Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: AWB 10/846; AWB 11/370; AWB 11/545
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 25 oktober 2011
in de gedingen tussen
[eiseres], wonende te Emmen, eiseres,
(gemachtigde: mr. W.G. Fischer)
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Emmen, verweerder.
(gemachtigden: mr. P. Bethlehem en J. Backers)
Procesverloop
Bij primair besluit van 14 september 2010 heeft verweerder het recht van eiseres op een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (Wwb) met ingang van 1 juli 2010 ingetrokken.
Bij besluit van 1 december 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 14 september 2010 ongegrond verklaard en het besluit van 14 september 2010 om de Wwb-uitkering met ingang van 1 juli 2010 in te trekken gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen dit bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/846. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 14 juli 2011 zijn namens eiseres nadere stukken ingediend.
Bij primair besluit van 8 maart 2011 heeft verweerder de aanvraag om een uitkering ingevolge de Wwb geweigerd.
Bij besluit van 17 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit van 8 maart 2011 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 11/370. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 10 juli 2011 zijn namens eiseres nadere stukken ingediend.
Bij primair besluit van 13 april 2011 (tevens het bestreden besluit; zie hierna) heeft verweerder besloten dat eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
Eiseres heeft tegen dit besluit (rechtstreeks) beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB11/545.
Bij brief van 1 september 2011 heeft verweerder de vragen beantwoord die door de voorzieningenrechter zijn gesteld in de uitspraak naar aanleiding van de verzoeken om een voorlopige voorziening in de procedures met de nummers AWB 11/368 en AWB 11/369.
Bij brief van 8 september 2011 is namens eiseres een reactie op de beantwoording van de vragen ingezonden.
De drie beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank op 13 september 2011, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres is geboren op [datum] en heeft de nationaliteit van [land]. Eiseres is illegaal naar Nederland gekomen, waarna zij slachtoffer werd van gedwongen prostitutie. In november 2002 heeft eiseres een verblijfsvergunning asiel aangevraagd; deze aanvraag is afgewezen. Daarna heeft zij een zogeheten B9-status, die slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting tijdelijk bescherming biedt, aangevraagd en verkregen. Ook ontving eiseres schadevergoeding van het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Op 29 januari 2008 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend om een Wwb- uitkering. Bij besluit van 28 maart 2008 heeft verweerder aan eiseres per datum aanvraag een Wwb-uitkering verstrekt naar de norm voor een alleenstaande. Op 23 september 2009 is het zoontje van eiseres geboren. De Wwb-uitkering is verhoogd naar de norm voor een alleenstaande ouder. In augustus 2010 is verweerder gebleken dat in de Gemeentelijke Basisadministratie de code verblijfstitel van eiseres per 1 juli 2010 is veranderd naar code 98. Per die datum is de beschermde status komen te vervallen, omdat bleek dat vervolging van de mensensmokkelaars niet mogelijk was. Dit betekent dat eiseres geen verblijfstitel meer heeft. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) heeft bij besluit van 24 maart 2011 de aanvraag van eiseres voor een toelage op grond van de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) afgewezen. Thans loopt er alleen nog een procedure naar aanleiding van een verzoek van eiseres om uitzetting achterwege te laten in verband met haar gezondheidstoestand (artikel 64 Vreemdelingenwet Pro 2000 (Vw 2000)). Dat verzoek is afgewezen, maar tegen die beslissing heeft eiseres bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening mag eiseres in Nederland afwachten.
AWB 10/846 en 11/370
Verweerder heeft het recht van eiseres op een bijstandsuitkering ingetrokken, omdat eiseres door wijziging van haar verblijfstitel geen recht meer heeft op een bijstandsuitkering (AWB 10/846). Voorts heeft verweerder de aanvraag van 6 januari 2011 om een uitkering ingevolge de Wwb niet ingewilligd, omdat eiseres geen geldige verblijfstitel heeft (AWB 11/370).
Verweerder heeft het recht van eiseres op een bijstandsuitkering met ingang van 1 juli 2010 ingetrokken. Ter zitting van 13 september 2011 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de feitelijke grondslag van het bestreden besluit onjuist is. De uitkering van eiseres had niet met ingang van 1 juli 2010 ingetrokken moeten worden, maar met ingang van 25 november 2010.
Nu verweerder de grondslag van het bestreden besluit heeft verlaten, is reeds om die reden het beroep in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 10/846 gegrond. Om proceseconomische redenen zal de rechtbank hieronder wel ingaan op de beroepsgronden in deze zaak, nu deze (nagenoeg) identiek zijn aan de beroepsgronden in de zaak met nummer AWB 11/370.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij op grond van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) recht heeft op een bijstandsuitkering.
Niet in geding is dat eiseres geen vreemdeling is in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de Wwb. Als gevolg hiervan valt zij onder artikel 16, tweede lid, van de Wwb en kan aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dat artikel, geen uitkering ingevolge de Wwb worden toegekend.
De vraag die partijen thans verdeeld houdt is of artikel 8 EVRM Pro verweerder niettemin een verplichting oplegt om eiseres met voorbijgaan aan de Wwb toe te laten tot de bijstand.
Daarnaast heeft de gemachtigde van eiseres ter zitting verwezen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 juli 2011 (LJN: BR1905), waarin de vraag aan de orde kwam of met de uitsluiting van de verzekering voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) op grond van de verblijfsstatus een niet gerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt in de zin van artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 EVRM Pro (de zogenaamde non-discriminatiebepaling). Met betrekking tot die vraag heeft de CRvB als volgt geoordeeld: “De gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving zoals die gestalte heeft gekregen in artikel 6, tweede lid, van de AKW gaat niet op voor ouders die met hun kinderen voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, g of h van de Vw 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij, mede met inachtneming van de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (LJN: BP1466) en 4 maart 2011 (LJN: BP6285), geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn.”
Voor zover eiseres met de in de vorige alinea genoemde verwijzing heeft willen betogen dat ook in het onderhavige geval sprake is van een niet gerechtvaardigd onderscheid in de zin van artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM, overweegt de rechtbank het volgende. Uit voornoemde uitspraak van de CRvB van 15 juli 2011 blijkt dat de CRvB nog steeds van oordeel is dat in de koppelingswetgeving een onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus aan de orde is dat in beginsel verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke onder andere zijn neergelegd in artikel 14 van Pro het EVRM. In die gevallen echter, waarin ouders met hun kinderen kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, g of h van de Vw 2000, én inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn, is dat naar het oordeel van de CRvB blijkens bedoelde uitspraak anders. Dat in het onderhavige geval sprake is van een situatie als bedoeld door de CRvB, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd, nu eiseres niet nader heeft geconcretiseerd dat en waarom ze aan de in voornoemde uitspraak geformuleerde criteria voldoet.
Met betrekking tot de vraag of artikel 8 van Pro het EVRM verweerder een verplichting oplegt om eiseres met voorbijgaan aan de Wwb toe te laten tot de bijstand verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 4.7 van de uitspraak van de CRvB van 19 april 2010 (LJN: BM1992). Daarin heeft de CRvB onder meer overwogen dat bij de wijze waarop aan artikel 8 van Pro het EVRM recht moet worden gedaan de beperkte doelstelling van de Wwb voorop dient te staan. De rechtbank concludeert uit voornoemde uitspraak en de keuze van de CRvB om de in die zaak gevraagde maatschappelijke opvang onder de werking van de Wmo te brengen dat ook in dit geval niet de Wwb maar de Wmo het primaire wettelijk kader is om de hulpvraag van eiseres te beoordelen.
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.
Het vorenstaande leidt er in de procedure met nummer AWB 10/846 toe dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen waarin de datum van intrekking van de bijstandsuitkering wordt herzien. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder, op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten begroot op € 874,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en op € 12,86 in verband met reiskosten van eiseres.
Het beroep in de procedure met nummer AWB 11/370 wordt ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
AWB 11/545
Verweerder heeft besloten dat eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang, omdat zij niet rechtmatig in Nederland verblijft als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met l, van de Vw 2000. Bovendien is aan eiseres als voorliggende voorziening een plaats aangeboden in de vrijheidsbeperkende locatie (VBL) van het COA in Ter Apel.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij op grond van artikel 8 van Pro het EVRM recht heeft op opvang op grond van de Wmo. Een plaats in de VBL biedt voor haar en haar zoontje geen adequate voorliggende voorziening.
Verweerder heeft zich gebaseerd op artikel 8 van Pro de Wmo. De rechtbank is – onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 19 april 2010 (LJN: BM0956) – van oordeel dat maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c van de Wmo geen individuele voorziening is als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bij maatschappelijke opvang om in beginsel voor een ieder toegankelijke, collectief aangeboden voorzieningen gaat, op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Voorts heeft de rechtbank daarbij in aanmerking genomen dat bij de toelatingsbeoordeling geen acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en dat deze opvang naar zijn aard niet is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.
Dit betekent dat eiseres een aanvraag heeft ingediend om een andere dan een individuele voorziening, zodat artikel 8 van Pro de Wmo, welke bepaling slechts ziet op het verlenen van individuele voorzieningen, daarop niet van toepassing is. Nu ook overigens in de Wmo geen aan artikel 8 van Pro de Wmo gelijke bepaling met betrekking tot de verlening van andere dan individuele voorzieningen is opgenomen, is de rechtbank anders dan verweerder van oordeel dat voor de vraag of eiseres aanspraak heeft op toelating tot de maatschappelijke opvang, de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader vormen.
Vaststaat dat eiseres niet rechtmatig in Nederland verblijft als bedoeld in artikel 8 van Pro de Vw 2000. Dit betekent dat eiseres ingevolge artikel 10, eerste lid en artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo.
Met betrekking tot het beroep dat namens eiseres is gedaan op artikel 8 EVRM Pro overweegt de rechtbank het volgende.
In navolging van de jurisprudentie van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 april 2010, LJN: BM0956) dient vooropgesteld te worden dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als “the very essence” van het EVRM aanmerkt respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Dit artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging in het privéleven te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht op eerbiediging van het privéleven inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen. De rechtbank wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
De rechtbank is van oordeel dat het zoontje van eiseres, gelet op zijn leeftijd, tot de categorie van kwetsbare personen behoort die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven. Als hij dakloos zou worden zou dat naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg hebben dat de normale ontwikkeling van zijn privé- en gezinsleven onmogelijk wordt gemaakt en is er sprake van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van artikel 8 van Pro het EVRM dat er een positieve verplichting op de Staat rust om te voorzien in een voor eiseres en haar zoontje - gezien zijn leeftijd is hij immers onbetwist afhankelijk van zijn moeder - adequate opvang. Dat eiseres en haar zoontje thans geen rechtmatig verblijf hebben als bedoeld in artikel 8 van Pro de Vw 2000 doet aan het vorenstaande naar het oordeel van de rechtbank niet af. De rechtbank heeft daarbij mede in aanmerking genomen de uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van 20 oktober 2009, LJN: BM3650, gepubliceerd op 28 februari 2010 (Defence for Children International (DCI) v. The Netherlands (No. 47/2008)) over de beschermende werking van het (door Nederland geratificeerde) Herziene Europees Sociaal Handvest (ESH), in het bijzonder de artikelen 17 en 31. In die uitspraak heeft het ECSR – samengevat – geconcludeerd dat artikel 31, tweede lid, van het ESH, met betrekking tot het voorkomen van dakloosheid van kinderen, en artikel 17 van Pro het ESH, met betrekking tot bescherming en speciale hulp voor het kind, van toepassing zijn op illegale kinderen en dat Nederland deze rechten heeft geschonden door bedoelde kinderen geen onderdak te bieden. Hoewel deze bepalingen niet een ieder verbindend zijn als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, kan de door het ECSR gegeven interpretatie aan de verdragsverplichtingen mede leidend zijn voor de invulling van het recht op opvang ingevolge artikel 8 van Pro het EVRM nu zowel het ESH als het EVRM zien op het bevorderen van de menselijke waardigheid en de menselijke vrijheid.
Met hetgeen hiervoor is overwogen is nog niet gegeven dat eiseres met haar zoontje moet worden toegelaten tot de maatschappelijke opvang. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2 van Pro de Wmo daaraan in de weg zou kunnen staan, nu dat artikel bepaalt dat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat voor zover voor de problematiek die aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning een voorziening bestaat op grond van een andere wettelijke bepaling. De rechtbank is van oordeel dat in deze bepaling besloten ligt dat de positieve verplichting van de staat om recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM zich primair richt tot het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorliggende voorzieningen als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wmo.
Verweerder heeft zich zoals hiervoor reeds vermeld op het standpunt gesteld dat er sprake is van adequate opvang voor eiseres en haar zoontje (als voorliggende voorziening) in de VBL. De regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) heeft immers – aldus verweerder – de toezegging gedaan dat eiseres met haar zoontje in een VBL dan wel een gezinslocatie (welke qua regime gelijk is te stellen met de VBL) geplaatst kan worden.
De VBL is zoals gezegd een vrijheidsbeperkende locatie. Niet in geschil is dat een dergelijke locatie bestemd is voor mensen aan wie een vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd als bedoeld in artikel 56 van Pro de Vw 2000; er moet immers een grondslag zijn om iemands vrijheid te beperken. Dat een dergelijke maatregel aan eiseres zal worden opgelegd is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende vast komen te staan. De enkele mondelinge toezegging van de regievoerder van de DT&V aan verweerder dat dat zal gebeuren zodra eiseres in de VBL geplaatst wordt acht de rechtbank onvoldoende. Dientengevolge is ook onvoldoende duidelijk of eiseres in de VBL dan wel een gezinslocatie geplaatst kan worden, zodat de rechtbank aan de vraag of de opvang daar adequaat is en kan gelden als een voorliggende voorziening niet toekomt.
Het bestreden besluit mist gelet op het vorenstaande een voldoende zorgvuldige voorbereiding en is derhalve in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Dit leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder dient een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
In haar uitspraak van 5 augustus 2011heeft de voorzieningenrechter in de procedures met de nummers AWB 11/368 en AWB 11/369 de voorlopige voorziening getroffen dat verweerder met ingang van 1 augustus 2011 aan verzoekster een bedrag verstrekt ter hoogte van € 700,- per maand. Deze voorlopige voorziening loopt door tot zes weken nadat de meervoudige kamer van de rechtbank uitspraak heeft gedaan, te weten tot 6 december 2011. Teneinde te voorkomen dat eiseres en haar zoontje daarna geen onderdak hebben, ziet de rechtbank tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, en artikel 8:81 van Pro de Awb de (nieuwe) voorlopige voorziening te treffen dat eiseres en haar minderjarige zoontje worden toegelaten tot de maatschappelijke opvang vanaf 6 december 2011 tot zes weken na de datum waarop verweerder een besluit op bezwaar aan eiseres zal hebben bekendgemaakt. Deze voorziening vervalt op het moment dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak, heeft voorzien in een andere wijze van adequate opvang.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder, op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten begroot op € 437,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
Ten aanzien van het beroep geregistreerd onder nummer AWB 10/846:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 41,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 886,86.
Ten aanzien van het beroep geregistreerd onder nummer AWB 11/370:
- verklaart het beroep ongegrond.
Ten aanzien van het beroep geregistreerd onder nummer AWB 11/545:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat eiseres en haar minderjarige zoontje worden toegelaten tot de maatschappelijke opvang vanaf 6 december 2011 tot zes weken na de datum waarop verweerder een besluit op bezwaar aan eiseres zal hebben bekendgemaakt;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 41,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 437,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. K. Wentholt en mr. N.A. Vlietstra, leden, in aanwezigheid van H.J. Boerma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2011.
H.J. Boerma mr. L. Mulder
afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak.