Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/676
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2018 in de zaak tussen
[eiser], eiser, V-nummer [V-nummer]
(gemachtigde: mr. M. Yildirim),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Dijcks).
Procesverloop
Bij besluit van 9 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot afgifte van een document ‘duurzaam verblijf burgers van de Unie’ afgewezen.
Bij besluit van 23 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 augustus 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen A. Fawzy. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1981 en heeft de Egyptische nationaliteit. Eiser is op [datum] 2009 getrouwd met mevrouw [mevrouw X], die de Luxemburgse nationaliteit bezat. Op 26 februari 2010 is aan eiser een verblijfsdocument afgegeven voor het doel ‘Familielid van een burger van de Unie’, geldig tot 26 februari 2015.
1.1
Bij besluit van 14 december 2012 heeft verweerder het rechtmatige verblijf van eiser op grond van het gemeenschapsrecht beëindigd met ingang van 10 oktober 2012 omdat de echtgenote van eiser op voornoemde datum niet meer in de Gemeentelijke Basisregistratie staat ingeschreven. Gebleken is dat zij naar Luxemburg is teruggekeerd. Bij besluit van 9 april 2013 heeft verweerder het bezwaar tegen de beëindiging van het rechtmatig verblijf van eiser ongegrond verklaard. Bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 24 september 2013 is het beroep tegen het besluit van 9 april 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is in hoger beroep bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Het besluit van 9 april 2013 staat daarmee in rechte vast.
1.2
Op 29 januari 2013 heeft eiser een aanvraag ingediend tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw). Verweerder heeft voornoemde aanvraag afgewezen en heeft bij besluit van 15 oktober 2013 het bezwaar tegen deze afwijzing ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 mei 2014 heeft deze rechtbank het beroep tegen het besluit van 15 oktober 2013 ongegrond verklaard, waarmee dit besluit in rechte vaststaat.
1.3
Op 4 februari 2014 heeft eiser opnieuw een aanvraag tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw ingediend. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 3 september 2014 afgewezen.
1.4
Op 25 april 2017 heeft eiser onderhavige aanvraag ingediend voor een verblijfsdocument ‘duurzaam verblijf voor burgers van de Unie’.
2. Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag van eiser afgewezen en heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de stukken die eiser bij zijn aanvraag heeft overgelegd niet voldoende zijn om te concluderen dat eiser gedurende vijf jaar onafgebroken en rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. Daartoe heeft verweerder overwogen dat in rechte vast is komen te staan dat eisers verblijfsrecht per 10 oktober 2012 is komen te vervallen en dat niet gebleken is dat zijn verblijfsrecht van rechtswege weer is ontstaan. De echtgenote van eiser is immers nooit teruggekeerd naar Nederland na haar emigratie naar Luxemburg. Daarnaast heeft verweerder uiteengezet dat eiser niet valt onder één van de categorieën vreemdelingen waarvoor de vereiste onafgebroken periode van vijf jaar niet geldt. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor het door hem gevraagde verblijfsdocument.
2.1
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat eisers beroep op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) niet slaagt. Ook het beroep op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) slaagt niet nu niet gebleken is van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan aanleiding bestaat de aanvraag in te willigen.
3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe het volgende aan. Eiser verwijst naar vaste jurisprudentie waaruit volgt dat indien een vreemdeling op grond van het gemeenschapsrecht als gemeenschapsonderdaan moet worden aangemerkt, hij zijn aanspraak op verblijf rechtstreeks aan het gemeenschapsrecht ontleent. De afgifte van een verblijfsdocument heeft uitsluitend een declaratoire werking. Eiser meent dat reeds uit het feit dat eiser gehuwd is geweest met zijn Luxemburgse echtgenote en het feit dat hij aan de minimale termijn van drie jaar rechtmatig verblijf heeft voldaan, kan worden geconcludeerd dat op grond van artikel 9, tweede lid, van de Vw hem een document moet worden verstrekt waaruit dat rechtmatig verblijf blijkt. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij altijd voor behoud van zijn verblijfsrecht in aanmerking is gebleven. Eiser meent dat hij vanwege een eerdere ingangsdatum van zijn genoten verblijfsrecht onder het beschermingsbereik van artikel 8.15, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb) valt. Eiser verwijst ter onderbouwing van zijn standpunten naar de uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5947, 1 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2569 en 15 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2501. Uit voornoemde jurisprudentie volgt dat met de afgifte van een document dat strekt tot bewijs van rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8.13, eerste lid, van het Vb, daarmee nog niet is vastgesteld met ingang van welke datum op grond van het gemeenschapsrecht rechtmatig verblijf in Nederland wordt verleend. De stelling van verweerder dat de vervaldatum van 1 oktober 2012 thans in rechte vaststaat kan derhalve geen stand houden. Juist in de onderhavige procedure dient de vraag aan de orde te komen wat de ingangsdatum is van de duurzame relatie. Eiser verwijst verder naar het bezwaarschrift, waarin eiser meerdere ingangsdata van zijn verblijfsrecht heeft vermeld en gemotiveerd heeft toegelicht waarom hij meent dat al die verschillende ingangsdata allemaal uitwijzen dat eiser wel degelijk voldoet aan de eis van drie jaar duurzame relatie en hij dus voor behoud van zijn verblijfsvergunning in aanmerking komt. Eiser voert verder aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd wegens het overschrijden van de wettelijke beslistermijn. Verweerder heeft ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb nu het doel van deze bepaling het voorkomen van misbruik is en van een dergelijk misbruik is in dit geval niet gebleken. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat met de weigering van voortgezet rechtmatig verblijf een inbreuk wordt gepleegd op zijn recht op eerbiediging van zijn privéleven in de zin van artikel 8 EVRM. Eiser is namelijk in Nederland geworteld en geïntegreerd en heeft vrienden en kennissen in Nederland, waardoor het van een bijzondere hardheid zou getuigen indien hij gedwongen terug zou moeten keren naar Egypte. Ook meent eiser dat verweerder gelet op het voorgaande en het feit dat zijn echtgenote is overleden artikel 4:84 van de Awb had dienen toe te passen. Daarnaast stelt eiser dat verweerder in het bestreden besluit niet op alle argumenten is ingegaan, waardoor er sprake is van motiveringsgebreken. Ten aanzien van het terugkeerbesluit voert eiser aan dat verweerder een onjuist toetsingskader heeft gebruikt aangezien de artikelen 27, 30 en 31 van de Verblijfsrichtlijn van toepassing zijn. Tot slot stelt eiser dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb en derhalve ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar.
4. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Verweerder heeft bij besluit van 14 december 2012 vastgesteld dat het rechtmatig verblijf van eiser op grond van het gemeenschapsrecht is beëindigd per 10 oktober 2012. Het hiertegen ingestelde bezwaar, beroep en hoger beroep zijn ongegrond verklaard zodat dit besluit in rechte is komen vast te staan. Uit jurisprudentie volgt dat met de afgifte van een document zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw niet is vastgesteld met ingang van welke datum aan het gemeenschapsrecht rechtmatig verblijf in Nederland wordt ontleend. Eiser stelt daarom dat de vraag naar de ingangsdatum van zijn verblijfsrecht in de onderhavige procedure aan de orde kan komen. Eiser stelt daarbij tevens dat het gaat om declaratoir recht zodat alleen naar de feiten moet worden gekeken. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In het onderhavige geval is niet slechts besloten dat een document als bedoeld in artikel 9 van de Vw moest worden verstrekt, maar is er tevens een besluit dat ziet op het beëindigen van het recht van eiser als familielid van een gemeenschapsonderdaan. De rechtbank stelt dan ook vast dat eiser de mogelijkheid heeft gehad de ingangsdatum van zijn recht als familielid van een gemeenschapsonderdaan in rechte vast te laten stellen. Indien eiser van oordeel was dat zijn rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan niet was geëindigd met het vertrek van zijn echtgenote uit Nederland vanwege een eerdere ingangsdatum van zijn rechtmatig verblijf dan waar verweerder van uit is gegaan, had hij dit in die procedure kunnen en moeten aanvoeren. Het enkele feit dat sprake is van declaratoir recht, houdt niet in dat besluiten niet in rechte komen vast te staan. In de onderhavige procedure is reeds door verweerder vastgesteld dat eiser geen rechten aan het gemeenschapsrecht kon ontlenen per 10 oktober 2012 en dit besluit is zowel in beroep als in hoger beroep in stand gelaten.
5.2
De rechtbank overweegt verder dat er reeds meerdere procedures zijn geweest waarin de vraag of eiser na het vertrek van zijn echtgenote naar Luxemburg rechten kon ontlenen aan het gemeenschapsrecht ontkennend is beantwoord. Daartoe verwijst de rechtbank naar de procedures die in rechtsoverweging 1 uiteen zijn gezet. In deze procedures is onder meer onderstreept dat eiser slechts als gemeenschapsonderdaan kan worden aangemerkt zolang hij samen met zijn echtgenote in Nederland (of een andere lidstaat) verbleef. Ook heeft deze rechtbank al tweemaal eerder geoordeeld dat de uitzonderingsgrond van artikel 8.15, vierde lid, van het Vb niet van toepassing is op eiser (zie de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 24 september 2013, en de uitspraak van deze rechtbank van 9 mei 2014). Ook deze besluiten staan in rechte vast zodat hiervan uit moet worden gegaan.
5.3
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat eiser niet in aanmerking komt voor duurzaam verblijf op grond van artikel 8.17 van het Vb. Eiser is er namelijk niet in geslaagd om aan te tonen dat hij gedurende vijf jaar onafgebroken en rechtmatig in Nederland heeft verbleven. Verweerder heeft daarbij terecht van belang geacht dat in rechte is komen vast te staan dat eisers verblijfsrecht per 10 oktober 2012 is komen te vervallen en dat sindsdien niet gebleken is dat het verblijfsrecht van rechtswege weer is ontstaan. De omstandigheid dat eisers echtgenote op 2 juli 2015 is overleden maakt het voorgaande niet anders. Immers, het rechtmatig verblijf van eiser is reeds drie jaar voor het overlijden van zijn echtgenote beëindigd toen zijn echtgenote naar Luxemburg emigreerde. Ook van belang is dat verweerder in het primaire besluit erop heeft gewezen dat de echtgenote van eiser in Luxemburg verbleef ten tijde van het overlijden, waardoor eiser op het moment van het overlijden van zijn vrouw evenmin in Nederland rechten kon ontlenen aan het gemeenschapsrecht.
5.4
Ten aanzien van het terugkeerbesluit overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor is overwogen, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser vanaf 10 oktober 2012 niet langer rechtmatig verblijf heeft op grond van het Unierecht. Eiser valt derhalve niet meer onder de reikwijdte van de Verblijfsrichtlijn, zoals beschreven in artikel 3 van deze Richtlijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat het betoog dat verweerder een onjuist toetsingskader heeft gebruikt geen doel treft.
5.5
Voorts is de rechtbank van oordeel dat nu verweerder terecht heeft geoordeeld dat eiser geen verblijf kan ontlenen aan het EU-recht, verweerder de aanvraag van eiser terecht niet heeft getoetst aan artikel 8 van het EVRM. Vast staat dat het rechtmatig verblijf van eiser is geëindigd per 10 oktober 2012 zodat het afwijzen van de onderhavige aanvraag geen ontzegging van rechtmatig verblijf inhoudt. Indien eiser van mening is dat hij rechten ontleent aan artikel 8 van het EVRM, dient hij daarvoor een daartoe strekkende aanvraag in te dienen. De beroepsgrond slaagt niet.
5.6
De rechtbank is verder van oordeel dat eisers beroep op artikel 4:84 van de Awb eveneens geen doel treft. In de onderhavige procedure is sprake van toetsing aan het EU-recht. Er is dan ook geen sprake van het toepassen van beleidsregels. Reeds daarom kan het beroep op artikel 4:84 van de Awb niet slagen. Voor zover eiser een beroep doet op artikel 8.15, vierde lid, aanhef en onder d, van het Vb, is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft mogen overwegen dat niet gebleken is van bijzondere feiten en omstandigheden op grond waarvan, bij afweging van alle aan de orde komende belangen, toch aanleiding bestaat de aanvraag in te willigen.
6. Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden en voldoende gemotiveerd de aanvraag van eiser tot afgifte van een document ‘duurzaam verblijf burgers van de Unie’ heeft afgewezen.
7. Ten aanzien van het betoog dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder hoeft iemand die bezwaar heeft gemaakt volgens het bepaalde in artikel 7:3 van de Awb niet te horen als direct duidelijk is dat de bezwaren het eerdere besluit niet zullen veranderen. Gelet op het primaire besluit en de daarbij gehanteerde afwijzingsgronden en hetgeen eiser hiertegen in bezwaar heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat van vorenbedoelde situatie sprake is. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat in eerdere procedures in rechte is komen vast te staan dat eiser sinds 10 oktober 2012 geen verblijfsrecht meer had in Nederland en dat hij niet valt onder één van de categorieën vreemdelingen waarvoor de vereiste onafgebroken periode van vijf jaar voor het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht op grond van het Unierecht niet geldt. Verweerder heeft dan ook mogen afzien van horen in bezwaar en heeft het bezwaar dan ook terecht kennelijk ongegrond verklaard.
8. Wat betreft het betoog dat in het bestreden besluit ten onrechte is opgenomen dat er geen dwangsom is verschuldigd, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd. Voornoemd artikel bepaalt dat geen dwangsom verschuldigd is indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Zowel eiser als verweerder hebben voor de uitleg van dit artikel verwezen naar de Werkinstructie 2013/17 Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. In deze Werkinstructie staat, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, dat artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb in beginsel ziet op het voorkomen van misbruik. Ook staat in de Werkinstructie dat als er een ingebrekestelling is ingediend, in de beschikking gemotiveerd uiteengezet dient te worden om welke reden er geen dwangsom verschuldigd is. Verweerder heeft in de begeleidende brief bij het bestreden besluit van 23 januari 2018 uiteengezet dat eiser weliswaar een ingebrekestelling heeft ingediend en dat de beslistermijn van het bezwaarschrift is verlopen, maar dat desalniettemin geen dwangsom verschuldigd is omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is verklaard. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op voornoemde informatie uit de Werkinstructie, hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd om welke reden er in het onderhavige geval geen dwangsom verschuldigd is. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat het indienen van een ingebrekestelling in dit geval niet gezien kan worden als misbruik van recht. Daartoe overweegt de rechtbank dat – gelet op de inhoud van de onderhavige zaak – de stelling van verweerder dat eiser van begin af aan moet hebben geweten dat hij een kansloze aanvraag heeft ingediend om in aanmerking te komen voor duurzaam verblijfsrecht in Nederland niet wordt gevolgd. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen dwangsom verschuldigd is.
9. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover verweerder heeft verzuimd een dwangsom aan eiser toe te kennen. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat aan eiser een dwangsom wordt toegekend. Niet in geschil is immers dat verweerder niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling op het bezwaar heeft beslist. De rechtbank bepaalt derhalve dat verweerder op grond van artikel 4:17 van de Awb een dwangsom heeft verbeurd van € 140,-.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij is nagelaten een dwangsom aan eiser toe te kennen vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar;
- bepaalt dat verweerder een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft verbeurd van in totaal € 140,-.
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.F. Binnendijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 november 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.