Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/2246
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 mei 2024 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. H.J.M. van Schie),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. M.I. Houben, mr. S.A. de Wied en mr. D. Ezzoubir).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een exploitatievergunning voor aangewezen bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van hotel [hotel 1] , [adres] . [1]
1.2.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 18 april 2024 afgewezen. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.3.
Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Wat ging er aan deze procedure vooraf?
2.1.
Verzoekster is eigenaar van twee hotels, namelijk hotel [hotel 1] en hotel [hotel 2] . De twee hotels worden als één entiteit geëxploiteerd.
2.2.
Hotel [hotel 1] is met het besluit van 17 juli 2019 voor onbepaalde tijd gesloten. Aanleiding hiervoor vormden twee incidenten: een handgranaat die was neergelegd in het portiek in de nacht van 23 op 24 oktober 2018 en een explosie bij de [adres] op 6 juli 2019. Van deze laatste explosie werd, mede op grond van informatie van de politie, vermoed dat deze tegen hotel [hotel 1] was gericht. Tegen de sluiting heeft een bezwaarprocedure plaatsgevonden en hangende deze procedure een voorlopige voorziening. Op 29 juli 2019 is de voorlopige voorziening afgewezen, op 18 december 2019 is het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Tegen de beslissing op bezwaar is geen beroep ingesteld, waardoor dit besluit onherroepelijk is geworden. Bij hotel [hotel 2] hebben zich geen incidenten voorgedaan.
2.3.
Op 19 augustus 2019 heeft verzoekster een heropeningsverzoek ingediend. Dit verzoek is op 2 december 2019 afgewezen. Tegen dit besluit is geen bezwaar ingesteld, waardoor ook dit besluit onherroepelijk is geworden.
2.5.
Kort na het aanwijzingsbesluit is door verzoekster een aanvraag ingediend voor het exploiteren van een hotel. Op 30 september 2020 is de vergunning geweigerd. Het daartegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard bij beslissing van 2 maart 2021. Het beroep hiertegen is op 23 februari 2022 (AMS 21/2148) gegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben zowel verzoekster als verweerder hoger beroep aangetekend. Dit is thans bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in behandeling. Een zittingsdatum is nog niet bekend. Vervolgens heeft verweerder op 12 juli 2022 opnieuw beslist op het bezwaar. Het bezwaar is wederom ongegrond verklaard en de weigering van de vergunning is in stand gelaten. Ook dit besluit maakt onderdeel uit van de procedure bij de Afdeling.
2.6.
Vervolgens heeft verzoekster op 11 juni 2021 een tweede aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend, met een aangepast bedrijfsplan. Verweerder heeft vervolgens op 24 juni 2022 een exploitatievergunning verleend met een looptijd van één jaar. Aan de exploitatievergunning zijn verschillende bijzondere voorschriften verbonden. Tegen dit besluit is door verzoekster bezwaar aangetekend. Op 3 april 2023 is op dit bezwaar beslist waarbij het besluit ongewijzigd in stand is gelaten. Tegen de beslissing op bezwaar is beroep aangetekend (AMS 23/2681). De rechtbank Amsterdam heeft dit beroep doorgezonden naar de Afdeling vanwege de samenhang met het daar lopende hoger beroep tegen de uitspraak van 23 februari 2022.
Besluitvorming
3. Op 31 maart 2023 is een nieuwe aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend door verzoekster. Verweerder heeft het Landelijk Bureau Bibob (LBB) op 24 augustus 2023 verzocht om advies ten aanzien van de vergunningverlening voor hotel [hotel 1] . De aanleiding hiervoor is een bestuurlijke rapportage waaruit blijkt dat [naam 1] (hierna [naam 1] ) (voormalig leidinggevende van hotel [hotel 1] en zoon van verzoekster) zou zijn aangehouden vanwege overtreding van de Opiumwet. Het LBB heeft advies uitgebracht en is tot de conclusie gekomen dat er een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. [4] Op 12 februari 2024 heeft verweerder een voornemen tot weigering van de exploitatievergunning uitgebracht. Verzoekster heeft op 19 maart 2024 haar zienswijze ingediend. Vervolgens heeft verweerder op 18 april 2024 de vergunning geweigerd, omdat niet aannemelijk is dat de feitelijke exploitatie van hotel [hotel 1] in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag van verzoekster is vermeld. [5] Daarnaast heeft verweerder het vermoeden dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede gebruikt zal worden strafbare feiten te plegen. [6] Verweerder heeft er geen vertrouwen in dat het dienstverband niet weer wordt aangegaan, al dan niet onofficieel, na het verlengen van de exploitatievergunning. Het risico op herleving van het zakelijk dienstverband acht verweerder groot. Verweerder heeft een belangenafweging gemaakt en die valt in het nadeel van verzoekster uit. Tenslotte heeft verweerder aangegeven dat er geen minder zwaar middel voorhanden is om dit gevaar op het plegen van strafbare feiten weg te nemen. Tegen deze weigering is bezwaar aangetekend en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Verzoekster verzoekt de voorzieningenrechter dat zij tot zes weken na het nemen van een beslissing op bezwaar het hotel mag exploiteren alsof zij beschikt over de daartoe vereiste exploitatievergunning.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
4.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
4.2.
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van het (financieel) belang van verzoekster om de gevraagde vergunning te krijgen, zodat uit de exploitatie van het hotel inkomsten kunnen worden verworven. Daartegenover staat het belang van verweerder van de openbare orde, de veiligheid, gezondheid en de naleving van de regelgeving. Als algemeen uitgangspunt geldt dat er geen reden bestaat een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het weigeringsbesluit rechtmatig acht.
4.3.
In de bijlage bij deze uitspraak zijn relevante artikelen uit de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen (Wet Bibob) en de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 opgenomen alsmede vergunningvoorschriften 3 en 5 van de exploitatievergunning van 24 juni 2022.
Is er sprake van een zakelijk samenwerkingsverband?
5.1.
Verzoekster betoogt dat het samenwerkingsverband is verbroken naar aanleiding van het Bibob-advies. Het dienstverband van [naam 1] voor hotel [hotel 2] is beëindigd. Er is geen sprake van een actueel samenwerkingsverband. Volgens verzoekster doet [naam 1] geen housekeeping, bezet de receptie niet en doet ook geen administratie en bestellingen. Verder verblijft [naam 1] in [plaats] .
5.2.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie moet bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. Ook een zakelijk samenwerkingsverband uit het verleden kan in de beoordeling van de mate van het gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob worden betrokken. [7] Als het zakelijk samenwerkingsverband inmiddels is verbroken, moet de burgemeester motiveren waarom het samenwerkingsverband uit het verleden voor de toekomst nog steeds een ernstig gevaar oplevert. [8] Daarnaast heeft de Afdeling herhaaldelijk geoordeeld dat de aanwezigheid van een familierelatie in combinatie dat met het gegeven dat allen in dezelfde branche werkzaam zijn, al aanwijzingen zijn voor een mogelijk samenwerkingsverband. [9]
5.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in het advies van het LBB uitvoerig uiteengezet is waarom er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen verzoekster en [naam 1] . Zo is het samenwerkingsverband niet alleen gebaseerd op een arbeidsovereenkomst voor werkzaamheden voor hotel [hotel 2] , maar ook op de leidinggevende positie die [naam 1] vervulde bij hotel [hotel 1] , zijn rol bij de herfinanciering, waarnemingen over zijn betrokkenheid bij hotel [hotel 1] in de vorm van een verklaring van een medewerker en verloning onder de noemer van hotel [hotel 1] . Uit een bestuurlijke rapportage van de politie van 23 juni 2023 komen Whatsapp chatberichten naar voren waaruit blijkt dat er in 2019 en 2020 plannen zijn dat verzoekster hotel [hotel 1] wil overdragen aan [naam 1] , maar dat naar buiten toe mogelijk een andere voorstelling van zaken wordt gegeven over de daadwerkelijke rol van [naam 1] bij hotel [hotel 1] .
5.4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder – onder verwijzing naar het advies van het LBB – terecht is uitgegaan van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [naam 1] en verzoekster. Het advies van het LBB vermeldt verschillende bronnen die in dezelfde richting wijzen en niet onderling tegenstrijdig zijn. Dit advies biedt hiervoor, naar voorlopig oordeel, een deugdelijke basis.
Bestaat ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen?
6.1.
Verzoekster betoogt dat geen sprake is van ernstig gevaar. Het strafbare feit staat niet in relatie tot het hotel. Het exploiteren van het hotel is in beginsel niet vergunningplichtig en is per definitie niet gevoelig voor het plegen van strafbare feiten. Het hotel is keurig gefinancierd en alle betalingen en boekingen lopen via de standaard kanalen.
6.2.
Uit het advies van het LBB volgt dat er feiten en omstandigheden naar voren zijn gekomen die doen vermoeden dat [naam 1] in de periode van 7 september 2020 tot en met 13 september 2020 heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. Verzoekster heeft dit niet bestreden.
6.3.
De voorzieningenrechter overweegt dat voldoende samenhang bestaat tussen de exploitatie van het hotel en de strafbare feiten waarmee [naam 1] in verband wordt gebracht. De aard van de branche en de aard van de vermoedelijk gepleegde strafbare feiten is daarbij van belang. [10] Hotel [hotel 1] behoort tot de horeca-branche. Van deze branche is al lang bekend dat er sprake is van een meer dan gemiddelde criminaliteit en het Bibob-instrumentarium is met name bedoeld om versluieringsconstructies bloot te leggen die criminaliteit verhullen. In het verleden hebben er daadwerkelijk incidenten (na)bij hotel [hotel 1] plaatsgevonden wat heeft geleid tot sluiting van het hotel.
6.4.
De voorzieningenrechter is, gelet op de aard van de vermoedelijk gepleegde strafbare feiten door [naam 1] , alsmede de ernst daarvan, van oordeel dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat sprake was van een ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob.
Bestaat er ernstig gevaar in de toekomst en is de weigering evenredig?
7.1.
Verzoekster stelt zich op het standpunt dat na beëindiging van het samenwerkingsverband (beëindiging van de arbeidsovereenkomst) het risico wegvalt. Volgens verzoekster is de weigering daarom niet evenredig met de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten.
7.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voldoende heeft toegelicht waarom het samenwerkingsverband voor de toekomst nog steeds een ernstig gevaar oplevert. Verweerder heeft – onderbouwd – aangegeven dat sprake is van een langdurig zakelijk samenwerkingsverband dat ook voort heeft geduurd na de vergunningverlening met voorschriften. Dit blijkt volgens verweerder ook uit het feit dat de vergunningvoorschriften van de vorige vergunning niet zijn nageleefd. Ook heeft verweerder gewezen op het feit dat [naam 1] de zoon van verzoekster is. Dat wat verzoekster aanvoert leidt dus niet tot een ander oordeel.
Vergunningvoorschrift 3
8.1.
Verzoekster betoogt dat zij transparant is geweest over de wijze van exploiteren van zowel hotel [hotel 1] als hotel [hotel 2] en dat haar niet tegengeworpen kan worden dat zij met [naam 1] een arbeidsovereenkomst is aangegaan. Naar aanleiding van het voornemen heeft zij de dienstbetrekking met [naam 1] als werknemer van hotel [hotel 2] opgezegd.
8.2.
Verweerder voert aan dat het feit dat verzoekster er voor heeft gekozen twee bedrijven vanuit dezelfde eenmanszaak vorm te geven onder deze omstandigheden betekende dat op haar de verplichting rustte dat op zodanige wijze te doen dat er geen sprake kon zijn van enige bemoeienis van [naam 1] bij hotel [hotel 1] , ook al werd hij wel ingehuurd voor hotel [hotel 2] . Volgens verweerder is echter niet gebleken van enige voorzorgsmaatregel met die strekking, bijvoorbeeld door strikte afspraken in de arbeidsovereenkomst of het scheiden van de geldstromen van beide vestigingen. [naam 1] werd zelfs uitbetaald onder de noemer [hotel 1] . Ook heeft verweerder verwezen naar de verklaring van de heer [naam 2] ten overstaan van de toezichthouders. Op grond van die verklaring is duidelijk dat [naam 1] (ook) een rol speelde bij hotel [hotel 1] .
8.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de exploitatievergunning in 2022 is verleend onder voorwaarden, die voor een deel zagen op de rol van [naam 1] . Een van de voorschriften luidde dat [naam 1] op geen enkele wijze een rol mocht hebben in de bedrijfsvoering. Dit betekent geen leiding mogen geven, geen zeggenschap mogen hebben over de ontplooide activiteiten, geen profijt mogen trekken van de bedrijfsvoering en zich niet mogen voordoen als eigenaar of betrokkene bij het hotel. Hij mocht hotel [hotel 1] niet vertegenwoordigen, niet in rechte en niet in het maatschappelijk verkeer. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bedrijfsvoering van hotel [hotel 1] en hotel [hotel 2] na de verlening van de vergunning op 24 juni 2022 niet voldoende van elkaar is gescheiden en dat hierdoor [naam 1] , al dan niet indirect, in ieder geval middels de loonverhouding voordeel heeft kunnen genieten van de exploitatie van hotel [hotel 1] . Dit brengt naar voorlopig oordeel mee dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat de feitelijke exploitatie van hotel [hotel 1] in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld.
Conclusie en gevolgen
9.1.
Gezien het bovenstaande zal het primaire besluit naar verwachting in bezwaar kunnen standhouden. De voorzieningenrechter ziet voorts in de bezwaargronden, onder de gegeven omstandigheden, geen aanleiding om verzoekster hangende de bezwaarprocedure toe te staan om de exploitatie van haar hotel zonder vergunning voort te zetten. Daarom bestaat geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening en wijst de voorzieningenrechter het verzoek af.
9.2.
Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage
De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen (Wet Bibob)
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
b. strafbare feiten te plegen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 1.5, tweede lid
Het bevoegde bestuursorgaan kan een vergunning of ontheffing weigeren als aannemelijk is dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld.
Artikel 3.64
Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester de bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen die op grond van artikel 2.16A door de burgemeester zijn aangewezen.
Artikel 3.67, eerste lid, onder c
De burgemeester kan een vergunning weigeren als de wijze van bedrijfsvoering daartoe aanleiding geeft.
Vergunningvoorschriften verbonden aan de exploitatievergunning van 24 juni 2022
3. De zonen [naam 1] en [naam 3] mogen op geen enkele wijze een rol hebben in de
bedrijfsvoering. Dit betekent dat zijn geen leiding mogen geven, geen zeggenschap
mogen hebben over de ontplooide activiteiten, geen profijt mogen trekken van de
bedrijfsvoering en zich niet mogen voordoen als eigenaar of betrokkene bij het hotel. Zij
mogen Hotel [hotel 1] niet vertegenwoordigen, niet in rechte en niet in het
maatschappelijk verkeer.
5. De zonen [naam 1] en [naam 3] mogen op geen enkele wijze betrokken zijn bij
het voeren van administratie c.q. boekhouding van het bedrijf, het doen van fiscale
aangiften, bij het verrichten van bancaire zaken, bij het regelen van financieringen en bij
andere financiële aangelegenheden.