Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/8841
V-nummer: [volgnummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 5 juli 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] ,
geboren op [geboortedatum] 1999, van Ghanese nationaliteit, eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Koesveld),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Hofland).
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om verlening van een faciliterend visum op grond van de Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden (de Verblijfsrichtlijn), afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is bij besluit van 31 maart 2016 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Op 26 april 2016 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres ontvangen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres heeft de Ghanese nationaliteit en woont in Ghana. Ze beoogt verblijf in Nederland bij haar moeder [naam moeder] (referente), van Ghanese nationaliteit, en haar partner [naam] , van Duitse nationaliteit. Referente beschikt sinds 10 augustus 2010 over een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) 2000, op grond van haar relatie met haar partner, met wie zij samenwoont in Amsterdam.
1.2.
Eiseres heeft eerder op 11 januari 2013 een aanvraag ingediend om verlening van een faciliterend visum om bij haar moeder in Nederland te mogen verblijven op grond van de Verblijfsrichtlijn. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 25 januari 2013 afgewezen en het bezwaar daartegen bij besluit van 12 november 2013 ongegrond verklaard. Deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle heeft het beroep tegen dit besluit bij uitspraak van 2 juni 2014 (AWB 13/31095) gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. Op 18 mei 2015 heeft eiseres onderhavige aanvraag ingediend, die wederom door verweerder is afgewezen.
2. De rechtbank stelt ambtshalve voorop dat het besluit van 12 november 2013 van gelijke strekking is als het hier bestreden besluit. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1759) dient de rechter niet langer ambtshalve te toetsen of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova) alvorens tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep over kan worden gegaan, maar dient de bestuursrechter in vreemdelingenzaken voortaan elk besluit op een opvolgende aanvraag – waarbij die aanvraag niet wordt ingewilligd – overeenkomstig artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te toetsen in het licht van de daartegen door de vreemdeling aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank zal het beroep dus inhoudelijk beoordelen.
3. Verweerder heeft de aanvraag op verschillende gronden afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet aannemelijk is geworden dat de Duitse partner van referente, waar referente haar verblijfsrecht in Nederland aan ontleent, in Nederland woont. Daarnaast vallen kinderen van ongehuwde partners van burgers van de Unie niet onder de definitie van het begrip ‘familielid’ in de Verblijfsrichtlijn en komt eiseres ook op grond van artikel 8.7, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 niet voor verblijf in Nederland in aanmerking, omdat niet is aangetoond dat eiseres feitelijk tot het gezin van referente behoort en niet is gebleken dat referente het gezag over eiseres heeft.
4.1.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Verblijfsrichtlijn, is deze richtlijn van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden, als gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, die hem begeleiden of zich bij hem voegen. Onverminderd een persoonlijk recht van vrij verkeer of verblijf van de betrokkenen vergemakkelijkt het gastland overeenkomstig zijn nationaal recht, binnenkomst en verblijf van de volgende personen:
a. a) andere, niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, vallende familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet, of die vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven;
b) de partner met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.
4.2.
Uit de nota van toelichting bij het besluit waarbij de Verblijfsrichtlijn in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd (Staatsblad 2006, 2015) blijkt dat artikel 8.7, vierde lid, in het Vb 2000 is opgenomen ter uitvoering van artikel 3, tweede lid, onder b, van de Verblijfsrichtlijn. Daarbij is bepaald dat paragraaf 2 van afdeling 2 van het Vb 2000 eveneens van toepassing is op de ongehuwde partner die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met die vreemdeling heeft, en op de rechtstreekse bloedverwant in de neergaande lijn van een zodanige partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 18 jaar en die partner vergezelt of zich bij die partner in Nederland voegt.
4.3.
Uit artikel 8.13, derde lid, aanhef en onder g, van het Vb 2000 volgt dat de vreemdeling, die in Nederland verblijft als een rechtstreekse bloedverwant in de neergaande lijn van een partner met wie de Unieburger een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft, dient te voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 3.13 tot en met 3.22 van het Vb 2000.
4.4.
Uit artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000 volgt dat de minderjarige vreemdeling reeds in het land van herkomst feitelijk tot het gezin van de hoofdpersoon moet hebben behoord en onder het rechtmatig gezag van de hoofdpersoon moet staan.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat de wetgever met het vierde lid van artikel 8.7 van het Vb 2000 uitvoering heeft willen geven aan de Verblijfsrichtlijn door de binnenkomst van de ongehuwde partner van een Unieburger te vergemakkelijken. Hierbij heeft de wetgever ervoor gekozen om, anders dan de Verblijfsrichtlijn, ook de bloedverwanten in neergaande lijn van een ongehuwde partner van een Unieburger op grond van deze bepaling voor een verblijfsrecht in aanmerking te laten komen. De toepasselijkheid van artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 is daarmee ruimer dan artikel 3 van Pro de Verblijfsrichtlijn.
5.1.
Eiseres voert in beroep aan dat het feit dat er in de nationale regelgeving andere voorwaarden gelden voor kinderen van gehuwde partners van een Unieburger dan voor kinderen van ongehuwde partners van een Unieburger, een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert en in strijd is met de Verblijfsrichtlijn. Eiseres behoort daarom te worden behandeld als ware zij een kind van een gehuwde partner van een Unieburger en ontleent een rechtstreeks verblijfsrecht aan de Verblijfsrichtlijn.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat gesteld noch gebleken is dat er sprake is van een situatie waarin eiseres in het land van herkomst ten laste is of inwonend is bij de burger van de Unie, in dit geval de partner van referente. Dit betekent dat eiseres geen rechten kan ontlenen aan het bepaalde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn. Als kind van een ongehuwde partner van een Unieburger valt eiseres daarom onder geen van de bepalingen van de Verblijfsrichtlijn.
5.3.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT1936) overwogen dat een ongehuwde partner van een Unieburger geen rechten voor wat betreft de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf aan de Verblijfsrichtlijn kan ontlenen, omdat in die richtlijn enkel is bepaald dat de lidstaat diens binnenkomst en verblijf overeenkomstig het nationale recht dient te vergemakkelijken. De grondslag om binnenkomst en verblijf van bedoelde ongehuwde partner toe te staan is dus gelegen in het nationale recht van een lidstaat. De rechtbank is van oordeel dat dit eveneens geldt voor de kinderen van die ongehuwde partner, nu de Verblijfsrichtlijn aan hen geen rechten voor binnenkomst en verblijf heeft toegekend en evenmin enige faciliterende bepaling ten aanzien van hen bevat. De Verblijfsrichtlijn staat er daarom niet aan in de weg dat verweerder in de bepalingen van het Vb 2000 nadere voorwaarden heeft gesteld aan de binnenkomst en het verblijf van het kind van een ongehuwde partner van een Unieburger. Naar het oordeel van de rechtbank levert dit geen ongerechtvaardigd onderscheid op, omdat het onderscheid tussen gehuwde partners enerzijds en ongehuwde partners anderzijds rechtstreeks voortvloeit uit de Verblijfsrichtlijn en gezien het verschil in de juridische status tussen gehuwde en ongehuwde partners. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Daarnaast voert eiseres aan dat zij voldoet aan de voorwaarden die uit het nationale recht volgen. Ze betoogt dat de feitelijke gezinsband met referente een gegeven is, nu vaststaat dat referente haar biologische moeder is. Ook stelt eiseres dat vaststaat dat ze onder het ouderlijk gezag van referente valt, omdat algemeen bekend is dat een moeder op grond van het Ghanese recht van rechtswege het gezag heeft over een biologisch kind.
6.2.
Uit paragraaf B7/3.2.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 volgt dat verweerder aanneemt dat een kind feitelijk behoort en al in het buitenland behoorde tot het gezin van de referent, zoals bedoeld in artikel 3.14, aanhef en onder c, van het Vb 2000, als tussen het kind en de referent sprake is van gezinsleven in de zin van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het gezinsleven tussen ouders en kinderen in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM slechts in zeer uitzonderlijke gevallen eindigt. Ook indien men niet samenwoont of maar heel kort heeft samengewoond, of er in een periode weinig of geheel geen contact is geweest, zijn er andere zwaarwegende feiten nodig om het gezinsleven als beëindigd te kunnen aanmerken.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat uit het dossier niet blijkt welke feitelijke invulling gedurende de jaren is gegeven aan de band tussen eiseres en referente. Eiseres heeft verklaard dat haar moeder Ghana in 2005 heeft verlaten. Dit is ook niet in geschil. Eiseres moet toen 5 of 6 jaar oud zijn geweest. Voorts stelt eiseres dat haar moeder haar in 2012 vier weken in Ghana heeft opgezocht, dat er altijd telefonisch contact is geweest en dat haar moeder haar financieel heeft ondersteund. Deze stellingen zijn echter in het geheel niet onderbouwd.
6.4.
Verweerder heeft referente in de bezwaarfase uitgenodigd om tijdens een hoorzitting de bezwaargronden nader toe te lichten. Referente heeft eerst de uitnodiging voor de hoorzitting geaccepteerd, maar heeft later aangegeven dat zij, omdat verweerder ongevraagd informatie over haar partner in Duitsland heeft opgevraagd, niet in staat en niet bereid was om met een hoormedewerker van verweerder in contact te komen. Ze heeft hierbij aan verweerder verzocht om de vragen van verweerder schriftelijk te mogen beantwoorden. Verweerder heeft vervolgens aan referente een vragenlijst toegestuurd, waarin onder meer is gevraagd wanneer referente en eiseres elkaar voor het laatst hebben gezien, door wie eiseres is opgevoed, of referente en eiseres ooit een gezin hebben gevormd, hoe het contact wordt onderhouden, of referente gezag heeft over eiseres en of dit kan worden aangetoond. Verweerder heeft, naar aanleiding van een verzoek van referente, de termijn voor het beantwoorden van de vragen verlengd. Verweerder heeft het bestreden besluit vier weken na het verstrijken van de verlengde termijn genomen. Op dat moment had eiseres nog steeds niet gereageerd op de vragen van verweerder.
6.5.
Uitgangspunt is dat het in een aanvraagsituatie aan de aanvrager is om aannemelijk te maken dat hij of zij aan de voorwaarden voor inwilliging van de aanvraag voldoet. Gelet op voornoemde omstandigheden heeft verweerder zich in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de feitelijke gezinsband tussen eiseres en referente niet is verbroken. De rechtbank acht hierbij van belang dat uit het dossier op geen enkele wijze blijkt hoe het contact tussen eiseres en referente is geweest sinds 2005, zodat niet valt uit te sluiten dat sprake is van de zeer uitzonderlijke situatie waarin het gezinsleven tussen een ouder en diens kind is beëindigd. Het is aan eiseres om hier meer informatie over te verschaffen. Tevens is het aan eiseres om aan te tonen dat er (nog steeds) wordt voldaan aan de voorwaarde van ouderlijk gezag. Eiseres heeft niet gespecificeerd uit welke bepaling in het Ghanese recht voortvloeit dat een moeder van rechtswege het gezag over haar biologische kind heeft. Zelfs indien daar vanuit moet worden gegaan, zijn situaties denkbaar waarin nadien wijzigingen ten aanzien van dat gezag hebben plaatsgevonden.
7.1.
Eiseres voert verder aan dat het starten van een onderzoek naar het privéleven van de partner van referente onrechtmatig is. Stelselmatig onderzoek is in strijd met de Verblijfsrichtlijn en er zijn in dit geval geen indicatoren van misbruik. Verweerder heeft het privéleven van referente en haar partner ernstig geschaad. De resultaten van dit onderzoek mogen geen deel uitmaken van de onderhavige procedure, aldus eiseres.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen diepgaand onderzoek heeft plaatsgevonden naar het privéleven van de partner van referente. Er is enkel sprake van raadpleging van het zogenaamde ‘
Melderegister’ van de Duitse stad [plaatsnaam] , een register dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Basisregistratie personen (BRP). Het raadplegen hiervan is volgens verweerder gerechtvaardigd, omdat de partner van referent, die als Unieburger de feitelijke verblijfgever van eiseres is, de Duitse nationaliteit heeft. Verweerder verwijst hiertoe naar artikel 3, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn, waarin staat dat het gastland de persoonlijke situatie nauwkeurig onderzoekt en een eventuele weigering van toegang of verblijf motiveert.
Melderegister’ van de Duitse stad [plaatsnaam] , een register dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Basisregistratie personen (BRP). Het raadplegen hiervan is volgens verweerder gerechtvaardigd, omdat de partner van referent, die als Unieburger de feitelijke verblijfgever van eiseres is, de Duitse nationaliteit heeft. Verweerder verwijst hiertoe naar artikel 3, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn, waarin staat dat het gastland de persoonlijke situatie nauwkeurig onderzoekt en een eventuele weigering van toegang of verblijf motiveert.
7.3.
Uit het departementaal dossier van de Visadienst blijkt dat verweerder, naar aanleiding van de aanvraag van eiseres, op 29 april 2015 een verzoek om informatie bij Duitsland heeft uitgezet. Uit het bericht van de Duitse stad [plaatsnaam] blijkt dat de partner van referente in het register van [plaatsnaam] als woonachtig staat ingeschreven en dat hij twee kinderen heeft, waarvan de jongste geboren is op [geboortedatum] 2015.
7.4.
In paragraaf 4.2 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de Richtlijn (COM 2009, 313; de Richtsnoeren), is aangegeven dat lidstaten individuele gevallen mogen onderzoeken wanneer een gegrond vermoeden van misbruik of fraude bestaat, waarbij zij zich kunnen baseren op eerdere analyses en ervaringen die aantonen dat er een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waarin misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen. De lidstaten kunnen daarbij een reeks indicatieve criteria vaststellen die doen vermoeden dat de door de Verblijfsrichtlijn verleende rechten waarschijnlijk zijn misbruikt, met als enig doel inbreuk te maken op de nationale immigratiewetgeving. Deze criteria kunnen eventueel leiden tot het instellen van een onderzoek. Op grond van het Unierecht is het niet toegestaan systematisch onderzoek te doen naar bepaalde groepen migranten. Zoals volgt uit paragraaf 4.2 van de Richtsnoeren zijn systematische controles van aanvragen als de onderhavige verboden, maar mag verweerder wel individuele gevallen onderzoeken wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. In de uitspraak van 6 september 2011 heeft de Afdeling overwogen dat, hoewel de Richtsnoeren niet bindend zijn, zij een handvat bieden bij de interpretatie van bepalingen uit de Verblijfsrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2011:BS1678).
7.5.
Niet is in geschil dat, om de aanvraag van eiseres te kunnen inwilligen, van belang is dat vaststaat dat er tussen referente en haar partner een deugdelijk bewezen duurzame relatie bestaat en dat referente en haar partner samenwonen in Nederland. Deze feiten zijn echter al vastgesteld in het kader van de afgifte van het verblijfsdocument aan referente op 10 augustus 2010 op grond van deze relatie. Op dat moment heeft verweerder immers onderzocht of referente aan alle voorwaarden voldeed. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat er ten tijde van de aanvraag van eiseres geen indicaties waren om te twijfelen aan het feit dat referente en haar partner nog steeds een deugdelijk bewezen duurzame relatie hadden en nog steeds samenwoonden in Amsterdam. De navraag die verweerder bij de Duitse autoriteiten heeft gedaan, kan dan ook geen ander doel hebben gehad dan een onderzoek naar mogelijk misbruik van het Unierecht.
7.6.
Onder de voornoemde omstandigheden en gelet op hetgeen in de Richtsnoeren is bepaald, stond het verweerder daarom naar het oordeel van de rechtbank niet vrij om zelfstandig nader onderzoek te doen naar de vraag of referente en haar partner nog steeds aan de unierechtelijke voorwaarden voldeden. Er was immers ten tijde van de aanvraag van eiseres geen enkel vermoeden van misbruik van Unierecht. Hieruit volgt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en op dit punt niet van een deugdelijke motivering is voorzien. De rechtbank verklaart het beroep gegrond vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en vernietigt het bestreden besluit.
7.7.
De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, nu uit het bestreden besluit volgt dat verweerder geen consequenties verbindt aan de resultaten van het onderzoek in Duitsland. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres immers inhoudelijk getoetst aan de uit artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 volgende criteria en heeft, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, de aanvraag mogen afwijzen op de grond dat niet aannemelijk is gemaakt dat eiseres aan deze criteria voldoet. Ook heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard dat referente, ondanks de resultaten van het onderzoek, nog steeds over haar verblijfsdocument beschikt en nog steeds aan de voorwaarden die verbonden zijn aan dat verblijfsdocument voldoet. Hoewel de rechtbank onderkent dat het onderzoek ingrijpende gevolgen voor referente en haar partner heeft gehad, leidt dat niet tot het oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. Eiseres en referente zijn daardoor immers niet in hun verblijfsrechtelijke belangen geschaad.
8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener. Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,- (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro);
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- (zegge: honderdachtenzestig euro) aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, rechter, in aanwezigheid van mr. F.P. van Straelen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.: FvS
D: C
VK
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.