Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2311
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2022
in de zaak tussen
[Eiseres A] te [plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, verweerder
(gemachtigde: M.W.A. Gerritsen en M. Nas).
Procesverloop
In de tussenuitspraak van 10 december 2021 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in die tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak op 22 december 2021 een nieuw besluit genomen (bestreden besluit 2). Daarbij heeft hij het bezwaar van eiseres alsnog gegrond verklaard voor wat betreft het ontbreken van voldoende onderzoek. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Ook heeft hij hierbij bestreden besluit 1 ingetrokken.
Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak voor het doen van een einduitspraak verwezen naar een meervoudige kamer.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres hulp en ondersteuning nodig heeft om haar dagelijkse leven uit te voeren en dat eiseres balans en stabiliteit wil waardoor ze de hulp die ze krijgt beter kan ontvangen. [1]
De rechtbank heeft vastgesteld dat partijen het er ook over eens zijn welke problemen eiseres ondervindt bij haar zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, waaronder de nachtmerries en paniek en angst in de nacht en de belemmeringen in de activiteiten buitenshuis vanwege de stress en spanning door die activiteiten, die resulteren in paniek- en angstaanvallen. [2]
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat eiseres in de praktijk niet 24 uur per dag aanspraak kan maken op de hulp en begeleiding die zij nodig heeft, zodat de reeds aan haar toegekende maatwerkvoorzieningen niet voldoende zijn om haar beperkingen in haar zelfredzaamheid en participatie te compenseren. [3] De benodigde hulp en begeleiding kunnen ook niet worden geboden door gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen. [4]
Daarna is overwogen dat er aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat een maatwerkvoorziening in de vorm van een assistentiehond (hulphond) de meest passende voorziening is om de beperkingen die eiseres ervaart in haar zelfredzaamheid en participatie te compenseren. [5] De rechtbank heeft dit afgeleid uit de, in de tussenuitspraak genoemde, verklaringen en rapporten. Verweerder heeft deze verklaringen en rapporten niet inhoudelijk bestreden.
Ten aanzien van de opmerking van verweerder, dat het niet zeker is dat de beperkingen van eiseres zullen worden gecompenseerd door de assistentiehond, heeft de rechtbank opgemerkt dat dat niet de beoordeling is die door verweerder moet worden gemaakt: verweerder moet slechts beoordelen of de assistentiehond een passende bijdrage kán leveren aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie. [6] Het standpunt van verweerder dat de assistentiehond primair slechts een therapeutisch doel zal dienen, is niet gevolgd. [7] Dit geldt ook voor het standpunt van verweerder dat er geen wetenschappelijk bewijs is dat de effecten van een assistentiehond aantoont, omdat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft geoordeeld dat een college onder omstandigheden toch tot verstrekking van een (opleiding tot) assistentiehond kan overgaan. [8]
De rechtbank heeft vervolgens geconcludeerd dat het bestreden besluit 1 onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld om het (onderzoeks- en motiverings)gebrek te herstellen. Verweerder heeft de ruimte gekregen om te onderzoeken hoe deze maatwerkvoorziening concreet moet worden ingevuld.
Bestreden besluit 1
3. Verweerder heeft in bestreden besluit 2 het bestreden besluit 1 ingetrokken. Eiseres heeft niet gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van bestreden besluit 1. Gelet hierop heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 1. De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit 1, niet ontvankelijk verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.
Bestreden besluit 2
4. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2, omdat partijen daarbij voldoende belang hebben.
Standpunt verweerder
5. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit 2 ten eerste op het standpunt dat de twee al eerder aan eiseres toegekende maatwerkvoorzieningen haar wel degelijk voldoende compenseren in haar beperkingen. Nergens in de zorg kan echt 24 uur per dag één op één toezicht en begeleiding geboden worden. Bovendien is het volgens verweerder maar de vraag of eiseres deze 24 uurs-zorg nodig heeft, omdat eiseres inmiddels is verhuisd naar een locatie van Riwis, waarbij eiseres met een huisgenoot in een eengezinswoning woont.
Ten tweede stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres een sociaal netwerk heeft dat haar hulp en ondersteuning biedt. Haar ouders doen wekelijks met eiseres boodschappen en helpen met financiën en administratie en de hond uitlaten. Eiseres vindt ook ondersteuning bij haar huisgenoot.
Verweerder stelt zich ten slotte op het standpunt dat een assistentiehond in het geval van eiseres geen passende bijdrage kan leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres. De assistentiehond heeft volgens verweerder minder mogelijkheden dan een (professioneel opgeleid) mens om de voor eiseres benodigde hulp en begeleiding te bieden: een assistentiehond kan onder meer niet verbaal ingaan op de angsten en problemen die eiseres ervaart. Daarmee kan de assistentiehond geen voldoende bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres.
Dat het de vurige wens van eiseres is om een (daartoe opgeleide) assistentiehond te hebben, dat eiseres in die wens wordt gesteund door - vanwege hun (hulpverlenings-)relatie niet-objectieve - behandelaars en (ex)begeleiders en dat eiseres (om die reden) andere voorzieningen niet accepteert, maakt dat volgens verweerder niet anders.
Verweerder vindt in dit verband ook dat de reeds door eiseres zelf aangeschafte pup al verbetering in haar zelfredzaamheid en participatie oplevert, ook zonder genoten opleiding tot assistentiehond.
Beroepsgronden eiseres
6. Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit 2 de door de rechtbank geconstateerde gebreken niet heeft hersteld.
Eiseres is van mening dat vast is komen te staan dat de al aan haar toegekende maatwerkvoorzieningen niet voldoende zijn om haar beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie te compenseren. In het dossier zitten bovendien meerdere verklaringen waaruit blijkt dat een assistentiehond in het geval van eiseres een passende maatwerkvoorziening is.
Ook het standpunt van verweerder dat een normale hond (als huisdier) voldoende zou zijn, volgt eiseres niet. Verweerder laat hiermee zien dat hij geen goed beeld heeft van wat het gevraagde traject inhoudt. Het traject komt er in de kern op neer dat een begeleider van Bulters Mekke een coachingstraject voor eiseres en haar hond start waarbij de hond specifieke vaardigheden aangeleerd krijgt die een gewone hond niet beheerst. Na afloop van dit traject beschikt eiseres over een getrainde assistentiehond die – anders dan gewone huisdieren – erkend wordt en mag worden meegenomen in publieke ruimtes waaronder winkels en overheidsgebouwen.
Het oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank stelt vast dat verweerder in bestreden besluit 2 het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak bestrijdt, zoals dat is weergegeven onder 2. Het staat de rechtbank echter niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud door haar gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [9]
Uit wat verweerder in dit verband in het bestreden besluit 2 heeft overwogen, volgt dat hier geen sprake is van zo’n zeer uitzonderlijk geval. De rechtbank komt dan ook niet terug van haar tussenuitspraak.
8. De rechtbank wil haar oordeel in de tussenuitspraak, dat het dossier voldoende aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat een maatwerkvoorziening in de vorm van een assistentiehond, de meest passende voorziening is om de beperkingen die eiseres ervaart in haar zelfredzaamheid en participatie te compenseren, verduidelijken. Met de term ‘assistentiehond’ bedoelt de rechtbank een hond die opgeleid en getraind is om mensen met een beperking te kunnen helpen.
Verder wordt, in aanvulling op de tussenuitspraak, nog het volgende overwogen. Het feit dat de door eiseres ingebrachte verklaringen afkomstig zijn van (ex-)behandelaars en
(ex-)begeleiders van eiseres, maakt niet dat aan deze rapporten en verklaringen geen waarde kan worden gehecht. Juist deze personen kunnen vanuit hun deskundigheid over en kennis van de problematiek van eiseres informatie geven over haar beperkingen en mogelijkheden om deze te compenseren. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres zelf ook vragen gesteld aan Oostendorp, één van de behandelaars van eiseres. Bovendien heeft de door verweerder zelf ingeschakelde externe deskundige de conclusie van de diverse ingebrachte verklaringen onderschreven. In rechtsoverweging 5.13. van de tussenuitspraak is daarom overwogen dat verweerder moet onderzoeken hoe de hiervoor genoemde maatwerkvoorziening moet worden ingevuld. Daarbij is dus geen ruimte gelaten aan verweerder om te onderzoeken of deze maatwerkvoorziening passend is.
Verder is gewezen op vaste rechtspraak van de CRvB ten aanzien van een maatwerkvoorziening in de vorm van een assistentiehond. De rechtbank herhaalt wat zij daar toen over heeft overwogen: de CRvB heeft expliciet geoordeeld dat, ondanks dat er nog geen (voldoende) wetenschappelijk bewijs is dat de effecten van een hulphond aantoont, in een individueel geval het verstrekken van een maatwerkvoorziening in de vorm van een assistentiehond als meest passend kan gelden [10] . De recente uitspraken van de CRvB van 26 januari 2022 [11] hebben hierin geen verandering gebracht. De CRvB heeft in die specifieke zaken overwogen dat de motivering van verweerder dat de toegevoegde waarde van een assistentiehond onvoldoende is gebleken, een toereikende grondslag vormde om in die gevallen de maatwerkvoorziening niet te verstrekken.
Uit die uitspraken blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder een maatwerkvoorziening in de vorm van een assistentiehond mag weigeren en dan kan volstaan met de enkele motivering dat het effect van een assistentiehond (nog) niet wetenschappelijk is aangetoond.
9. De rechtbank heeft verweerder alleen de ruimte gegeven om te onderzoeken of de maatwerkvoorziening concreet moet worden ingevuld door het traject dat Stichting Bulters Mekke aanbiedt. Verweerder heeft dat niet onderzocht. Alleen al daarom heeft verweerder (wederom) niet voldaan aan de op hem rustende onderzoeksplicht als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.
10. Zoals in rechtsoverweging 8 al is vermeld, wordt onder assistentiehond een speciaal voor dit doel getrainde hond verstaan. Het standpunt van verweerder, dat de aanwezigheid van een gewone hond (als huisdier) volstaat om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres, volgt de rechtbank dus niet. Verweerder heeft dit niet deugdelijk onderzocht. Hij is enkel afgegaan op wat eiseres hierover heeft verklaard. Bovendien is het enkele feit dat zij de aanwezigheid van een hond als huisdier als prettig ervaart, onvoldoende om te concluderen dat dit voldoende is om haar beperkingen in zelfredzaamheid en participatie te compenseren.
11. Gelet op wat de rechtbank heeft overwogen in deze uitspraak en gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 2 gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2 wegens strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het primaire besluit wordt herroepen.
12. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat er, om tot een afronding van dit geschil te komen, aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien door aan eiseres een maatwerkvoorziening toe te kennen in de vorm van een opleidingstraject voor een assistentiehond via Stichting Bulters Mekke en vergoeding van de kosten van onderhoud van de assistentiehond. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat eiseres inmiddels tot de aanschaf van een hond is overgegaan. Deze zou in beginsel tot assistentiehond opgeleid kunnen worden. Als Stichting Bulters Mekke na onderzoek daartoe vaststelt dat de eigen hond van eiseres niet kan worden opgeleid, dan zal verweerder ook een maatwerkvoorziening moeten toekennen waarmee alsnog een tot assistentiehond op te leiden pup kan worden aangeschaft.
De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
12.1.
Uit de uitspraken van de CRvB, vermeld in voetnoten 12 en 13, volgt dat de CRvB vindt dat de effectiviteit van een assistentiehond nog onvoldoende vast is komen te staan. Verwezen wordt naar onderzoeken die op dit punt gaande zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het, om te kunnen spreken van een voorziening die een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid en participatie, niet per sé noodzakelijk dat de effectiviteit van die voorziening op grond van wetenschappelijk bewijs is komen vast te staan. In de tekst van noch de toelichting op de Wmo 2015 kan steun worden gevonden voor dit standpunt. Waar het om gaat, is of in het individuele geval voldoende aanknopingspunten gevonden kunnen worden dat een bepaalde voorziening effectief is in vorenbedoelde zin. De rechtbank is van oordeel dat dit in het geval van eiseres genoegzaam is komen vast te staan. De rechtbank verwijst hierbij nog eens naar de verklaringen die in deze procedure zijn afgelegd door zowel de (ex)behandelaars en (ex)begeleiders van eiseres als ook door de door verweerder ingeschakelde deskundige. Daar komt nog bij dat, zoals in de tussenuitspraak is overwogen, de door verweerder toegekende voorzieningen onvoldoende compenserend zijn. Verwezen wordt naar wat daarover is overwogen in de tussenuitspraak.
Verweerder heeft, nadat hij de gelegenheid heeft gekregen het eerder geconstateerde gebrek te herstellen, dit niet gedaan. Integendeel. Hij heeft een nieuw besluit genomen met argumenten die door de rechtbank al eerder waren verworpen. De rechtbank heeft er daarom geen vertrouwen in dat verweerder, als opnieuw een bestuurlijke lus zou worden toegepast, het gebrek wel op een deugdelijke manier herstelt.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
Verder krijgt eiseres vanwege het gegronde beroep een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, ieder met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.897,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 1 niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 2 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 2;
- herroept het primaire besluit;
- kent aan eiseres een maatwerkvoorziening toe op grond van de Wmo 2015 in de vorm van vergoeding van de kosten voor het onderhoud van een assistentiehond en een opleidingstraject voor een assistentiehond via Stichting Bulters Mekke en, mocht de reeds door eiseres aangeschafte hond voor de opleiding tot assistentiehond niet geschikt zijn, de aanschaf van een assistentiehond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.897,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Scherff, voorzitter, en mr. H.J. Klein Egelink en
mr. A.S.W. Kroon, leden, in aanwezigheid van mr. K.V. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.