ECLI:NL:RBAMS:2022:7445

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/3218 T

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 december 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amstelveen, eiseres

(gemachtigde: mr. R. Imkamp),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen(hierna: de gemeente), verweerder

(gemachtigde: mr. C.A.K. Denneboom)

Conclusie

1. De rechtbank stelt [eiseres] (eiseres)
voorlopig in het gelijk. De gemeente heeft niet goed gemotiveerd waarom eiseres geen recht heeft op een persoonsgebonden budget (pgb) voor de opleidingskosten van een hulphond. De rechtbank stelt de gemeente met deze tussenuitspraak in de gelegenheid nogmaals naar de zaak van eiseres te kijken en nieuw medisch onderzoek te laten doen. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak en wat is de procedure?

2.1.

Eiseres vroeg op 15 juni 2021 bij de gemeente een pgb aan voor de opleidingskosten van een hulphond op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze opleiding bij [naam opleiding hulphond 1] kost rond de € 20.000,-. Eiseres heeft ook individuele begeleiding vanuit de Wmo.

2.2.

De gemeente wees de aanvraag van eiseres af in het besluit op bezwaar van 17 mei 2022.^[1]Eiseres is het hier niet mee eens en startte daarom deze procedure bij de rechtbank. De rechtbank hield zitting op 14 november 2022, waar de zaak met partijen werd besproken. Op de zitting waren aanwezig: eiseres, haar begeleider en haar gemachtigde. Verder was aanwezig als waarnemer van de gemachtigde van de gemeente, de heer [persoon] . Op de zitting heeft de rechtbank de zaak aangehouden. Partijen hadden afgesproken dat de gemachtigde van de gemeente contact zou opnemen met de gemachtigde van eiseres om te bezien of er een oplossing mogelijk is in de zaak. De gemeente heeft de rechtbank desondanks laten weten dat zij geen contact heeft opgenomen met de gemachtigde van eiseres na de zitting, omdat zij toch geen mogelijkheden zag voor een oplossing. Partijen hebben de rechtbank toen verzocht uitspraak te doen in de zaak.

Wat is de hulpvraag van eiseres?

3.1.

Eiseres is gediagnosticeerd met autisme, een meervoudige psychische stoornis (waaronder een neurobiologische ontwikkelingsstoornis) en heeft daarnaast last van angstklachten. Eiser was hiervoor onder behandeling bij [GGZ] en later het [autisme centrum] . De behandeling is beëindigd, omdat eiseres via die therapie niet verder geholpen kon worden. Haar behandelaar stond positief tegenover een hulphond. Eiseres heeft een puppy genomen in 2021, die kan worden opgeleid als hulphond.

3.2.

Eiseres heeft de neiging om onbewust over haar grenzen heen te gaan in het dagelijks leven. Dit leidt tot verhoogde stress en uiteindelijk tot een toestand van dissociatie, waardoor eiseres moet bijkomen in een prikkelarme omgeving en helemaal niks meer kan doen. Ze krijgt dan ook last van misselijkheid, duizeligheid, wazig zien en vermoeidheid. Een hulphond kan eiseres helpen om de dissociatie te voorkomen door eiseres er tijdig op te wijzen als haar spanning oploopt. Daarnaast leidt een hulphond eiseres af van haar spanningen. Verder helpt een hulphond haar met contact leggen buitenshuis. Een hulphond wordt daarnaast niet afgeleid door mensen buiten, omdat de hond hierop getraind is. Verder kan een hulphond overal mee naar toe, zodat eiseres altijd begeleid kan worden. Ten slotte zal eiseres zelf ook worden begeleid als zij de opleiding gaat doen met haar hond.

Waarom wees de gemeente de aanvraag af?

4.1.

De gemeente liet haar medisch adviesorgaan, Argonaut, onderzoek doen naar de situatie van eiseres. Een arts van Argonaut bracht op 3 oktober 2021 een medisch advies uit en nog een nadere reactie per e-mail op 19 december 2021. Op basis van deze medische adviezen concludeert de gemeente dat eiseres geen recht heeft op een vergoeding van de opleidingskosten van een hulphond. Samengevat stelt de gemeente allereerst dat de toegevoegde waarde van een hulphond voor eiseres onvoldoende is aangetoond. Het kan volgens de arts van Argonaut niet worden vastgesteld of een hulphond kan voorkomen dat de spanning bij eiseres zo oploopt dat ze in een dissociatieve staat terecht komt. De effectiviteit van een hulphond is op dit gebied wetenschappelijk nog niet onderbouwd. Verder is de meerwaarde van een hulphond ten opzichte van een andere hond niet aangetoond. Een andere hond kan ook ieder moment bij eiseres aanwezig zijn en de nodige stabiliteit bieden.

4.2.

Ten tweede heeft een hulphond volgens de gemeente en de arts van Argonaut primair een therapeutisch/behandelend doel voor eiseres. Eiseres heeft immers een hulpvraag wat betreft het voorkomen van een dissociatieve staat en de daaraan voorafgaande overprikkeling. De Zorgverzekeringswet ziet op medische behandelingen en vanuit daar worden hulphonden alleen in hele specifieke situaties vergoed, omdat de effecten wetenschappelijk niet vaststaan. De Wmo is bedoeld om de zelfredzaamheid en participatie van mensen te ondersteunen en ziet niet op medische behandelingen. Bij de zelfredzaamheid en participatie kan een hulphond eiseres niet ondersteunen volgens de gemeente.

4.3.

Bij gebrek aan bewezen effectiviteit van een hulphond voor de zelfredzaamheid van eiseres, wijst de gemeente de aanvraag af. De gemeente vindt (meer) individuele begeleiding passender voor eiseres. Een individuele begeleider kan eiseres coachen om niet overprikkeld te raken en kan daarnaast bijvoorbeeld bepaalde zaken van eiseres overnemen. Eiseres heeft al individuele begeleiding, maar ze mag het pgb dat ze hiervoor niet inzetten voor de opleidingskosten van haar hond (vanwege de niet bewezen effectiviteit).

Waarom is eiseres het niet eens met de gemeente?

5.1

De gemachtigde van eiseres wijst allereerst op vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter, waaruit volgt dat een hulphond een passende maatwerkvoorziening kan zijn, ook als wordt aangenomen dat daarvoor onvoldoende wetenschappelijk bewijs bestaat.^[2]De gemeente mag volgens de hoger beroepsrechter een verondersteld gebrek aan wetenschappelijk bewijs alleen als afwijzingsgrond gebruiken, als de gemeente met een andere maatwerkvoorziening de beperkingen van eiseres voldoende heeft gecompenseerd. Dat is niet het geval in de zaak van eiseres. De gemeente heeft haar beperkingen onvoldoende gecompenseerd.

Onzorgvuldig onderzoek

5.2.

De gemachtigde van eiseres voert verder aan dat de gemeente geen zorgvuldig onderzoek deed naar de individuele situatie van eiseres en naar de vraag wat voor haar een passende oplossing is. Er is niet goed gekeken naar de persoonlijke problematiek van eiseres (stap 2 van het stappenplan van de hoger beroepsrechter). In het besluit neemt de gemeente aan dat eiseres de hulphond aanvraagt vanwege de diagnose autisme, terwijl juist haar angstklachten de voornaamste reden hiervoor zijn. Verder onderschat de gemeente de ernst van de zelfredzaamheidsproblematiek van eiseres in haar dagelijks leven. Wat eiseres hierover heeft aangevoerd tijdens de hoorzitting is niet duidelijk betrokken in het besluit. Eiseres heeft later nog een brief overgelegd van 24 oktober 2022 van haar GZ-psycholoog.

5.3.

Daarnaast heeft de gemeente niet goed gekeken naar de aard en de omvang van de hulp die eiseres nodig heeft (stap 3 van het stappenplan). De gemachtigde van eiseres verwijst naar rechtspraak, waaruit volgt dat er een geconcretiseerd overzicht van de ondersteuningsbehoefte per hulpvraag in aantal uren moet worden gemaakt. Dit is van belang om te kunnen onderzoeken of de gemeente een passende voorziening heeft toegekend aan eiseres. Meer individuele begeleiding in plaats van vergoeding van de opleidingskosten van een hulphond is niet passend. In het geval van eiseres is bijvoorbeeld van belang dat zij veel hulp op korte en onverwachte momenten nodig heeft en dat mede daarom uitbreiding van de begeleiding niet zinvol is. Ook is belangrijk hoeveel uren hulp eiseres volgens de gemeente gedurende de week nodig heeft. Pas dan kan de gemeente namelijk beoordelen of het inzetten van een hulphond passender is dan het inzetten van meer individuele begeleiding.

Wetenschappelijke onderbouwing

5.4.

De gemeente mocht de aanvraag van eiseres ook niet afwijzen vanwege een gebrek aan wetenschappelijk bewijs. De gemeente heeft een te strenge maatstaf gebruikt. De gemachtigde van eiseres verwijst naar een recente uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Gelderland:
“Om te kunnen spreken van een voorziening die een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid en participatie, is niet per sé noodzakelijk dat de effectiviteit van die voorziening op grond van wetenschappelijk bewijs is komen vast te staan. In de tekst van noch de toelichting op de Wmo 2015 kan steun worden gevonden voor dit standpunt. Waar het om gaat, is of in het individuele geval voldoende aanknopingspunten gevonden kunnen worden dat een bepaalde voorziening effectief is in vorenbedoelde zin.”^[3]

5.5.

Verder zijn er nieuwe ontwikkelingen op het gebied van wetenschappelijk onderzoek na de rechtspraak van de hoger beroepsrechter begin 2022. De gemachtigde van eiseres wijst op het onderzoek van de Universiteit Utrecht, waaruit de meerwaarde van assistentiehonden bij veteranen met een posttraumatische stressstoornis (PTSS) blijkt. De uitkomsten van dit onderzoek werden nog afgewacht ten tijde van de laatste uitspraak van de hoger beroepsrechter. Daarnaast wijst eiseres op een onderzoek van onderzoekers van de Politieacademie en van de Radboud Universiteit, waarin op basis van kwantitatieve data en met behulp van hersenonderzoek is geconcludeerd dat een assistentiehond een gunstig effect heeft op de kwaliteit van leven van veteranen. Op de zitting voegde de gemachtigde van eiseres hieraan toe dat de politie het naar aanleiding van dit onderzoek voldoende bewezen vindt dat hulphonden effectief zijn. De politie kent hulphonden toe aan haar eigen mensen wanneer ze dit nodig hebben.

Het therapeutische voordeel

5.6.

De gemeente heeft een verkeerd beoordelingskader gebruikt door alleen te kijken naar het therapeutische voordeel van een hulphond. Uit vaste rechtspraak blijkt dat doorslaggevend is of de hulphond een zelfstandige rol heeft in het kader van de

Wmo-doelen (waarbij eventuele therapeutische voordelen daarnaast kunnen

bestaan). Gemeenten kunnen niet volstaan met de algemene conclusie dat de voorziening therapeutisch is.^[4]Bij therapie (behandeling) is sprake van specifieke verbeterdoelen, terwijl bij begeleiding het bevorderen, behouden of compenseren van de zelfredzaamheid en participatie centraal staat. Eiseres heeft de voorziening aangevraagd om haar

zelfredzaamheid en participatiemogelijkheden te vergroten en zo werkt het

opleidingstraject ook. De gevraagde voorziening verbetert de onderliggende oorzaak van haar klachten niet en is vergelijkbaar met de inzet van een begeleider. Ten slotte hoort de assistentiehond voor problemen op het gebied van iemands zelfredzaamheid en participatie als gevolg van psychische problematiek in het wettelijk zorgdomein thuis bij de Wmo 2015. De Zorgverzekeringswet ziet alleen op hulpmiddelen voor lichamelijke problematiek.

Andere en goedkopere opleiding

5.7.

De gemachtigde van eiseres heeft in de aanvullende beroepsgronden ten slotte aangegeven dat eiseres zich ook heeft verdiept in andere opleidingen. Zij staat er ook voor open een goedkopere opleiding te doen bij [naam opleiding hulphond 2] , waarvan de kosten € 10.000,- zijn. Zij hoopt dat dit partijen dichterbij elkaar kan brengen.

Waarom stelt de rechtbank eiseres voorlopig in het gelijk?

6.1.

De gemeente heeft in haar besluit een onjuist beoordelingskader gebruikt om de vraag te onderzoeken of eiseres recht heeft op de opleidingskosten van een hulphond vanuit de Wmo. De beoordeling van de gemeente klopt niet op drie onderdelen.

6.2.

De gemeente concludeert dat een hulphond voor eiseres een therapeutisch/behandeldoel heeft en daarom niet vergoed kan worden op grond van de Wmo. De Wmo ziet namelijk niet op medische behandelingen, maar op het vergroten van iemands zelfredzaamheid en participatie. De rechtbank oordeelt dat de gemeente de zaak van eiseres ten eerste verkeerd heeft beoordeeld door alleen te kijken naar het therapeutische voordeel van de hulphond voor eiseres. Dat een hulphond een therapeutisch voordeel kan hebben voor eiseres, betekent niet dat de hulphond niet ook kan bijdragen aan haar zelfredzaamheid en participatie. De beoordelingsmaatstaf die geldt in dit soort zaken is:
of een hulphond een passende bijdrage kán leveren aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie.^[5]De gemeente heeft niet gemotiveerd waarom het voorkomen van een dissociatieve staat bij eiseres door de hulphond, niet kan bijdragen aan haar zelfredzaamheid en participatie.

6.3.

De gemeente moet dus beoordelen of een hulphond voor eiseres een passende bijdrage kan leveren aan haar zelfredzaamheid en participatie. Om dit goed te kunnen beoordelen had de gemeente het stappenplan van de hoger beroepsrechter in Wmo zaken moeten doorlopen.^[6]De gemeente heeft op de zitting erkend dat de stappen 2 en 3 van het stappenplan niet zijn doorlopen. Stap 2 houdt in dat de gemeente moet vaststellen welke problemen eiseres ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. De problemen van eiseres moeten concreet in kaart worden gebracht. De gemachtigde van eiseres heeft over stap 2 op de zitting toegelicht dat eiseres naast haar autisme, last heeft van angstklachten (waaronder sociale angst) en dat dit niet goed is meegenomen in de besluitvorming. Verder gaf de gemachtigde van eiseres aan dat de gemeente de problematiek van eiseres heeft onderschat. Eiseres lichtte toe dat ze niet goed kan omgaan met onverwachtse dingen in het dagelijks leven en dat ze dan angstig wordt en vlekken voor haar ogen krijgt. Zo is ze een keer flauwgevallen tijdens haar stage in het ziekenhuis, omdat er iets was met een patiënt. Op die momenten van onverwachtse wendingen in haar dagelijks leven kan haar individueel begeleider haar niet helpen, omdat hij niet bij haar is.

6.4.

Stap 3 houdt in dat de gemeente in kaart brengt welke ondersteuning eiseres nodig heeft, zodat er een passende bijdrage wordt geleverd aan haar zelfredzaamheid en participatie. Het gaat om maatwerk voor de specifieke situatie van eiseres, waarbij financiële belangen uiteraard ook een rol spelen. De gemeente moet onderzoeken wat voor soort ondersteuning goed is voor eiseres en wat daarvan de omvang moet zijn. Er moet een overzicht worden gemaakt van de ondersteuningsbehoefte per hulpvraag, waarbij ook het aantal uren ondersteuningsbehoefte in kaart wordt gebracht. Omdat de gemeente de stappen 2 en 3 niet heeft doorlopen, kon de gemeente in het besluit niet concluderen dat individuele begeleiding voor eiseres passender is dan een hulphond. Het niet doorlopen van het stappenplan is dus het tweede onderdeel dat niet goed is gegaan bij de boordeling door de gemeente.

6.5.

Het derde onderdeel dat niet goed is gegaan bij de beoordeling, is het onderwerp van wetenschappelijk bewijs. De gemeente geeft aan dat eiseres geen recht heeft op een hulphond, omdat de effectiviteit daarvan wetenschappelijk niet vaststaat. Dit kan inderdaad een afwijzingsgrond zijn, als de gemeente iemand voldoende heeft gecompenseerd vanuit de Wmo.^[7]Dat eiseres met de 1,5 uur per week aan begeleiding voldoende is gecompenseerd, heeft de gemeente niet onderzocht via het stappenplan (dat hierboven is besproken). De gemeente heeft bovendien zelf aangegeven dat eiseres misschien recht heeft op meer uur aan individuele begeleiding. Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter volgt dat ondanks dat er nog onvoldoende wetenschappelijk bewijs was dat de effecten van een hulphond aantoont, in een individueel geval het verstrekken van een maatwerkvoorziening in de vorm van een hulphond als meest passend kan gelden.^[8]Zoals de gemachtigde van eiseres op de zitting heeft toegelicht, kennen veel andere gemeentes hulphonden toe vanuit de Wmo. Er zijn sinds maart 2018 veel (pilot)studies gedaan, waaruit blijkt dat mensen zelf aangeven enorm veel baat te hebben bij een hulphond. In de rechtspraak van de hoger beroepsrechter van begin dit jaar is uitgelegd dat er twee wetenschappelijke onderzoeken werden gedaan naar hulphonden in Nederland en dat die op dat moment nog niet klaar waren.^[9]De gemachtigde van eiseres heeft op zitting toegelicht dat één van die twee onderzoeken inmiddels is afgerond. Uit dit onderzoek van de Universiteit Utrecht blijkt dat de resultaten aantonen dat veteranen dankzij hun hulphond beter kunnen omgaan met hun PTSS-symptomen. De veteranen voelden zich significant beter. Ze hadden minder nachtmerries, sliepen beter en hadden minder klinische symptomen.^[10]Er is na de laatste rechtspraak van de hoger beroepsrechter hierover, inmiddels dus wetenschappelijk bewijs voor de effectiviteit van hulphonden bij PTSS.

De gemeente krijgt de gelegenheid om nogmaals naar de zaak te kijken

7. De gemeente zal opnieuw medisch onderzoek moeten laten doen naar de situatie van eiseres, waarbij de rechtsoverwegingen 6.1 tot en met 6.5 hierboven van belang zijn voor het beoordelingskader. De rechtbank draagt de gemeente op het nieuwe onderzoek naar eiseres te laten doen door een arts die niet eerder bij het dossier betrokken is geweest. De brief van de [GZ-psycholoog] , van 24 oktober 2022 zal moeten worden meegenomen in het onderzoek en bij voorkeur wordt er contact opgenomen met de psycholoog voor overleg. Beoordeeld moet worden of een hulphond een passende bijdrage kán leveren aan het realiseren van een situatie, waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie. Het stappenplan van de hoger beroepsrechter moet daarbij worden doorlopen. Er is inmiddels wetenschappelijk bewijs voor de effectiviteit van hulphonden bij PTSS.

Wat zijn de gevolgen van deze tussenuitspraak?

8.1.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de gemeente de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. De gemeente moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen.^[11]Als de gemeente gebruik maakt van die gelegenheid, stelt de rechtbank de gemachtigde van eiseres in de gelegenheid binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de gemeente. De rechtbank zal daarna bepalen hoe de zaak verder wordt behandeld.

8.2.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn aangevoerd in deze procedure. Op grond van vaste rechtspraak is het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde.^[12]

8.3.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt de gemeente op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen.

- stelt de gemeente in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak.

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Doets, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.V.A. Teggelaar, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 december 2022.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.