ECLI:NL:RBAMS:2025:2469

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 23/2837, AMS 23/3377, AMS 23/2965, AMS 23/4624, AMS 23/2078, AMS 23/2967, AMS 23/2969, AMS 23/2971 en AMS 23/3375.

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2025 in de zaken tussen

de Stichting Humaan Overijssel te Enschede, eiseres 1 en

de Stichting Zorginstelling Zorgenlooste Zaandam , eiseres 2,

gezamenlijk te noemen: eiseressen

(gemachtigden: M.V. Hazekamp en mr. O. Labordus),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,verweerder.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de herziening/intrekking en de terugvordering van de definitieve tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor behoud van Werkgelegenheid (NOW) en de compensatie van de transitievergoeding (CRTV).

1.1.

De rechtbank heeft de beroepen op 27 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseressen. De gemachtigden van verweerder hebben zich afgemeld.

De bestreden besluiten

2. Met een besluit van 9 november 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 1 voor eiseres 1 herzien en vastgesteld op € 14.252,-. Hierdoor moet eiseres 1 een bedrag van € 7.312,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 12 mei 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/3375).

3. Met een besluit van 23 november 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 2 voor eiseres 1 herzien en vastgesteld op € 16.079,-. Hierdoor moet eiseres 1 een bedrag van € 12.705,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 12 mei 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/2837).

4. Met een besluit van 10 november 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming van NOW 3, derde tranche voor eiseres 1 herzien en vastgesteld op

€ 8.167,-. Hierdoor moet eiseres 1 een bedrag van € 1.564,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 12 mei 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/3377).

5. Met een besluit van 2 maart 2022 heeft verweerder de compensatie van de transactievergoeding aan eiseres 1 van € 3.755,84 ingetrokken en teruggevorderd. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 3 november 2022 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/4624).

6. Met een besluit van 25 oktober 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 1 voor eiseres 2 herzien en vastgesteld op 6.943,-. Hierdoor moet eiseres 2 een bedrag van € 4.787,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 24 februari 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/2967).

7. Met een besluit van 25 oktober 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 2 voor eiseres 2 herzien en vastgesteld op € 8.993,-. Hierdoor moet eiseres 2 een bedrag van € 5.984,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 24 februari 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/2969).

8. Met een besluit van 5 december 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 3, derde tranche voor eiseres 2 herzien en vastgesteld op € 3.204,-. Hierdoor moet eiseres 2 een bedrag van € 1.941,- terugbetalen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 24 februari 2023 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/2971).

9. Met een besluit van 1 maart 2022 heeft verweerder de compensatie van de transactievergoeding aan eiseres 2 van € 3.352,42 ingetrokken en teruggevorderd. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 3 november 2022 is verweerder bij dit besluit gebleven (AMS 23/2078).

10. Met een besluit van 1 november 2022 heeft verweerder de definitieve tegemoetkoming NOW 3, derde tranche voor eiseres 2 vastgesteld. Met het bestreden besluit op het bezwaar van 24 februari 2023 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt is komen te vervallen. Het besluit van 5 december 2022 is hiervoor in de plaats gekomen.

11. De bestreden besluiten berusten op de motivering dat het loon van mevrouw

[naam 1] (hierna: [naam 1] ) niet had mogen worden meegenomen in de bepaling van de hoogte van de loonsommen. De werkzaamheden van [naam 1] als lid van de Raad van Toezicht kunnen niet aangemerkt worden als een (privaatrechtelijke) dienstbetrekking op grond van een arbeidsovereenkomst, omdat een gezagsverhouding ontbreekt.

Beoordeling door de rechtbank

12. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht tot de bestreden besluiten is gekomen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.

13. De rechtbank stelt voorop dat voor nagenoeg alle aangevoerde argumenten die door eiseressen zijn aangevoerd in de beroepsgronden en aanvullende beroepsgronden geldt dat er sprake is van een herhaling van eerder genoemde gronden waarover door deze rechtbank al is beslist in de uitspraken van 28 december 2023^[1]en 9 juli 2024^[2]. Weliswaar heeft de uitspraak van 28 december 2023 betrekking op zaken die zien op andere wetten, maar het geschil in die uitspraak ging ook over de vraag of de werkzaamheden van [naam 1] in haar functie als lid van de Raad van Toezicht kunnen worden aangemerkt als werkzaamheden die vallen onder het begrip werknemer. Partijen hebben laten weten dat de uitspraak van 28 december 2023 nu voorligt bij de Centrale Raad van Beroep. Hetgeen door eiseressen wederom is aangevoerd leidt ook in de thans voorliggende zaken tot geen ander oordeel dan de rechtbank al eerder heeft uitgesproken in de genoemde uitspraken. De rechtbank verwijst naar de kernoverwegingen in deze eerdere uitspraak. In aanvulling daarop overweegt de rechtbank als volgt.

Wel of geen dienstbetrekking - de gezagsverhouding

14. Eiseressen betwisten dat er geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking wegens het ontbreken van een gezagsverhouding. Zij wijzen hiervoor naar recente informatie van de Belastingdienst en de statuten. [naam 1] met een medische achtergrond had feitelijk de functie van bezoldigd bestuurder en was werkzaam als verzorgende.

15.1

Naar het oordeel van de rechtbank maakt de verwijzing van eiseressen naar de overgelegde informatie van de Belastingdienst en de statuten niet dat de werkzaamheden van [naam 1] als een privaatrechtelijke dienstbetrekking kunnen worden aangemerkt. De rechtbank volgt verweerder hierin. Eiseressen miskennen dat de inspecteur van de Belastingdienst de opgevoerde bedragen als loon heeft aangemerkt omdat eiseressen geen onderbouwing hebben gegeven dat het daadwerkelijk om onkostenvergoedingen gaat. De beslissingen van de inspecteur vormen op geen enkele wijze een aanwijzing dat er sprake is van een gezagsverhouding. De beslissingen van de inspecteur geven eerder aan dat er van de zijde van eiseressen sprake is van beweringen, maar niets wordt ingebracht ter staving daarvan.

15.2

De verwijzing van eiseressen naar de statuten bevat anders dan eiseressen stellen geen onderbouwing die maakt dat er een werkgevers/werknemers gezagsverhouding is tussen [naam 1] in haar hoedanigheid als lid van de Raad van Toezicht en de Stichtingen. De door eiseressen genoemde bepalingen uit de statuten regelen enkel hoe vaak en wanneer de Raad van Toezicht bij elkaar komt en/of overleg voert met het bestuur van de stichting. Deze bepalingen kunnen niet worden aangemerkt als bepalingen die de gezagsverhouding regelen. De door eiseressen aangehaalde rechtspraak over het wel of niet aannemen van werknemerschap ziet niet op de situatie van eiseressen. In al die zaken ging het immers over de vraag of een statutair directeur in een gezagsverhouding stond tot een algemene ledenvergadering of een bestuur van een rechtspersoon. In dit geval is daarvan geen sprake. Hier gaat het om de vraag of een functionaris met een toezichthoudende functie op het bestuur (in feite dus de omgekeerde situatie dan in de genoemde uitspraken) in een gezagsverhouding staat tot het bestuur. Deze gezagsverhouding is juist andersom. Het bestuur is onderworpen aan een gezagsverhouding ten opzichte van de Raad van Toezicht. Ook het door eiseressen aangehaalde arrest van de Hoge Raad in de Deliveroo casus maakt niet dat een lid van de Raad van Toezicht in de onderhavige casus als werknemer kan worden aangemerkt.

15.3

Voor wat betreft de beroepsgrond van eiseressen dat sprake is van een ongelijke benadering als het gaat om het andere lid van de Raad van Toezicht die door verweerder zelf is aangesteld waarbij wel is uitgegaan van een privaatrechtelijke dienstbetrekking, overweegt de rechtbank dat, mede gelet op het rapport van bevindingen van 3 november 2022 waarin (tevens) de reden is vermeld om geen nader onderzoek te doen naar de inkomstenverhouding van het andere lid van de Raad van Toezicht, niet is gebleken van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Voor zover eiseressen hiermee een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel slaagt dat beroep dus niet.

15.4

De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam 1] geen werknemer was en eiseressen om die reden onterecht aanspraak hebben gemaakt op de NOW en CRTV.

Het onderzoek door verweerder

16. Eiseressen hebben aangevoerd dat de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de bestreden besluiten, en die is begonnen na een melding die werd gedaan bij Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), onjuist zijn en verkregen zijn op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelend overheid mag worden verwacht, dat deze als fruit of the poisonous tree (de verboden vrucht leer) buiten beschouwing moet blijven. Er zijn echter naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten dat de handelswijze van verweerder op een zodanige wijze indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat om die reden de bevindingen uit de - in het kader van de NOW en CRTV verrichte - onderzoeken buiten beschouwing moeten worden gelaten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

17. In hetgeen eiseressen thans aanvoeren, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan reeds is gedaan in voormelde uitspraken over de rechtmatigheid van het onderzoek. Eiseressen hebben aangevoerd dat er sprake is van een onrechtmatige start van het fraudeonderzoek en dat dit onderzoek het gevolg is van etnisch profileren. De rechtbank stelt allereerst voorop dat de enkele bewering dat dit het geval is volstrekt onvoldoende is om dit verweer te honoreren. De rechtbank zal niet ontkennen dat er in Nederland fraudeonderzoeken zijn uitgevoerd met op zijn minst de schijn van etnisch profileren. Dat is uitermate verwerpelijk, maar dat gezegd hebbende, zal steeds in iedere zaak opnieuw moet worden beoordeeld of dat het geval is. Het is aan de steller van dit onrecht om concrete feiten en omstandigheden te stellen die het vermoeden daadwerkelijk handen en voeten geeft. In deze casus zijn eiseressen er niet in geslaagd dit gestelde vermoeden handen en voeten te geven. Dat geldt ook voor de persoonsvergissing inzake overtreding van de Opiumwet. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat als er wel onrechtmatigheden zouden zijn bij de aanvang van het fraudeonderzoek dit niet automatisch leidt tot volledige uitsluiting van de “verboden vruchten”. In de rechtspraak wordt niet snel aangenomen dat door derden (bijvoorbeeld de politie) verkregen bewijs
nietdoor een bestuursorgaan mag worden gebruikt.^[3]Ter vergelijking: ook bij strafrechtelijke fraudeonderzoeken leidt een onrechtmatigheid bij de start van een onderzoek niet automatisch tot bewijsuitsluiting.^[4]Ook op basis van de Europese rechtspraak kan niet de conclusie worden getrokken dat een onrechtmatigheid in een opsporingsonderzoek automatisch dient te leiden tot een volledige uitsluiting van bewijsmiddelen. Het gaat om de beoordeling van de procedure in zijn geheel en voor zover er al een schending is kan deze ook gecompenseerd worden. Maar aan een dergelijke toets komt de rechtbank niet toe omdat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat er sprake is van een onrechtmatig startonderzoek. Tot slot merkt de rechtbank nog op dat een schending ten opzichte van de privépersoon niet automatisch een schending oplevert ten aanzien van de rechtspersoon.

De hele discussie over het al dan niet onrechtmatig verkregen bewijs is verder niet van belang nu de beantwoording van de rechtsvraag of een lid van de Raad van Toezicht ook werknemer kan zijn in deze zaak beantwoord kan worden op basis van (deels openbare) stukken die los staan van de start van het onderzoek. Ook als er stukken als verboden vrucht zouden kunnen worden aangemerkt dan nog luidt het oordeel van de rechtbank dat [naam 1] als lid van de Raad van Toezicht niet kan worden aangemerkt als werknemer vanwege het ontbreken van de gezagsverhouding

De herziening/intrekking en terugvordering

18. Eiseressen hebben ook aangevoerd dat herziening/intrekking en terugvordering van de eerder toegekende rechten met terugwerkende kracht en met een beroep op informatie waarover verweerder al beschikte dan wel twijfels had, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De functie van [naam 1] was al bekend bij verweerder. Voor eiseressen had het op geen enkele wijze duidelijk hoeven zijn dat de functie van [naam 1] hun zou worden tegengeworpen. Eiseressen hadden de legitieme verwachting dat de toegekende tegemoetkomingen en transactievergoedingen - die overigens onherroepelijk zijn geworden - juist waren. Hiermee is tevens sprake van een schending van het recht op ongestoord genot van eigendom, voorzien in artikel 14 van de Grondwet en 1 van het Europees Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

19.1

Ten aanzien van de NOW overweegt de rechtbank als volgt.

De NOW^[5]en de Algemene wet bestuursrecht^[6]bieden voor verweerder de mogelijkheid om een subsidie die definitief is vastgesteld, in te trekken of ten nadele van de subsidieontvanger te wijzigen. Verweerder heeft beslissingsruimte om te bepalen of hij van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik zal maken. De rechter moet deze afweging terughoudend toetsen. De rechtbank beoordeelt wel de afweging van het belang van een juiste subsidievaststelling en uitbetaling enerzijds, en de individuele gevolgen daarvan voor de betrokkene anderzijds. Ook beoordeelt de rechtbank of de eventueel nadelige gevolgen van de besluiten niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen.

19.2

Verweerder heeft in dit geval meer gewicht toegekend aan het algemene belang bij een juiste subsidievaststelling en uitbetaling. De rechtbank kan verweerder daarin volgen. Verweerder heeft betwist dat hij ten tijde van de voorschots- en vaststellingsbeschikkingen bekend was met de functie van [naam 1] en dat geen sprake is geweest van een gezagsverhouding. Verweerder heeft toegelicht dat de beoordeling van zowel de verlening als de vaststelling van de NOW gebeurt op basis van gegevens die zijn opgenomen in de polisadministratie die door de werkgever aan de Belastingdienst zijn gemeld. Hierbij vindt geen controle plaats op verzekeringsplicht of op functie. In het geval van eiseressen zijn die gegevens achteraf onjuist gebleken, aldus de toelichting. De rechtbank overweegt dat zoals hiervoor is geconcludeerd [naam 1] niet als werknemer kan worden aangemerkt. Daarmee is het doel en de doelgroep van de subsidie niet bereikt. In deze situatie is het daarom gerechtvaardigd om terug te komen op een vastgestelde subsidie. Het algemene belang bij een juiste subsidievaststelling en uitbetaling is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. Als verweerder in geval van eiseressen (geheel of gedeeltelijk) had afgezien van de subsidiewijzigingen en terugvorderingen hadden eiseressen subsidie ontvangen waarop zij op basis van de NOW geen recht hadden gehad. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat de NOW een regeling is waarbij snel een zeer groot aantal werkgevers duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. Er was sprake van een hectische periode vanwege Covid19 waarbij als uitgangspunt gold dat snelheid ten behoeve van het financieel overeind houden van ondernemingen boven grote zorgvuldigheid in de aanvraag en toekenningsfase ging. Het is een bewuste keuze van de minister geweest om voor het berekenen van de hoogte van de subsidie uit te gaan van de gegevens, zoals vastgelegd in de polisadministratie. Het is ook maatschappelijk gezien niet uit te leggen dat een onrechtmatig verkregen bedrag verkregen uit publieke middelen niet terugvloeit naar die publieke middelen.

19.3

Verweerder heeft daarnaast de nadelige gevolgen van de subsidiewijzigingen en terugvorderingen voor eiseressen niet onevenredig gevonden. De bestreden besluiten hebben voor eiseressen financieel nadelige gevolgen omdat zij minder subsidie krijgen en een deel van het ontvangen voorschot moeten terugbetalen. Er is echter geen aanleiding om in dit geval dit financiële nadeel als onevenwichtig te beoordelen. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen.^[7]Het financiële nadeel is daartoe onvoldoende. De rechtbank is niet gebleken dat de subsidiewijzigingen en terugvorderingen zodanig ingrijpend zijn voor eiseressen dat verweerder daar geheel of gedeeltelijk van af had moeten zien.

20. Ten aanzien van de CRTV overweegt de rechtbank als volgt.

Aan de intrekking van de toegekende compensatie ligt artikel 7:673e, vijfde lid, van het Burgerlijk Wetboek ten grondslag. Deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd. Dit betekent echter niet dat verweerder altijd tot intrekking moet overgaan als ten onrechte een compensatie is toegekend. Er kan immers sprake zijn van bijzondere omstandigheden, waarbij strikte toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen zozeer in strijd is te achten met algemene rechtsbeginselen dat op die grond toepassing daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.^[8]Het is daarbij vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toekomt een gemaakte fout te herstellen, mits de intrekking niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.^[9]Hiervan is de rechtbank niet gebleken. Net als de tegemoetkomingen in het kader van de NOW, zijn ook de transactievergoedingen toegekend in de veronderstelling dat [naam 1] werknemer was. Later is gebleken dat dat niet het geval is geweest. Dan is verweerder in beginsel gehouden de CRTV in te trekken. Dat is ook het geval als de toekenningsbesluiten formele rechtskracht hebben verkregen. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen in de meermaals genoemde uitspraak van 28 december 2023, onder meer in rechtsoverwegingen 28, 29 en 30 acht de rechtbank het aannemelijk dat eiseressen in ieder geval redelijkerwijs hadden kunnen weten dat de toekenningen ten onrechte plaatsvonden. Ook in dit geval is er geen aanleiding om het financiële nadeel als onevenwichtig te beoordelen.

21. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseressen op artikel 1 van het EP ook niet slaagt. Voorwaarde voor een op grond van een legitieme verwachting beschermd eigendomsrecht is volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)^[10]in ieder geval dat de burger te goeder trouw heeft gehandeld en aan zijn inlichtingenplicht heeft voldaan. In het voorliggende geval is daarvan niet gebleken. Het bedrag aan NOW-subsidie dat eiseressen teveel hebben gekregen en nu wordt teruggevorderd, kan dan ook niet worden aangemerkt als hun eigendom in de zin van artikel 1 van het EP bij het EVRM.

22. Voor wat betreft eiseressen beroep op schending van de artikelen 3 en 8 van het EVRM vanwege de inbreuken door toedoen van de overheid jegens de (ex-)bestuurder van de stichtingen [naam 2] en [naam 1] overweegt de rechtbank dat gelet op wat hiervoor is overwogen over de afwezigheid van een dienstbetrekking, de rechtmatigheid van het onderzoek en dat verweerder op goede gronden mocht overgaan tot herziening/intrekking en terugvordering, er geen aanleiding is eiseressen hierin te volgen.

23. Tot slot is de rechtbank ten aanzien van wat eiseressen hebben aangevoerd over het achterhouden van stukken door verweerder, van oordeel dat daarvan evenmin is gebleken en is deze procedure daarvoor niet de geëigende weg. Op zitting hebben eiseressen ook verklaard dat zij verzoeken hebben lopen op grond van de Wet open overheid.

Conclusie en gevolgen

24. De beroepen zijn ongegrond. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, rechter, in aanwezigheid van

mr. S.S. Soylu, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “
Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op
www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.