Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/861 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H.G.R. Meulmeester),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder
(gemachtigde: mr. F.I.M. Tevette).
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2015 heeft verweerder eiser met toepassing van artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Leidschendam-Voorburg (ARLV) met ingang van 1 mei 2015 eervol ontslag op andere gronden verleend, vanwege een ernstige vertrouwensbreuk respectievelijk onherstelbaar verstoorde verhoudingen. Hierbij is op grond van artikel 10d:4, eerste lid, juncto artikel 10d:4, derde lid, van de ARLV een regeling getroffen. Een aanvullende uitkering wordt niet toegekend.
Bij besluit van 22 december 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2016. Dit beroep is gevoegd behandeld met het beroep SGR 15/3064 AW.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De zaken zijn voor het doen van uitspraak weer gesplitst.
Overwegingen
1.1
Eiser is sinds 1 januari 2004 in dienst geweest bij verweerder. Hij is laatstelijk werkzaam geweest in de functie van [functie] bij de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling (RO).
1.2
Op 18 juli 2014 heeft het afdelingshoofd RO, [persoon 1] , in aanwezigheid van de personeelsadviseur, met eiser gesproken over zijn functioneren. Bij brief van dezelfde datum heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij een verbetertraject krijgt van twee maanden om zijn functioneren te verbeteren. Indien daarna het functioneren niet of onvoldoende is verbeterd, dient eiser er rekening mee te houden dat tot ontslag wegens disfunctioneren zal worden overgegaan. In zoverre heeft deze brief het karakter van een waarschuwing, aldus verweerder.
Bij e-mailbericht van 18 juli 2014 heeft eiser aan de burgemeester het volgende kenbaar gemaakt “
Waar het echter nu echt om draait is dat er een vertrouwensconflict is ontstaan tussen veel medewerkers van de afdeling, waaronder ik nu zelf ook, en [persoon 1] . Veel medewerkers zitten met veel onvrede over integriteitskwestie op bepaalde dossiers. Ik verzoek dan ook een onafhankelijk onderzoek door een professional. Het is goed om dit zo snel mogelijk in gang te zetten, om verdere escalatie te voorkomen en er van alles doorlekt naar buiten (bij veel mensen zit de emotie torenhoog, en dan ontstaat er de kans op verkeerde communicatie). (…) De waarnemend gemeentesecretaris wil ik in dit proces ook wraken, vanwege zijn betrokkenheid in het dossier Leidsenhage. Om dit kracht bij te zetten heb ik mijn logboek Leidsenhage bijgevoegd. (…) Leidsenhage staat alleen niet op zichzelf. Het heeft met falende controlemechanismen te maken in de organisatie (..). Het is een inferieure besluitvormingsproces. Er is een cultuur gecreëerd in de organisatie waarin geen nee meer mag worden gezegd. Alle tegenspraak wordt geëlimineerd. Op de werkvloer bleken de problemen namelijk bekend te zijn. Dit is in mijn ogen de kern van onze discussie”. Bij dit e-mailbericht is een door eiser opgesteld logboek ‘Project Leidsenhage’ gevoegd.
Waar het echter nu echt om draait is dat er een vertrouwensconflict is ontstaan tussen veel medewerkers van de afdeling, waaronder ik nu zelf ook, en [persoon 1] . Veel medewerkers zitten met veel onvrede over integriteitskwestie op bepaalde dossiers. Ik verzoek dan ook een onafhankelijk onderzoek door een professional. Het is goed om dit zo snel mogelijk in gang te zetten, om verdere escalatie te voorkomen en er van alles doorlekt naar buiten (bij veel mensen zit de emotie torenhoog, en dan ontstaat er de kans op verkeerde communicatie). (…) De waarnemend gemeentesecretaris wil ik in dit proces ook wraken, vanwege zijn betrokkenheid in het dossier Leidsenhage. Om dit kracht bij te zetten heb ik mijn logboek Leidsenhage bijgevoegd. (…) Leidsenhage staat alleen niet op zichzelf. Het heeft met falende controlemechanismen te maken in de organisatie (..). Het is een inferieure besluitvormingsproces. Er is een cultuur gecreëerd in de organisatie waarin geen nee meer mag worden gezegd. Alle tegenspraak wordt geëlimineerd. Op de werkvloer bleken de problemen namelijk bekend te zijn. Dit is in mijn ogen de kern van onze discussie”. Bij dit e-mailbericht is een door eiser opgesteld logboek ‘Project Leidsenhage’ gevoegd.
Bij brief van 23 juli 2014 heeft verweerder eiser medegedeeld dat diens e-mailbericht, in combinatie met het logboek, wordt beschouwd als een klachtbrief. Hoewel met betrekking tot het project Leidsenhage reeds eerder een intern onderzoek heeft plaatsgevonden, heeft verweerder in overweging genomen om een nader onderzoek te entameren naar de wijze waarop dit project is verlopen. Eiser wordt daarover nader geïnformeerd. Verweerder meent dat de beschuldigingen die eiser heeft geuit kennelijk een reactie op het met hem gevoerde functioneringsgesprek zijn. Gelet hierop ziet verweerder zich genoodzaakt eiser het voornemen kenbaar te maken hem te schorsen en de toegang tot de gemeentelijke gebouwen te ontzeggen voor de duur van het onderzoek dat naar aanleiding van zijn klacht in gang zal worden gezet. Verweerder acht het niet in het belang van de organisatie dat eiser gedurende het onderzoek zijn functie bekleedt. Bovendien kan het onderzoek door de aanwezigheid van eiser onnodig worden belemmerd en bestaat het gevaar dat onnodige onrust op de werkvloer wordt bevorderd.
Eiser heeft een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 30 juli 2014 heeft verweerder eiser medegedeeld dat de inhoud van de voornemenbrief van 23 juli 2014 als hier herhaald en ingelast wordt geschouwd. De noodzaak tot schorsing wordt versterkt doordat eiser de medewerkers van zijn team actief heeft betrokken bij de discussie met het afdelingshoofd ter zake van eisers functioneringstraject. Ook wordt de noodzaak versterkt doordat eiser zijn beschuldigingen niet wil intrekken. Nu eisers klachtbrief verder gaat dan een weergave van de feiten en de integriteit van diverse medewerkers binnen de organisatie door eiser in vergaande mate in twijfel wordt getrokken, acht verweerder het onverantwoord dat eiser hangende het onderzoek zijn werkzaamheden uitvoert of aanwezig is op de werkplek.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 12 augustus 2014 is eiser meegedeeld dat bureau Leeuwendaal is verzocht een onderzoek in te stellen naar het procesverloop van de taxatie in het project Leidsenhage.
Op 25 augustus 2014 heeft een functioneringsgesprek met eiser plaatsgevonden waarbij naast het afdelingshoofd en de concerndirecteur ook de advocaten van zowel eiser als verweerder aanwezig waren. In het verslag van 18 september 2014 van dit gesprek is onder meer vermeld dat eiser is meegedeeld dat gesproken is met de medewerkers van de teams RO om de door eiser gestelde integriteitskwesties te verifiëren. Gebleken is dat die medewerkers het beeld niet herkennen. Wel missen zij een bepaalde leiding en sturing.
Op 24 oktober 2014 heeft Leeuwendaal een rapport uitgebracht ter zake van het feitelijk toedrachtsonderzoek procesverloop taxatie Leidsenhage.
Bij besluit van 16 maart 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de schorsing en de toezegging van de toegang ongegrond verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld tegen dit besluit (SGR 15/3064 AW). Bij uitspraak van 27 februari 2017 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
1.3
Bij besluit van 30 april 2015 heeft verweerder eiser met ingang van 1 mei 2015 eervol ontslag op andere gronden verleend, vanwege een ernstige vertrouwensbreuk respectievelijk onherstelbaar verstoorde verhoudingen. Hierbij is een regeling getroffen. Een aanvullende uitkering wordt niet toegekend.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en is in dit kader gehoord op 20 oktober 2015.
Bij besluit van 22 december 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
2 Verweerder heeft aan het bestreden besluit van 22 december 2015 ten grondslag gelegd dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk respectievelijk ernstig verstoorde verhoudingen. Tevens is sprake van een onoverbrugbare impasse. Verweerder stelt dat het op 18 juli 2014 noodzakelijk is geacht om een concreet verbetertraject in te zetten, omdat een drastische verbetering van het functioneren van eiser nodig was. Kort gezegd heeft verweerder in dat verband er op gewezen dat de houding en communicatie van eiser (steeds) problemen opleverden. Aan eiser is expliciet verzocht geen onrust te zaaien op de afdeling en een professionele houding aan te nemen. Eiser heeft vervolgens bij e-mailbericht van 18 juli 2014 melding van een vertrouwensconflict gemaakt en een logboek meezonden. Eiser wilde, zoals hij nadrukkelijk heeft erkend, een politiek drukmiddel inzetten naar aanleiding van het voortgangsgesprek. Verweerder acht deze reactie van eiser, met name gelet op de beschuldigende bewoordingen in het logboek, buitensporig en buitenproportioneel. Daarbij heeft eiser medewerkers van zijn team actief betrokken bij de ontstane situatie. Geconcludeerd is dat eiser niet langer binnen de gemeente kan worden gehandhaafd en ontslag als enige mogelijkheid restte.
3 Eiser heeft onder meer aangevoerd dat verweerder de conclusie dat eisers e-mailbericht van 18 juli 2014 met het logboek buitensporig en buitenproportioneel is niet heeft onderbouwd. Hij bestrijdt dat zijn melding van misstanden louter een reactie was op het beoordelingsgesprek van 18 juli 2014 en dat hij dit als politiek drukmiddel heeft gebruikt. Aan eisers melding lagen op redelijke gronden gebaseerde vermoedens ten grondslag. Eiser heeft zich altijd zeer integer gedragen en stond ook als integer en vakbekwaam bekend. Eiser bestrijdt nadrukkelijk dat er sprake zou zijn van disfunctioneren. Voor zover er al functionerings- en beoordelingsgesprekken hebben plaatsgevonden is hij daarin nooit aangesproken op slecht of onvoldoende functioneren.
Voorts stelt eiser met voornoemd e-mailbericht aan de burgemeester geen onrust te hebben veroorzaakt. De burgemeester heeft de strekking van deze e-mail direct doorgespeeld aan de gemeentesecretaris (zijnde de ambtenaar op wie de gesignaleerde misstand betrekking had), verder heeft de burgemeester de e-mail met het logboek in handen gegeven van de plaatsvervangend gemeentesecretaris, tevens concerndirecteur. Eiser acht dit onzorgvuldig.
Er is volgens eiser geen enkel bewijs dat het actief betrekken van het team door eiser daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat hierdoor onrust is ontstaan op de werkvloer. Niet is meegewogen dat verweerder zelf de waarschuwing van 18 juli 2014 voor iedereen zichtbaar op het gemeentelijk registratiesysteem heeft gepubliceerd en dat eiser om die reden onderwerp van gesprek was binnen de organisatie. Verweerder heeft dan ook zelf onrust gecreëerd, aldus eiser.
4.1
Op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de ARLV kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in de vorige artikelen van hoofdstuk 8 van de ARLV genoemd.
4.2
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad, CRvB 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4930) kan de ontslaggrond van artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat op de datum van het ontslagbesluit sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Daarbij kan er aanleiding bestaan om bovenop de toegekende uitkeringen een compensatie toe te kennen, indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid (CRvB 30 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2151).
Hetzelfde heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden voor een ontslag als bedoeld in artikel 8:8 van de ARLV.
5.1
In overweging 5.2 in de uitspraak van heden in de zaak SGR 15/3064 AW, is overwogen dat, hoewel eiser kan worden aangemerkt als klokkenluider, daargelaten of de inhoud van zijn melding kan worden onderschreven, dit niet weg neemt dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan jegens hem - ondanks zijn melding - rechtspositionele maatregelen kunnen worden genomen.
5.2
Ter zake van de vraag of verweerder bevoegd was aan eiser ontslag te verlenen overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank stelt voorop dat van (jarenlang) disfunctioneren van eiser niet blijkt. Er zijn geen verslagen van functionerings-of beoordelingsgesprekken waaruit dit naar voren komt. Voor zover verweerder met zijn betoog dat eiser disfunctioneerde wat betreft houding en gedrag heeft bedoeld te stellen dat er sprake was van ernstig verstoorde verhoudingen en deze voornamelijk zijn veroorzaakt door eisers tekortschietende houding en gedrag in zijn functie als leidinggevende volgt de rechtbank dit betoog niet. Wel heeft de rechtbank de overtuiging gekregen dat er sprake was van verstoorde verhoudingen en een vertrouwensbreuk door de verschillen in opvatting over onder meer de taak en positionering van eiser en het onderdeel waar eiser werkzaam was, de inrichting van de organisatie en de steun die eiser ervoer van zijn leidinggevende. Dat er sprake was van een vertrouwensconflict heeft eiser zelf ook bevestigd in zijn mail van 18 juli 2014. Dat de oorzaak van het conflict (enkel) was gelegen in de misstanden die eiser vermoedde kan niet worden gezegd. Eisers melding, het moment waarop hij deze heeft gedaan en zijn communicatie rondom de melding kan voorts niet helemaal los worden gezien van het functioneringsgesprek. Zoals eiser zelf heeft bevestigd was hij waarschijnlijk anders niet op dat moment tot een melding zijn overgegaan. Door eiser is voorts niet weersproken dat het afdelingshoofd hem in het gesprek op 18 juli 2014 heeft verzocht geen onrust te zaaien op de afdeling en om een professionele houding aan te nemen. HRM-adviseur [persoon 2] heeft in haar verklaring van 13 januari 2015 bevestigd dat dit verzoek in het gesprek van 18 juli 2014 is gedaan en dat eiser te kennen heeft gegeven dit verzoek naast zich neer te zullen leggen. Teamleider Ruimte [persoon 3] heeft eiser daarna in juli 2014 nog gesproken op de dag dat hij zijn spullen aan het inpakken was. Eiser vertelde hem dat hij zijn dossierstukken aan het inpakken was. Eiser had weinig goeds te zeggen over de organisatie en hij gaf daarbij aan dat hij de organisatie aan wilde pakken. Uit de verklaring van concerndirecteur [persoon 4] van 29 april 2015 blijkt dat zij onder meer op 22 juli 2014 heeft gesproken met medewerkers van de afdeling RO. Hierbij heeft zij het signaal gekregen dat eiser de medewerkers op de werkvloer uitgebreid heeft verteld wat rechtspositioneel speelde en wat zijn standpunten waren. Er werd gevreesd voor een loyaliteitsconflict. Eiser was collega’s aan het bepraten om draagvlak te winnen voor zijn integriteitskwestie, dan wel medewerkers aan het overtuigen van zijn gelijk respectievelijk medestanders aan het zoeken. Dit zorgde voor onrust op de werkvloer.
Verweerder heeft op zijn beurt in zeer waarschuwende bewoordingen gereageerd op de melding van eiser, door daarin op te nemen dat als eiser zijn beschuldigingen niet zou intrekken en zou blijken dat ze niet terecht waren, eiser als niet integer handelend ambtenaar ontslag riskeert. Verder blijkt uit de verklaring van [persoon 3] van 9 maart 2015 dat eind juli 2014 een brief van verweerder aan eiser door toedoen van verweerder openbaar in het systeem heeft gestaan, waardoor alle medewerkers van de gemeente kennis konden nemen van de inhoud ervan. Hij heeft dit van enkele medewerkers vernomen. De medewerkers hadden er veel moeite mee om het gesprek met eiser te onderscheiden van zijn reactie hierop en het onderzoek dat hij had verzocht. Dit werd door de medewerkers aan elkaar gekoppeld, mede door de manier waarop eiser had gereageerd. De medewerkers werden hierdoor ook bang voor hun eigen rechtspositie. Voorts blijkt dat eisers e-mailbericht is doorgespeeld aan onder meer de concerndirectie, terwijl hij deze wegens mogelijke betrokkenheid van de concerndirectie bij vermoede misstanden juist niet tot hen had gericht. Het had op de weg van verweerder gelegen om meer zorgvuldigheid te betrachten.
5.3
Naar het oordeel van de rechtbank hebben al deze omstandigheden er toe geleid dat de verstoorde verhoudingen en reeds bestaande vertrouwensbreuk als onherstelbaar moeten worden beschouwd.
Na de zitting van de rechtbank op 28 oktober 2015, waar het beroep tegen eisers schorsing werd behandeld, is in het kader van een schorsing als bedoeld in artikel 8:64 van de Awb, door partijen de mogelijkheid onderzocht om tot een minnelijke regeling ter beëindiging van het dienstverband van eiser te komen. Dit heeft niet tot resultaat geleid. Verweerder heeft mogen concluderen dat tevens een impasse is ontstaan, die aan een vruchtbare verdere samenwerking in de weg stond. Verweerder was daarom bevoegd eiser ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de ARLV. Niet gebleken is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het ontslagbesluit heeft kunnen komen.
6 Eiser heeft betoogd dat verweerder bij het ontslag naast de getroffen uitkeringsvoorzieningen een geldelijke compensatie (de zogenoemde plus) had dienen toe te kennen, omdat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers beroep op dit punt in verband met het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Eiser heeft op dit punt geen bezwaar gemaakt. Onverminderd het vorenstaande merkt verweerder op dat de getroffen regeling voldoende is te achten, omdat het ontslag grotendeels aan eiser is te wijten.
De rechtbank overweegt dat de getroffen uitkeringsvoorziening onlosmakelijk is verbonden met het ontslag. Voor een niet-ontvankelijkverklaring op dit punt ziet de rechtbank geen aanleiding.
Voor toekenning van een vergoeding, naast hetgeen de van toepassing zijnde rechtspositieregeling (als minimum) voorschrijft, bestaat in het algemeen slechts aanleiding als is voldaan aan de voorwaarde die in de rechtspraak is gesteld: er moet sprake zijn van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (de drempel). Voor de berekening van de hoogte van die vergoeding is de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan van belang. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65%, 65 tot 80% en 80 tot 100%, corresponderend met de factor van 0,5, 0,75 en 1 (CRvB 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ20143).
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een aanvullende vergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank moet het aandeel van eiser en verweerder in het ontstaan van de onherstelbare situatie als even groot worden beschouwd. Niet kan worden gezegd dat het aandeel van verweerder in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid overwegend is te achten in die zin dat dit de vorenbedoelde drempel van 51% overstijgt.
7 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard. Hetgeen overigens is aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.