Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/4408, 23/4414, 23/4417, 23/4420, 23/4423, 23/4424, 23/4426, 23/4427, 23/4430 en 23/4610
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3] ,
[eiser 4] ,
[eiser 5] ,
[eiser 6] ,
[eiser 7] ,
[eiser 8] ,
[eiser 9], allen te [plaats] ,
[eiser 10], te [plaats] ,
eisers
(gemachtigde: mr. P.S. Folsche),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. E. van den Berg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen onderscheidenlijk aan elke eiser gerichte afwijzing van een verzoek om een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
1.1.
Met de bestreden besluiten van onderscheidenlijk 30 mei 2023, 31 mei 2023 en
1 juni 2023 op de bezwaren van eisers is verweerder bij die afwijzingen gebleven.
1 juni 2023 op de bezwaren van eisers is verweerder bij die afwijzingen gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld op de zitting van
2 oktober 2024. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder. Eisers waren niet aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers hebben ieder voor zich bij verweerder een aanvraag om studiefinanciering of een studentenreisproduct ingediend op grond van de Wet Studiefinanciering 2000. Verweerder heeft op deze aanvragen beslist. Eisers hebben ieder voor zich tegen het besluit op de aanvraag bezwaar gemaakt. Verweerder heeft aan elke eiser tegen het einde van de beslistermijn per brief laten weten dat het waarschijnlijk niet lukt om binnen zes weken een besluit te nemen op het bezwaar van eisers. Daarom heeft verweerder de beslistermijn met zes weken verlengd.
3. Eisers hebben ieder voor zich verweerder vervolgens binnen de verlengde beslistermijn een ingebrekestelling gestuurd. Hierbij hebben eisers verweerder verzocht om alsnog binnen twee weken een beslissing op hun bezwaar te nemen.
4. Met primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken van eisers om een dwangsom afgewezen. Op het moment dat eisers de ingebrekestelling hebben verstuurd, was de (verlengde) beslistermijn namelijk nog niet geëindigd. Verweerder stelt de brieven van eisers daardoor niet te kunnen zien als een ingebrekestelling.
5. Met de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten kennelijk ongegrond verklaard. Verweerder blijft bij het standpunt dat de beslistermijn nog niet was geëindigd op het moment dat eisers de ingebrekestelling stuurden. In tegenstelling tot wat eisers aanvoeren, is de manager Bezwaar en Beroep van DUO wel degelijk gemandateerd en dus bevoegd om namens de Minister van OCW besluiten, waaronder het verdagingsbesluit, te nemen. Ook is volgens verweerder geen sprake van een verdaging die in strijd is met het fair play-beginsel en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt namelijk dat de beslissing tot verdaging van de beslissing op een bezwaarschrift bij de mededeling van die verdaging aan de belanghebbenden niet behoeft te worden gemotiveerd. Verder is verweerder het niet eens met de stelling van eisers dat alleen een verdaging mag plaatsvinden in bijzondere gevallen.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de verzoeken van eisers om een dwangsom heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
7. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Verdagingsbevoegdheid en het fair play-beginsel
8. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers de beroepsgrond over de bevoegdheid van de manager Bezwaar en Beroep ingetrokken. De rechtbank zal die beroepsgrond dan ook onbesproken laten.
9. Eisers voeren aan dat verweerder met het verlengen van de beslistermijn heeft gehandeld in strijd met het fair play-beginsel. Verweerder verdaagt namelijk structureel de beslistermijn. Door de beslissing uit te stellen bemoeilijkt of frustreert verweerder eisers in het verkrijgen van studiefinanciering, wat bij deze studenten tot financiële zorgen en stress leidt. Eisers zijn van mening dat toepassing van de verdagingsbevoegdheid is voorbehouden aan bijzondere gevallen waarin een zorgvuldige voorbereiding van het besluit anders niet mogelijk is.
10. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan een verdaging, behalve een mededelingsplicht, geen vereisten zijn verbonden. Er is dus ook geen verplichting om te motiveren of er sprake is van bijzondere omstandigheden. De bevoegdheid tot verdaging is niet uitsluitend voorbehouden aan bijzondere gevallen.
11. In deze zaak gaat het over de vraag of verweerder terecht de dwangsom heeft afgewezen. Hierbij is relevant of verweerder op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de beslissing op bezwaar voor ten hoogste zes weken mocht verdagen.
12. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken daarvan, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. [1] Op een bezwaarschrift moet in beginsel binnen zes weken worden beslist, welke termijn met ten hoogste zes weken kan worden verlengd. Met betrekking tot de (uitoefening van de) bevoegdheid tot verdaging geldt, naast de maximale termijn van verdaging, uitsluitend het voorschrift dat het verdagingsbesluit schriftelijk wordt meegedeeld aan de belanghebbende. Het besluit behoeft geen motivering. [2] In artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb is immers geen motiveringseis neergelegd. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat deze bevoegdheid tot verdaging zonder motivering is gelimiteerd tot bijzondere gevallen. De verdagingsbesluiten zijn dus in overeenstemming met artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb.
De (te) indringende controle op het migrerend werknemerschap
13. Eisers voeren – onder verwijzing naar een uitspraak van rechtbank Overijssel van 1 augustus 2024 [3] – aan dat de stelselmatige inhoudelijke controle die verweerder op het migrerend werknemerschap van studenten uitvoert in strijd is met artikel 14 van Pro de EU richtlijn 2004/38. [4] Volgens eisers is deze controle te indringend en mag deze helemaal niet worden uitgevoerd. Verweerder kiest zelf voor deze (te) indringende controle en kiest daarmee ook voor het nodeloos verdagen van een besluit, aldus eisers. Eisers ondervinden nadeel van deze handelswijze.
14. Onder verwijzing naar de overwegingen 11 en 12 merkt de rechtbank op dat relevant voor deze zaak is of verweerder op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb, de beslissing op bezwaar voor ten hoogste zes weken mocht verdagen. Een beoordeling van de indringendheid van de controle is niet relevant voor de vraag of verweerder de beslistermijn al dan niet mocht verlengen. De indringendheid van de controle is geen voorwerp van deze procedure, omdat daarvoor – zoals in de uitspraak van rechtbank Overijssel het geval was – een inhoudelijk besluit ter toetsing moet voorliggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Discriminatie
15. Eisers voeren aan dat uit (de uitwerking van) het handelen van verweerder is gebleken dat EU-studenten worden gediscrimineerd. Uit de door verweerder overgelegde cijfers blijkt namelijk dat EU-studenten structureel een langere bezwaarprocedure moeten doorlopen dan Nederlandse studenten. Een rechtvaardiging voor deze discriminatie heeft verweerder niet gegeven. Dit is in strijd met artikel 18 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Daarbij is het structureel verlengen van de beslistermijn strijdig met het Unierechtelijke belemmeringenverbod. Er is sprake van een belemmering van het vrij verkeer van werknemers wanneer een nationale maatregel, ook indien hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit wordt toegepast, de uitoefening door een onderdaan van een lidstaat van deze door het Unierecht gewaarborgde fundamentele vrijheid kan belemmeren of minder aantrekkelijk maken.
16. Verweerder stelt dat hij geen regel of handelswijze hanteert op grond waarvan vanwege de nationaliteit wordt bepaald of een beslissing verdaagd wordt. Verweerder stelt verder dat er in de jaren 2021 en 2022 achterstanden bestonden bij de afhandeling van bezwaarschriften over het recht op studiefinanciering van EU-studenten vanwege onder meer een hoge instroom van bezwaarschriften daarover, ontwikkelingen in de rechtspraak en personele krapte. Er is extra personeel aangetrokken en ingewerkt voor de afhandeling van bezwaarschriften van EU-studenten. Dit heeft ertoe geleid dat in het jaar 2023 relatief minder beslissingen over het recht van EU-studenten op studiefinanciering verdaagd hoefden te worden. Verweerder licht verder toe dat de zaken over de vraag of sprake is van een migrerend werknemer inhoudelijk complex zijn. Niet zelden worden door aanvragers pas in de bezwaarfase bewijsstukken ingezonden die relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Daarbij ziet een deel van de bezwaarschriften op een studiefinancieringstijdvak waarvoor eerder in het geheel geen informatie is overgelegd. Er worden dus veel bewijsstukken opgevraagd. Nu het gaat om omvangrijke documenten die nieuwe informatie bevatten, vergt een zorgvuldige behandeling van elk bezwaarschrift de nodige tijd en personele activiteit. De keuze om de beslistermijn te verlengen houdt verband met de naderende einddatum van die termijn, een grote werkvoorraad en onvoldoende medewerkers die de bezwaren behandelen. Ook bij andere bewerkelijke onderwerpen is volgens verweerder de standaard beslistermijn regelmatig ontoereikend, bijvoorbeeld bij bezwaren naar aanleiding van de controle op de uitwonendenbeurs of in medische zaken.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om aan deze toelichting van verweerder te twijfelen.
17. Verder is niet gebleken dat de verdagingsbesluiten onderdeel uitmaken van een discriminatoir beleid. De stelling van eisers dat verweerder mogelijk een (op goede gronden gekozen) werkwijze hanteert die in de praktijk een uitwerking heeft die nadeliger is voor EU-studenten dan voor Nederlandse studenten, zodat om die reden sprake is van indirecte discriminatie, volgt de rechtbank ook niet. Van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit is sprake wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling personen van de ene nationaliteit in vergelijking met personen van de andere nationaliteit bijzonder benadeelt, tenzij die bepaling objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. [5] Eisers hebben niet aangevoerd welke beleidsregels of protocollen van verweerder erop zouden wijzen dat EU-studenten benadeeld worden. Daarbij volgt uit rechtspraak dat verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd, mits met voortvarendheid, om vast te stellen of sprake is van werknemerschap, alvorens studiefinanciering toe te kennen. [6] Zoals eisers zelf ook hebben aangevoerd leidt dit ertoe dat verweerder aanvragen inhoudelijk controleert en bewijsstukken opvraagt, waardoor het de rechtbank aannemelijk is geworden dat deze zaken, net als de andere door verweerder genoemde bewerkelijke zaken, vaker worden verdaagd.
18. Ook volgt de rechtbank het standpunt van verweerder dat de verdagingsbesluiten geen ontoelaatbare belemmering vormen op het vrije verkeer van werknemers en in strijd zouden zijn met het Unierecht. Eisers voeren namelijk niet aan hoe zij feitelijk in hun recht op vrij verkeer zijn belemmerd door de verlenging van de beslistermijn met zes weken.
19. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
Slotsom
20. Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder in deze zaken de beslissing op bezwaar mocht verdagen. De ingebrekestellingen van eisers zijn ingediend vóór afloop van de verlengde beslistermijn en aan die ingebrekestellingen komt daarom geen betekenis toe. Dit betekent dat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat hij aan eisers geen dwangsom is verschuldigd.
Conclusie en gevolgen
21. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk hebben. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.S. Man, voorzitter, en mr. M. Greebe en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. M.A.H. Gonera, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.