verweerder aanleiding om bij de besluiten van 15 oktober 2015 (gecorrigeerd bij het besluit van 27 november 2015) en van 30 november 2015, het recht op bijstand ingevolge de Pw van eiseres te herzien over de periode 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2015 en een bedrag van € 249.802,89 terug te vorderen. Hieraan ligt ten grondslag dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden door geen gegevens over haar vermogen te verstrekken. Bij besluit van 29 februari 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat eiseres geen melding heeft gemaakt van het bestaan van een bankrekening op haar naam en evenmin van het bedrag dat op die bankrekening stond. Omdat eiseres vervolgens niet de gevraagde gegevens heeft overgelegd, kon het recht op bijstand niet worden vastgesteld, zodat de hele uitkering is ingetrokken en teruggevorderd. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van 15 december 2016 het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 12 juni 2018 de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

1.3

Bij brief van 14 december 2015 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een boete op de grond dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting om inlichtingen te verstrekken over haar vermogen. Bij brief van 5 april 2017 heeft verweerder eiseres gevraagd gegevens te verstrekken over haar inkomen, vermogen en draagkracht waarmee rekening kan worden gehouden bij de bepaling van de hoogte van de boete. Hierop is bij brief van 18 april 2017 gereageerd, waarna de hiervoor onder procesverloop genoemde besluitvorming heeft plaatsgevonden.

2. Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat eiseres over de periode van 1 juni 1996 tot en met 31 mei 2015 haar inlichtingenplicht niet is nagekomen door na te laten bij verweerder te melden dat zij de beschikking had over vermogen. Ten aanzien van de bepaling van de hoogte van de boete heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de maanden vóór september 2012 verjaard zijn. Voor de periode tot 1 januari 2013 zou een maatregel ter hoogte van € 280,74 zijn opgelegd. Met ingang van 1 januari 2013 dient in verband met nieuwe wetgeving een boete te worden opgelegd als de inlichtingenplicht is geschonden. Op basis van de rechtspraak van de CRvB moet daarbij rekening worden gehouden met de verwijtbaarheid. Die is in het geval van eiseres normaal, aldus verweerder. Het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2015 bedraagt € 22.457,93. Vanwege de normale verwijtbaarheid moet eiseres in staat zijn om de boete in 12 maanden terug te betalen en wordt de boete vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag met een maximum van € 5.467,- waarbij ook rekening gehouden moet worden met de beslagvrije voet. In de primaire fase is in dit licht ten onrechte uitgegaan van een boetebedrag van € 1.309,27, maar, zo stelt verweerder, eiseres mag door het maken van bezwaar niet in een slechtere positie terecht komen. Aldus zal verweerder de boete van
€ 1.309,27 handhaven. Dat een boete niets toevoegt aan de terugvordering, is geen argument om deze niet op te leggen. De stelling van eiseres dat zij de verzochte informatie niet kan verstrekken, ligt volgens verweerder thans niet voor omdat de rechtbank al heeft geoordeeld over de schending van de inlichtingenplicht.

3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft in beroep aangevoerd dat verweerder de procedure in hoger beroep ten onrechte niet heeft afgewacht en dus voorbij is gegaan aan het gegeven dat het terugvorderingsbesluit nog inhoudelijke door de CRvB moet worden gewogen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat de CRvB weliswaar inmiddels de uitspraak van de rechtbank heeft bevestigd, maar dat hij desondanks nog wel een oordeel van de rechtbank wenst inzake het standpunt dat eiseres niet over het vermogen kon beschikken en, in dit licht de inlichtingenplicht. Zulks omdat er inzake de boete zwaardere bewijsregels moeten worden gehanteerd, aldus de gemachtigde van eiseres. Eiseres heeft ter zitting, in dit verband, het standpunt herhaald dat het geld op de rekening voor haar dochter was en dat het geld haar dus niet toebehoorde en haar slechts naïviteit kan worden verweten voor de in samenspraak met de bank gekozen constructie. Eiseres heeft verder benadrukt dat de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen. De boete heeft immers geen toegevoegde waarde, gelet op de hoogte van de terugvordering. De gevolgen van de boete zijn verstrekkend terwijl er voor verweerder slechts geringe belangen op het spel staan. Eiseres is bovendien van mening dat zij niet verwijtbaar heeft gehandeld, althans dat verminderde verwijtbaarheid aanwezig is, omdat zij nooit de bedoeling heeft gehad verweerder te misleiden en ook uit eigen beweging melding heeft gemaakt bij de Belastingdienst. Verder heeft eiseres benadrukt dat reeds omdat de Belastingdienst het beroep op dwaling heeft aanvaard, geen sprake is van verwijtbaarheid. Verweerders standpunt dat sprake is van verwijtbaarheid is in het bestreden besluit bovendien mager onderbouwd. Verweerder had dit nader moeten concretiseren. Voorts zijn dringende redenen en bijzondere omstandigheden aanwezig om af te zien van het opleggen van een boete, zoals het standpunt van de Belastingdienst, de sombere financiële situatie van eiseres, alsmede haar gezondheidsklachten.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

5.1

Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de Pw, voor zover van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.

5.2

Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld – een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging – voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat verweerder feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet aantonen dat als gevolg van een schending van de inlichtingen-verplichting onverschuldigd uitkering is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. De bewijslast bij een bestraffende sanctie zoals hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van hierdoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. Met andere woorden, bij de boeteoplegging dient het college aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de Pw (zie in de verband de uitspraak van de CRvB van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024).

5.3

De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder er in hiervoor bedoelde zin in is geslaagd aan te tonen dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden. Vast staat immers dat in de periode van 1996 tot april 2015 op een bankrekening op naam van eiseres stond met een saldo van € 600.000,- . Informatie over een op naam van een bijstandsgerechtigde staande bankrekening is onmiskenbaar van belang voor de verlening van bijstand. Eiseres had op grond van de op haar rustende inlichtingenplicht het openen van deze bankrekening al 1996 moeten melden en het had haar ook nadien redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat dit van invloed kon zijn op het recht op bijstand. Eiseres kan hiervan tevens een verwijt worden gemaakt.

5.4

De rechtbank stelt tevens vast dat naar vaste rechtspraak inzake de bevoegdheid tot

(het reparatoire traject van) beëindiging, herziening, intrekking en terugvordering het gegeven dat een bankrekening op naam van een betrokkene staat, de vooronderstelling rechtvaardigt dat het op rekening staande tegoed een bestanddeel vormt van het vermogen waarover de betrokkene beschikt dan wel redelijkerwijs kan beschikken. (CRvB 24 september 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:1819). Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. In de onder 1.2 genoemde uitspraak inzake de intrekking en terugvordering heeft de CRvB geoordeeld dat eiseres daarin niet is geslaagd.

5.5

De rechtbank ziet zich bij de beoordeling van de thans voorliggende boete evenwel gesteld voor de vraag of het hanteren van vermoedens als bedoeld onder 5.4 beoordeeld naar de onder 5.2. genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. Dit betreft in het bijzonder de op grond van de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM geldende waarborgen die, ook met betrekking tot de bewijslevering, gelegen zijn in onder meer het “fair-trial”-beginsel en in het reeds genoemde vermoeden van onschuld. De rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988: 1007JUD001051983), maar dat gebruik daarvan mag er niet toe leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezig bewijsmiddelen (zie in dit verband de uitspraak van de CRvB van 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5094).

5.6

De verzwaarde bewijslast als genoemd onder 5.2. geldt aldus niet alleen voor het aantonen van de inlichtingenplicht, maar ook voor het aantonen van het benadelingsbedrag. Verweerder zal dus de mate waarin zij is benadeeld moeten stellen en bewijzen in een kader waarin dus hogere eisen worden gesteld aan het gebruik van bewijsvermoedens en de onschuldpresumptie centraal staat.

5.7

Verweerder is uitgegaan van een benadelingsbedrag ter hoogte van het terug te vorderen bedrag. Dit bedrag is echter gebaseerd op de onder 5.4 genoemde vooronderstelling dat het geld op de bankrekening tot het vermogen van eiseres behoorde en dat, nu eiseres het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt, het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Eiseres heeft echter gemotiveerd betwist dat het geld haar toebehoorde. Zij heeft bij herhaling benadrukt dat dit geld, als resultaat van een door de bank voorgestelde constructie, weliswaar op een rekening was gestort die op haar naam stond, maar toebehoorde aan haar onderbuurman die het geld aan de dochter van eiseres wilde nalaten. Tegenover deze betwisting vormt het bewijsvermoeden als genoemd onder 5.4 naar het oordeel van de rechtbank geen toereikende grondslag voor bevestigende beantwoording van de vraag of bijstand ten onrechte is ontvangen. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder niet bevoegd was om op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Pw eiseres een boete op te leggen gebaseerd op een benadelingsbedrag.

5.8

Uit het voorgaande volgt dat eiseres de in de te beoordelen periode de op haar rustende inlichtingenverplichting niet is nagekomen zonder dat sprake is van een benadelingsbedrag. Verweerder is daarom gehouden met de toepassing van artikel 18a, derde en vierde lid, van de Pw een bestraffende sanctie op te leggen. Nu geen sprake is van recidive is verweerder gehouden hetzij een boete op te leggen, hetzij een schriftelijke waarschuwing te geven.

6.1

Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de aangevoerde gronden inzake de berekening van de hoogte van de boete. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het thans voorliggende gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.

6.2

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder een tweede zitting uitspraak doen op beroep.

7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

8. De rechtbank wijst partijen erop dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de nog te wijzen einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. O.M. Harms, rechter, in aanwezigheid van

mr. Y.D. David, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2018

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van de einduitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.