ECLI:NL:RBAMS:2019:9290

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 18/7209, AMS 18/7210, AMS 18/7212 en AMS 18/7213

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2019 in de zaken tussen

[eiser 1] , te Ouderkerk aan de Amstel, eiser sub 1a,

[eiseres] ,te Ouderkerk aan de Amstel, eiseres sub 1,

[eiser 2], te Ouderkerk aan de Amstel, eiser sub 1b,

[eiser 3], te Ouderkerk aan de Amstel, eiser 2,

[eiser 4], te Amsterdam, eiser 3,

[eiser 5], te Amsterdam, eiser 4, hierna samen: eisers

(gemachtigde: mr. J.Chr. Rube),

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. A. Brandenburg).

Procesverloop

Bij vier afzonderlijke besluiten van 24 augustus 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers ieder afzonderlijk een boete opgelegd van € 61.500,- en deze boete ingevorderd wegens het zonder vergunning onttrekken van woningen aan de [adres] 6 te Amsterdam.

Bij afzonderlijke besluiten van 26 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2019.

Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Inleiding

1. Verweerder heeft aan eisers een boete van elk € 61.500,- opgelegd omdat zij zonder de benodigde vergunning drie appartementen aan de [adres] 6 te Amsterdam zouden hebben verhuurd aan toeristen. Volgens verweerder voldoen eisers niet aan de voorwaarden die gelden om zonder vergunning te mogen verhuren aan toeristen. Eiser sub 1a, eiseres en eiser sub 1b hebben gezamenlijk een boete opgelegd gekregen, omdat zij op hetzelfde adres staan ingeschreven en dus een gezamenlijke huishouding voeren. De andere eisers hebben ieder afzonderlijk een boete opgelegd gekregen. Eisers zijn het niet eens met de boeteoplegging en hebben beroep ingesteld.

Feiten en omstandigheden

1. Eisers zijn sinds 9 mei 2017 samen eigenaar van het pand aan de [adres] 6 te Amsterdam. De eigendomsdelen verschillen per eigenaar. Het pand is in meerdere woningen gesplitst. Uit de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) is gebleken dat 6A en 6B de bestemming kantoorfunctie hebben. In het verleden hebben er langer dan zes maanden personen ingeschreven gestaan op die adressen. Het feitelijk gebruik is dus wonen. De adressen 6C, 6D en 6E hebben alle de bestemming wonen. Volgens de Basisregistratie personen (Brp) stond ten tijde van het huisbezoek op geen van de adressen iemand ingeschreven.

3. Op 23 juni 2017 om 9.20 uur hebben toezichthouders van verweerder de woningen bezocht. In de woningen 6A, 6C en 6E zijn toeristen aangetroffen. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van bevindingen.

Besluitvorming

4. Op 21 juli 2017 heeft verweerder aan eisers het voornemen bekend gemaakt om aan ieder van hen een boete op te leggen van € 61.500,- wegens het onttrekken van drie woningen zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad. Eisers hebben hiertegen een zienswijze ingediend.

5. Op 24 augustus 2017 heeft verweerder de primaire besluiten genomen. Eisers hebben zonder vergunning drie woningen aan de woonruimtevoorraad onttrokken. Er is niet voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Er staat op de adressen namelijk niemand ingeschreven in de Brp. Ook is er geen sprake van permanente bewoning in de woningen en in het geval van 6A zijn er meer dan vier toeristen aangetroffen. Hierdoor hebben eisers de Huisvestingswet 2014 overtreden. Alle eisers zijn – gedeeltelijk – eigenaar van het pand waarvan de drie onttrokken woningen deel uitmaken. Verweerder is dan ook bevoegd om aan ieder van hen een boete op te leggen ten aanzien van drie woningen. De primaire besluiten zijn bij de bestreden besluiten van 26 oktober 2018 gehandhaafd.

6. Eisers hebben gemotiveerd beroep ingesteld. De afzonderlijke beroepsgronden zullen hieronder worden besproken.

Wet- en regelgeving

7. De wet- en regelgeving die van toepassing is, staat opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.

De beoordeling door de rechtbank

-
Is de doorzoeking in strijd met de wet?

8.1.

Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de doorzoeking door de toezichthouders in strijd is geweest met de wet. De bewoners en eigenaren hebben geen toestemming gegeven om het pand te betreden. Ter zitting hebben eisers ter onderbouwing nog aangevoerd dat de woning 6E onderdeel is van een grotere woning, namelijk 6D/E. Deze woning wordt door eiser sub 1a bewoond. Hij was thuis ten tijde van het huisbezoek, maar de toezichthouders hebben hem niet om toestemming gevraagd om 6D te betreden.

8.2.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de doorzoeking niet in strijd met de wet is uitgevoerd. Hiertoe is het volgende van belang.

8.3.

Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouders op 23 juni 2017 voor de deur van het pand aan de [adres] 6 stonden. Zij hebben aangebeld en een toerist heeft open gedaan. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en het doel van het bezoek verteld. Na enige aarzeling heeft de toerist hen toestemming gegeven om binnen te komen. Deze toerist verbleef in 6C. Later hebben de toezichthouders van de in die woning aanwezige toeristen ook nog toestemming gekregen om de woning 6A te betreden. Woning 6E hebben de toezichthouders niet betreden.

8.4.

De stelling van eisers dat de eigenaren en bewoners toestemming hadden moeten geven en dat de toestemming van de toeristen onvoldoende is, volgt de rechtbank niet. Allereerst stelt de rechtbank vast dat op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet 2014 de toezichthouder bevoegd is, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) neergelegde voorwaarden te zijn voldaan. De toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. De rechtbank stelt vast dat dit ook is gebeurd. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en het doel van hun bezoek verteld. Hiermee is voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, van de Awbi. Deze grond slaagt niet.

8.5.

De rechtbank merkt ten overvloede op dat zelfs indien de toezichthouders zich niet aan de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, van de Awbi zouden hebben gehouden, dit eisers nog niet kan baten. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat namelijk in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit. Dit artikel houdt in dat een besluit niet wordt vernietigd als de geschonden rechtsregel of het rechtsbeginsel niet strekt tot de bescherming van de belangen van eisers. Ten tijde van het onderzoek waren eisers geen bewoners van de appartementen aan de [adres] 6. De enkele stelling van eisers, dat eiser sub 1a ten tijde van het onderzoek wel bewoner was van 6D en dat woning 6D onderdeel uitmaakt van de grotere woning 6D/E, is niet onderbouwd en verhoudt zich ook niet met het – onbetwiste – gegeven dat er helemaal niemand op deze woning in de Brp stond ingeschreven, dus ook niet op nummer D. Verder verhoudt dit zich niet met hetgeen staat vermeld in het rapport van bevindingen, namelijk dat eiser sub 1a tegen de toezichthouders heeft gezegd dat hij in de bovengelegen etages (de bouwlagen 6 en 7)
zal gaanwonen en dat de appartementen die momenteel genummerd zijn met de letters E en D bij deze ruimte
zullen wordenbetrokken om als slaapkamers voor zijn kinderen te dienen. Uit het rapport blijkt dus niet dat de appartementen 6D en 6E op dat moment al samen één appartement vormden. Er is dan ook geen reden af te wijken van het rapport van bevindingen waarin staat dat er vijf verschillende appartementen zijn. Omdat eisers geen bewoners waren ten tijde van het huisbezoek, is hun huisrecht dus niet geschaad. En dus strekt de bescherming van het huisrecht in dit geval niet tot de bescherming van eisers.^[1]

-
Is de Huisvestingsverordening te ruim geformuleerd?

9.1.

Volgens eisers is de Huisvestingsverordening te ruim geformuleerd. De Huisvestingsverordening 2016 ziet namelijk alleen op de bescherming van woningen die behoren tot de goedkope woonruimtevoorraad. Verweerder had niet alle woningen in Amsterdam mogen aanwijzen om onder artikel 21 van de Huisvestingswet en artikel 3.1.1. van de Huisvestingsverordening 2016 te vallen.

9.2.

Naar het oordeel van de rechtbank kan deze beroepsgrond niet slagen. De rechtbank verwijst naar vaste jurisprudentie^[2]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Daaruit volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet (behoud woonruimtevoorraad) moet worden onderscheiden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet (woonruimteverdeling), en dat de aanwijzing op grond van artikel 21 ruimer kan zijn. Verder heeft verweerder bij de totstandkoming van de Huisvestingsverordening onderbouwd dat op het hele grondgebied van de stadsregio Amsterdam sprake is van schaarste aan woningen. Ook heeft verweerder gemotiveerd dat de leefbaarheid bewaakt wordt door met het vergunningsvereiste te voorkomen dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat door het onttrekken van woningen, bijvoorbeeld voor vakantieverhuur of veel kamergewijze verhuur. Volgens de Afdeling is de aanwijzing van alle woningen binnen de stadsregio gewenst en niet in strijd met Huisvestingswet.

-
Is er sprake van onttrekking aan de woonruimtevoorraad?

10.1.

Eisers hebben aangevoerd dat geen sprake is van onttrekking aan de woonruimtevoorraad. Verweerder heeft nagelaten om de appartementen volledig te doorzoeken. Daarom kon verweerder niet concluderen dat de appartementen niet permanent werden bewoond. Daarbij hebben eisers nooit het oogmerk gehad om het pand als logiesgebouw te gebruiken. Zij wilden er zelf gaan wonen, danwel de appartementen verhuren aan expats. Omdat het pand al enige tijd leeg stond en er niet direct huurders gevonden konden worden, is er voor korte tijd vakantieverhuur geweest. Dit zodat het pand niet gekraakt zou worden.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze grond niet. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.

10.3.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling^[3]blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014 een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad. Verweerder heeft in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 regels vastgesteld op grond waarvan vakantieverhuur een beperkte periode per jaar – zonder onttrekkingsvergunning – onder strikte voorwaarden toch is toegestaan. Eisers hebben niet voldaan aan de voorwaarde dat de hoofdbewoner feitelijk hoofdverblijf moet hebben in de woning en ook als zodanig in de basisadministratie moet staan ingeschreven. Uit de jurisprudentie^[4]volgt verder dat in een dergelijk geval voor het voldoen aan de voorwaarden voor vakantieverhuur niet doorslaggevend is of gemotiveerd wordt betwist dat de woning niet permanent werd bewoond. Het ingeschreven staan in de Brp op het adres wordt immers als zelfstandige voorwaarde gesteld in het kader van toegestane vakantieverhuur zonder vergunning. Of de toezichthouders goed onderzoek hebben gedaan naar het gebruik van de woning, kan de rechtbank dus in het midden laten omdat al niet was voldaan aan het vereiste van een inschrijving in de Brp. Verder maken de door eisers gestelde redenen waarom tot vakantieverhuur is overgegaan hierbij geen verschil.

-
Zijn de boetes in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

11.1.

Volgens eisers zijn de boetes in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder had bij het opleggen van de boetes rekening moeten houden met de eigendomsverhoudingen. Vooral in het geval van eiser 3 valt de boete erg onevenredig uit. Eiser 3 is namelijk maar voor 337/5000e eigenaar van elk appartement.^[5]Dat hij ook een boete krijgt van € 61.500,- is daarom erg onredelijk. Maar ook voor de overige eigenaren staan de boetes in geen verhouding tot hun aandeel in het pand.

11.2.

Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de boetes zijn bedoeld ter afschrikking om een (ernstige) overtreding van de Huisvestingswet 2014 te voorkomen. Verder heeft verweerder gesteld dat indien wel rekening wordt gehouden met het eigendomsaandeel, dit misbruik met eigendomsconstructies in de hand werkt. Tot slot heeft verweerder gesteld dat alle eigenaren verantwoordelijk zijn voor wat er met het pand gebeurt. De eigenaren hebben het allen in de hand om de overtreding te stoppen. Eiser 3 heeft volgens verweerder niet aangetoond dat hij er alles aan heeft gedaan om te voorkomen dat de Huisvestingswet 2014 zou worden overtreden.

11.3.

De rechtbank volgt het betoog van verweerder. Het onttrekken van woonruimte is, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote drukte op de woningmarkt, een ernstige overtreding.^[6]Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Indien wordt gedifferentieerd naar eigendomsaandeel gaat al een deel van dit afschrikwekkende effect verloren. Alle eigenaren van het pand zijn geheel verantwoordelijk voor het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. Ook daarin past het niet dat onderscheid wordt gemaakt naar het eigendomsaandeel bij het bepalen van de hoogte van de boete. Naar het oordeel van de rechtbank is de boete die aan elk van de mede-eigenaren is opgelegd dan ook niet onevenredig.

-
Moeten de boetes gematigd worden?

12.1.

Tot slot hebben eisers aangevoerd dat verweerder de boetes had moeten matigen, onder meer omdat zij maar beperkt aan de toeristische verhuur hebben verdiend.

12.2.

Ook deze grond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de boete terecht niet gematigd heeft. Uit vaste rechtspraak blijkt dat het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel tot stand is gekomen. Op grond van het derde lid van artikel 5:46 van de Awb legt het bestuursorgaan een lagere bestuurlijke boete op dan de wettelijk vastgelegde, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[7]kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.

12.3.

Verweerder heeft eisers ieder afzonderlijk een boete opgelegd van € 61.500,-. De Huisvestingswet 2014, zoals die gold ten tijde van belang, verwijst naar een boete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid van het Wetboek van Strafrecht. Uit artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht volgt dat een boete van de vierde categorie per 1 januari 2016 maximaal € 20.500,- bedraagt. Omdat sprake is van drie overtredingen, heeft verweerder in totaal aan ieder van hen € 61.500,- opgelegd. De door verweerder opgelegde boete is dus niet in strijd met de regelgeving.

12.4.

De rechtbank overweegt dat eisers geen bijzondere omstandigheden hebben gesteld die kunnen leiden tot matiging op grond van het derde lid van artikel 5:46 van de Awb. De omstandigheid dat eiser 3 maar voor een klein deel eigenaar is, maakt dit niet anders. Niet is gebleken dat in het geval van eiser 3 sprake is van een verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank realiseert dat de boete een groot bedrag is, maar er is geen ruimte voor een belangenafweging waarbij de opbrengsten van de huur worden afgewogen tegen de hoogte van de boete. De rechtbank merkt daarbij nog op dat eisers hun verdiensten niet inzichtelijk hebben gemaakt. Deze grond slaagt niet.

Conclusie

13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de boetes terecht opgelegd. Eisers hebben door de appartementen te verhuren aan toeristen de appartementen onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Eisers hadden hiervoor geen vergunning. Zij voldeden ook niet aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Verweerder mocht dus de boetes opleggen. Ook is niet gebleken dat er omstandigheden zijn die maken dat verweerder lagere boetes had moeten opleggen. Het beroep is ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. A.J. Dondorp en mr. R.P.F. de Groot, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2019.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46

(…)

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijke voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

(…)

Artikel 8:69a

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Algemene wet op het binnentreden

Artikel 1

1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft. (…)

Huisvestingswet 2014

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behoren tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van de burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.

(…)

Artikel 34

De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.

Artikel 35

1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:

[…]

b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.

3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.

Huisvestingsverordening Amsterdam 2016

Artikel 3.1.1. Reikwijdte vergunningplicht

1. Als woonruimte behoren tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c, en d van de wet, wordt aangewezen:

a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;

b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;

c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;

d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.

(…)

Artikel 3.1.2 Uitzondering op de vergunningplicht

(…)

5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van het gebruik als tweede woning, is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk, mits en zolang:

a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;

b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;

c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;

d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en

e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve van vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. (…)

Artikel 4.2.2. Bestuurlijk boete

1. Burgemeester en wethouders kunnen en bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de [Huisvesting]wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften als bedoeld in artikel 24 van deze wet.

2. Burgemeester en wethouder leggen een boete op:

(…)

b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, b, of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;

Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2. Bestuurlijke boete

Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad, artikel, 21 onder a , Boete € 20.500,-