Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/3362 en SGR 13/3459
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2014 in de zaak tussen
1.
[eiser sub 1],te [plaats], en
2.
[eiser sub 2],te [plaats],
eisers
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C.H. Pot).
Procesverloop
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de hen toegezonden salarisstrook over januari 2013, waarmee hun inkomsten voor de maand januari 2013 zijn vastgesteld en meer in het bijzonder tegen de daaruit blijkende consequenties voor de hoogte van hun salaris als gevolg van de inwerkingtreding per 1 januari 2013 van de Wet Uniformering Loonbegrip (WUL).
Bij onderscheiden besluiten van 10 april 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2014. De zaken zijn gevoegd behandeld.
Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Met de invoering van de WUL per 1 januari 2013 is een aantal fiscale en sociale zekerheidswetten gewijzigd. Doel daarvan is de administratieve lasten te verlichten door een uniform loonbegrip in te voeren voor de heffing van de loonbelasting/premie volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage voor de zorgverzekering.
Een belangrijk onderdeel van de WUL is dat de verplichte werkgeversvergoeding voor de zorgverzekering vervalt en wordt vervangen door een werkgeversheffing. De inkomensafhankelijke bijdrage wordt op deze manier buiten de werknemer om door de werkgever betaald en de loonheffing hierover vervalt. Omdat daardoor de grondslag voor de loonheffing en inkomstenbelasting lager wordt, en de overheid daardoor minder inkomsten zou krijgen, is de loonheffing en inkomstenbelasting verhoogd. De wetgever heeft met de WUL geen koopkrachteffecten beoogd, maar heeft zich gerealiseerd dat de invoering van de WUL wel koopkrachteffecten zal hebben. De wetgever achtte blijkens de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp WUL (hierna: de MvT) deze koopkrachteffecten, die voor 88% van de huishoudens beperkt blijft tot de bandbreedte van -1,5% tot +1,5%, acceptabel.
2.
Niet in geschil is dat het effect van de WUL voor de actief dienende militairen negatiever uitvalt, omdat militairen niet deelnemen aan de zorgverzekering. Het negatief effect op het netto inkomen van het militair personeel zou zonder een vorm van compensatie uitkomen op -2,8 tot -4,7%.
3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het koopkrachteffect voor het defensiepersoneel niet lager dan -1,5% mag zijn. Hoewel verweerder hierover in het Georganiseerd overleg met de Sectorcommissie Defensie geen overeenstemming heeft kunnen bereiken, heeft verweerder maatregelen genomen die tot doel hebben de effecten van de WUL voor het defensiepersoneel te beperken tot
-1,5%.
Verweerder heeft deze compensatie gerealiseerd door tegenover de verhoging van de loonheffing de volgende twee elementen te stellen:
- er wordt geen loonheffing meer betaald over het werkgeversdeel van de SZVK (Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht)-premie;
- de premie VUT-equivalent wordt verlaagd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat daarmee voldoende compensatie is geboden en dat geen aanleiding bestaat de salarisstroken over januari 2013 te herroepen.
4.
Eisers zijn het daar niet mee eens en hebben in beroep betoogd dat verweerder de WUL ten aanzien van hen buiten toepassing had moeten laten.
5.1.
Met betrekking tot hetgeen partijen in dit geding over en weer hebben aangevoerd komt de rechtbank tot de volgende beoordeling.
5.2.1.
Verweerder heeft zich eerst in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard hadden moeten worden, omdat hun bezwaren zich louter richten tegen een wet in formele zin, namelijk de WUL.
5.2.2.
De rechtbank stelt vast dat eisers geen bezwaar hebben gemaakt tegen de WUL, maar tegen de hen betreffende salarisstrook over januari 2013. In dat kader mogen zij zich erop beroepen dat een wettelijke bepaling waarop de salarisberekening mede is gebaseerd onverbindend is, omdat deze in strijd is met hogere regelgeving. Verweerder heeft de bezwaren daarom terecht ontvankelijk geacht.
5.3.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat van een kennelijk ongegrond beroep geen sprake is. De kwestie die partijen verdeeld houdt is niet zo duidelijk dat over de te nemen beslissing op bezwaar redelijkerwijs geen twijfel kon bestaan. Nu het horen volgens vaste rechtspraak een essentieel onderdeel is van de bezwaarschriftprocedure waarvan niet lichtvaardig kan worden afgezien, is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten eisers op hun bezwaren te horen. Verweerder heeft dit ter zitting erkend.
Voorts heeft verweerder in het verweerschrift erkend dat de bestreden besluiten lijden aan een motiveringsgebrek.
De beroepen zijn derhalve gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
5.4.
Eisers stellen in hun beroepschrift dat zij met hun betoog dat zij ten onrechte niet zijn gehoord niet beogen verweerder opnieuw op hun bezwaren te laten beslissen. Zij hebben hun standpunt inmiddels voldoende kunnen toelichten. Voorts heeft verweerder in zijn verweerschriften alsnog de bestreden besluiten in het licht van de bezwaargronden gemotiveerd. De rechtbank ziet daarin aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand kunnen worden gelaten.
5.5.1.
Eisers voeren aan dat de WUL in strijd met een aantal bepalingen van Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemer in de Europese Gemeenschap (hierna: Richtlijn 2002/14/EG) tot stand is gekomen en dat mitsdien de WUL, voor zover deze de militaire rechtspositie raakt, buiten toepassing dient te worden gelaten. Immers pas na de totstandkoming van de WUL is met de vakbonden overleg gevoerd over de reparatie van de negatieve inkomensgevolgen van de WUL voor militaire werknemers. Ook in artikel 12, aanhef en onder p, van de Militaire Ambtenarenwet 1931 en artikel 3, eerste lid, van het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie is raadpleging van de sectorcommissie voorgeschreven.
5.5.2.
De rechtbank stelt vast dat de WUL een wet in formele zin is, die door regering en parlement is tot stand gekomen. Het is ingevolge artikel 120 van Pro de Grondwet niet aan de rechter te toetsen of voorafgaande aan de totstandkoming van een wet in voldoende mate met de belanghebbende sector overleg is gevoerd, al dan niet in het Georganiseerd Overleg als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie. Voorts strekt de werkingssfeer van Richtlijn 2002/14/EG, blijkens onder meer artikel 3 van Pro die Richtlijn, zich niet uit tot de wetgever in formele zin, maar is deze van toepassing op het overleg tussen werkgevers en werknemers binnen ondernemingen. Zoals verweerder met juistheid heeft opgemerkt heeft Richtlijn 2002/14/EG tot doel een algemeen kader van minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot het recht van werknemers van ondernemingen op informatie en raadpleging. Het betoog van eisers slaagt derhalve niet.
5.6.1.
Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) luidt als volgt:
Algemeen verbod van discriminatie
1.
Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot
een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2.
Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.
5.6.2. Eisers stellen dat de WUL in strijd is met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De negatieve koopkrachteffecten van de WUL voor militairen zijn immers in strijd met het materiële gelijkheidsbeginsel dat verbiedt ongelijke gevallen gelijk te behandelen. Daarvan is in dit geval volgens eisers sprake, omdat voor militairen niet geldt dat de belaste werkgeverspremie ZVW is komen te vervallen, terwijl de loon- en inkomstenbelasting wel op gelijke voet als voor niet-militairen is verhoogd. Door de compensatie is volgens eisers de strijd met het gelijkheidsbeginsel niet opgelost, omdat voor andere werknemers geldt dat een inkomenseffect van -1,5% tot + 1,5% optreedt, terwijl voor militairen nu een standaard inkomensverlies van 1,5% geldt.
5.6.3. Zoals hiervoor overwogen heeft de WUL, zoals eisers terecht betogen, niet tot doelstelling een koopkrachteffect te bewerkstelligen. De wetgever heeft zich echter gerealiseerd dat een vereenvoudiging van het stelsel van premie- en belastingheffing door uniformering van het loonbegrip onvermijdelijk koopkrachteffecten heeft. De rechtbank is van oordeel dat met het beperken van de administratieve lasten door het loonbegrip te uniformeren een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd, ook wanneer daarbij voor verschillende groepen van werknemers enige draagkrachteffecten optreden, voor zover die niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Nu verweerder de koopkrachteffecten van de WUL voor militairen heeft weten te beperken tot -1,5% kan niet worden gezegd dat de effecten voor militaire werknemers onevenredig zijn aan het doel van beperking van de administratieve lasten. Met een beperking van de koopkracht tot -1,5% blijft verweerder binnen de marge die de wetgever in beginsel voor een groot deel van de werknemers (88%) aanvaardbaar acht. Het betoog van eisers dat voor andere werknemers geldt dat het koopkrachteffect ligt tussen -1,5% en +1,5% en voor militaire werknemers op -1,5% berust op een onjuist interpretatie van de MvT.
Uit die MvT blijkt dat voor 88% van de werknemers een koopkrachteffect tussen
-1,5% en +1,5% wordt verwacht. Dit betekent dat er ook andere groepen zijn die kunnen worden getroffen door een koopkrachteffect van -1,5% of zelfs nog minder als gevolg van de werking van de WUL. Het beroep op artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM slaagt dus niet.
De stelling van eisers dat de compensatiemaatregelen tijdelijk zijn en in 2014 zullen vervallen, gaat de omvang van dit geding te buiten, nu het onderhavige geschil is beperkt tot de salarisstroken van eisers over de maand januari 2013.
5.7.1. Artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM luidt als volgt:
Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
5.7.2. Eisers voeren aan dat met de invoering van de WUL inbreuk is gemaakt op het in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde eigendomsrecht van eisers en dat aan de voorwaarden waaronder een dergelijke inbreuk is toegelaten niet is voldaan. In het bijzonder stellen zij dat er geen behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is tussen het algemeen belang dat met de WUL wordt nagestreefd en de bescherming van de individuele rechten van het individu.
5.7.3. De rechtbank volgt eisers in hun betoog dat aantasting of regulering van het eigendomsrecht hier aan de orde is, nu zij, zonder inwerkingtreding van de WUL, een gewettigd uitzicht hadden op een hoger nettoloon. Het is vaste rechtspraak (bijv. Hoge Raad 3 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC2816) dat belastingheffing is te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. De rechtbank gaat ervan uit dat dit evenzeer geldt voor een wijziging van het systeem van heffing van loonbelasting/premie volksverzekering, premies werknemersverzekeringen en bijdrage voor de zorgverzekering. Naar tussen partijen niet in geschil is, is voldaan aan de door het EHRM geformuleerde eisen van ‘lawfullness’ (de aantasting moet op een wettelijke basis berusten) en ‘legitimate aim’ (met de inbreuk moet een legitieme doelstelling van algemeen belang worden gediend). Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol brengt volgens diezelfde rechtspraak van het EHRM voorts mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (‘fair balance’) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Of sprake is van een ‘fair balance’ dient op twee niveaus beoordeeld te worden, namelijk op het niveau van de regelgeving en op het niveau van het individu. Op wetgevingsniveau dient te worden beoordeeld of sprake is van een redelijke verhouding tussen de bescherming van individuele rechten en van het algemeen belang. Op individueel niveau geldt dat van een dergelijke redelijke verhouding geen sprake is indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last.
5.7.4. Bij de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe. De WUL heeft, zoals uit de MvT blijkt, tot doel op korte termijn een administratieve lastenwinst te bereiken binnen de contouren van het bestaande stelsel, waarin loonheffing (van burgers) en premieheffing (van werkgevers) afzonderlijk blijven bestaan, maar waarin de grondslag voor de heffingen wordt geüniformeerd. Niet alleen de werkgever is daarbij gebaat. Ook de uitvoering van de loonaangifteketen door de Belastingdienst en het UWV wordt efficiënter en robuuster als details en verschillen tussen loon- en premieheffing worden beperkt. Voor de werknemer wordt het loonstrookje eenvoudiger doordat deze korter en duidelijker wordt. In punt 6 van de MvT is vermeld welke inkomenseffecten de uniformering van het loonbegrip heeft. Ongeveer de helft van de huishoudens (42%) merkt nagenoeg niets van de maatregel; zij hebben een inkomenseffect tussen de”
–½% en + ½%. Daarnaast is er een groep van 46% van alle huishoudens waar de inkomenseffecten liggen tussen ½%-1½% (lees: tussen +1½% en –1½%; rechtbank) (28% gaat er tussen de + ½% en 1½% op vooruit en 18% gaat er tussen de –½% en
– 1½% op achteruit). In totaal zijn de inkomenseffecten van 88% van de huishoudens beperkt tot maximaal 1½% (positief en negatief). De resterende 12% is redelijk gelijk verdeeld in huishoudens met een inkomenseffect van 1½% tot 3% en huishoudens met een inkomenseffect van meer dan –1½%. Hierbij valt overigens op dat de positieve inkomenseffecten relatief vaker voorkomen bij lage- en middeninkomens dan bij hoge inkomens. Ook is het zo dat 72% van de huishoudens op minimumniveau inkomenseffecten hebben die liggen tussen– ½% en ½%.
De rechtbank is van oordeel dat de wettelijke regeling daardoor in zijn effecten een zekere ruwheid bevat, maar daarmee is de wetgever in zijn algemeenheid niet getreden buiten de ruime beoordelingsmarge die hem toekomt onder artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
5.7.5. Beslissend voor het antwoord op de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last is de mate waarin de betrokkene in de gegeven omstandigheden getroffen wordt door de desbetreffende verplichting. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank van een buitensporige last voor eisers als gevolg van de invoering van de WUL geen sprake. Dit geldt te meer nu verweerder voor 2013 de vermindering van de koopkracht van de militairen heeft weten te beperken. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder bij de verweerschriften een berekening van de netto inkomens van eisers heeft overgelegd waaruit blijkt dat het netto inkomen van eisers als gevolg van de invoering van de WUL en met toepassing van de compensatie door verweerder met minder dan 1% is afgenomen.
Het betoog van eisers dat inbreuk is gemaakt op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM slaagt dus niet.
5.8.1. Artikel 8 van Pro het Verdrag betreffende de bescherming van het loon (Verdrag No. 95 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar 32ste zitting), Genève, 1 Juli 1949,
Trb.1951,32 (hierna: VBL) luidt als volgt:
Trb.1951,32 (hierna: VBL) luidt als volgt:
1.
Inhoudingen op het loon mogen slechts worden toegestaan op voorwaarden en in de mate voorgeschreven bij nationale wettelijke maatregelen of vastgesteld bij collectieve arbeidsovereenkomst of arbitrale uitspraak.
2.
De arbeiders zullen worden ingelicht, op de door de bevoegde autoriteit meest passend geachte wijze, omtrent de voorwaarden waaronder en de mate waarin die inhoudingen kunnen worden toegepast.
5.8.2. Eisers hebben aangevoerd dat op grond van artikel 8, eerste lid, van het VBL inhoudingen op het loon slechts mogen worden toegestaan op voorwaarden en in de mate voorgeschreven bij nationale wettelijke maatregelen. De omstandigheid dat in strijd is gehandeld met artikel 3, eerste lid, van het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie bij het tot stand brengen van de WUL, voor zover het de militaire rechtspositie raakt, brengt mee dat de inhouding op het loon evenmin plaats heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van het VBL. Nu artikel 8, eerste, lid, van het VBL beschouwd moet worden als een eenieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van Pro de grondwet, dienen daarmee strijdige wettelijk voorschriften niet toegepast te worden. Eisers concluderen dat dit in hun geval betekent dat de WUL buiten toepassing dient te worden verklaard.
5.8.3. De rechtbank is van oordeel dat artikel 8, eerste lid, van het VBL niet is geschonden, aangezien de inhoudingen op het loon in geschil zijn voorgeschreven bij nationale wettelijke maatregelen. Voor zover al de stelling van eisers juist zou zijn dat artikel 3, eerste lid, van het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie, is geschonden, heeft dat niet tot gevolg dat de WUL niet rechtsgeldig tot stand is gekomen en dat de inhoudingen op het loon niet bij wet zijn voorzien.
5.9.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten.
5.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 6,- aan reiskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan [eiser sub 1] te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan [eiser sub 2] te vergoeden
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 6,- te betalen aan [eiser sub 2].
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, voorzitter, mr. M.T. Paulides, lid, en B. Dedden, generaal-majoor b.d., militair lid, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.