Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/3454
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. S.L. Schram),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. A. Franke).
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 96.000,- wegens het achtmaal overtreden van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (oud).
Bij besluit van 22 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete opnieuw vastgesteld op € 84.000,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres exploiteert een eenmanszaak genaamd [bedrijf] en houdt zich bezig met het bemiddelen en beheren van woonruimte. In het kader van een strafrechtelijk onderzoek naar eiseres en haar bedrijf is op het vestigingsadres van dat bedrijf een zoeking door de politie verricht. Tijdens de zoeking is een aantal zakelijke bescheiden in beslag genomen. Op 6 november 2013 zijn door de politie onder meer huurovereenkomsten en kwitanties overgelegd aan verweerder. Voorts is op 3 februari 2014 een bestuurlijke rapportage aan verweerder verstrekt.
1.2.
Vervolgens heeft verweerder administratief onderzoek verricht naar de overgelegde bescheiden, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in verschillende rapporten van bevindingen, allen met afsluitdatum 5 februari 2014. In de rapporten is vermeld dat acht woningen in Amsterdam mogelijk onrechtmatig verhuurd/bewoond worden.
1.3.
Op 4 maart 2014 heeft verweerder het voornemen geuit om aan eiseres een boete op leggen van in totaal € 96.000,- wegens het overtreden van de Huisvestingswet (oud). Eiseres heeft bij brief van 13 maart 2014 haar zienswijze gegeven op dit voornemen.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de destijds geldende Huisvestingswet een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 96.000,-, omdat eiseres acht woonruimtes in Amsterdam aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, zonder dat eiseres over de daarvoor vereiste vergunningen beschikte. De overtredingen zijn gelet op de bevindingen van het onderzoek aan eiseres toegerekend.
1.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover dit ziet op woning 6. Voor de overige zeven woningen heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Het betreft de woningen op de adressen:
- [adres 1] (hierna: woning 1)
- [adres 2] (hierna: woning 2)
- [adres 3] (hierna: woning 3)
- [adres 4] (hierna: woning 4)
- [adres 5] (hierna: woning 5)
- [adres 6] (hierna: woning 7)
- [adres 7] (hierna: woning 8)
Omdat sprake is van zeven overtredingen, heeft verweerder de boete opnieuw vastgesteld op 7 x € 12.000,- = € 84.000,-.
1.6.
Hiertegen heeft eiseres gemotiveerd beroep ingesteld.
2. De rechtbank gaat uit van het volgende juridische kader.
2.1.
Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (oud) bepaalt – voor zover van belang – dat het verboden is een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
2.2.
Artikel 26, derde lid, van Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Verordening) bepaalt dat, met uitzondering van twee hier niet aan de orde zijnde situaties, als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet in de gemeente Amsterdam wordt aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs.
2.3.
Artikel 27 van de Verordening bepaalt – voor zover van belang – dat het verboden is om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde lid, zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
2.4.
Artikel 59, eerste lid, van de Verordening – voor zover van belang – bepaalt dat
burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete kunnen opleggen bij
overtreding van artikel 30 van de wet. In artikel 59, tweede lid en onder a, van de verordening is bepaald dat burgemeester en wethouders voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid een boete opleggen overeenkomstig kolom A van de bij artikel 59 behorende Bijlage 5. In Bijlage 5 is bepaald dat de boete voor onttrekking bij de eerste overtreding € 12.000,- bedraagt.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Woningonttrekking
3.1.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat geen van de woningen aan de woonbestemming is onttrokken. In geen van de woningen is namelijk sprake van een structurele of stelselmatige verhuur voor korte perioden. Er is niet eens sprake van eenmalige verhuur voor korte periode, althans korter dan zes maanden, omdat uit de huurovereenkomsten blijkt dat het de intentie van de huurders en verhuurders is om de woningen langdurig te huren en verhuren.
3.2.
De rechtbank stelt voorop dat het opleggen van een boete een punitieve sanctie betreft, waarbij de bewijslast dat sprake is van een overtreding op verweerder rust.
3.3.
De rechtbank overweegt voorts dat het bestemd zijn van woonruimte voor bewoning in de zin van de Huisvestingswet een zekere duurzaamheid vereist in de zin dat de intentie moet bestaan om gedurende langere tijd hoofdverblijf in de betrokken woonruimte te hebben (zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2996). In de toelichting bij de Verordening is vermeld dat de gemeente Amsterdam “kort wonen” in de stad wil reguleren. Het gaat dan om verblijf in de stad voor een periode langer dan zeven nachten en korter dan zes maanden. Verblijft men langer dan zes maanden dan valt dit onder wonen als bedoeld in de Huisvestingswet, zo vermeldt de toelichting. De rechtbank is van oordeel dat de aanname van verweerder dat sprake is van duurzaamheid van bewoning vanaf zes maanden overeenkomstig de toelichting bij de Verordening, redelijk is.
Ten aanzien van de woningen 1, 2, 4 en 8
3.4.
Anders dan eiseres stelt, volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning kan worden aangemerkt als woningonttrekking (zie de uitspraken van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3154 en ECLI:NL:RVS:2015:3155). De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de eigenaren van de woningen 1, 2, 4 en 8 hun woningen feitelijk niet bewoonden. Evenmin stonden die eigenaren in de basisregistratie personen (BRP) ingeschreven op het adres van hun woningen. De rechtbank stelt voorts vast dat de woningen 1, 2, 4 en 8 voor een periode van korter dan zes maanden zijn verhuurd. Zo blijkt immers ten aanzien van woning 1 onder andere dat de woning in de periode 1 mei 2013 tot en met 31 juli 2013 is verhuurd aan [naam 1], wat eiseres in haar beroepsschrift erkent. Voorts erkent zij dat woning 2 onder andere in de periode 20 december 2012 tot en met 20 maart 2013 is verhuurd aan [naam 2]. Zij heeft verder niet bestreden dat in het bestreden besluit is vermeld dat woning 4 onder andere in de periode 15 februari 2013 tot en met 15 juli 2013 is verhuurd aan [naam 3]. Tot slot heeft zij erkend dat woning 8 ook voor kortere tijd is verhuurd, onder andere aan [naam 4] in de periode van 1 december 2012 tot en met 1 maart 2013. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat uit de huurovereenkomsten blijkt dat er een intentie is om de woning voor langer dan zes maanden te huren, omdat daarin sprake is van een variabele duur van drie maanden tot twee jaar. Door de woningen voor een minimale periode van drie maanden aan de huurder aan te bieden, volgt naar het oordeel van de rechtbank geen verplichting om daar langer te verblijven. Evenmin zijn in de huurovereenkomst waarborgen opgenomen waaruit blijkt dat een intentie bestaat om de woningen langer dan zes maanden te verhuren. De rechtbank is evenmin van een intentie van een van voornoemde huurders gebleken om de woning langer te bewonen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de huurders zich niet hebben ingeschreven in de BRP, alsmede dat zij een huurovereenkomst voor korte tijd hebben afgesloten.
3.5.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de woningen 1, 2, 4 en 8 aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken. Nu geen onttrekkingsvergunning hiervoor is verleend, is in strijd gehandeld met artikel 30 van de Huisvestingswet en was verweerder ten aanzien van de betreffende woningen bevoegd om een boete op te leggen.
Ten aanzien van de woningen 3 en 7
3.6.
Ten aanzien van woning 3 heeft eiseres aangevoerd dat deze woning eenmalig is verhuurd voor drie en een halve maand gedurende de afwezigheid van de eigenaar. De woning heeft steeds gediend als hoofdverblijf en is niet aan de woonbestemming onttrokken. Ten aanzien van woning 7 heeft eiseres aangevoerd dat deze woning eenmaal gedurende vier maanden is verhuurd wegens een grote vakantiereis van de eigenaar, die daar nog steeds zijn hoofdverblijf heeft. Er is dan ook sprake geweest van huisbewaarderschap, aldus eiseres. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat voor deze twee woningen, die in de vrije sector vallen, geen vergunning voor huisbewaarderschap hoeft te worden aangevraagd. Daarom zal verweerder zich ten aanzien van deze woningen refereren aan het oordeel van de rechtbank.
3.7.
In de destijds geldende Uitvoeringsinstructie 8, getiteld Huisbewaring, is vermeld dat onder huisbewaring het in gebruik geven en nemen van een woning bij tijdelijke afwezigheid van de hoofdbewoner wordt verstaan. Verder is daarin vermeld dat geen toestemming nodig is voor het tijdelijk in gebruik geven van woonruimte aan derden tijdens normale vakantieperiodes, die korter dan drie maanden zijn.
3.8.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aan zijn bewijslast, zoals genoemd in overweging 3.2., heeft voldaan en volgt eiseres in haar stelling dat sprake is van huisbewaarderschap. Daartoe overweegt de rechtbank dat de woningen eenmalig zijn verhuurd, terwijl de eigenaren nog waren ingeschreven in de BRP op het adres van hun woningen. Zo is woning 3 in de periode van 1 februari 2013 tot en met 15 mei 2013 verhuurd aan [naam 5] en wordt in de huurovereenkomst gesproken over huisbewaarderschap. Woning 7 is eenmalig verhuurd aan [naam 6] voor de periode 5 maart 2013 tot en met 4 juli 2013. Verweerder heeft dan ook niet bewezen dat de eigenaren geen hoofdverblijf meer hadden in hun woningen op grond waarvan de woningen niet meer bestemd zouden zijn voor permanente bewoning. Voorts betrekt de rechtbank in haar oordeel dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat de woningen vrije sector woningen betreffen en dat daarom een vergunning voor het in huisbewaring geven van de woning niet is vereist.
3.9.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiseres de woningen aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken door deze te verhuren. Verweerder was daarom niet bevoegd om ten aanzien van de woningen 3 en 7 een boete op te leggen.
Ten aanzien van woning 5
3.10.
De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van woning 5 twee huurcontracten zijn aangetroffen, waaruit blijkt dat de woning tweemaal is verhuurd voor een korte periode. Zo is de woning in de periode van 29 januari 2013 tot en met 23 maart 2013 verhuurd aan [naam 7] en in de periode 16 mei 2013 tot en met 16 augustus 2013 aan [naam 8]. De rechtbank stelt voorts vast dat de eigenaar van de woning tijdens de verhuur van de woning stond ingeschreven in de BRP op het adres van de woning. De rechtbank is van oordeel dat met het aantreffen van de twee huurcontracten verweerder heeft voldaan aan zijn bewijslast, zoals genoemd in overweging 3.2. Het is dan ook aan eiseres om het tegendeel aannemelijk te maken, namelijk dat geen sprake is van onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad. Met de enkele stelling van eiseres dat tweemaal sprake is van huisbewaarderschap, zonder dit nader te onderbouwen, is eiseres hierin niet geslaagd. Bovendien heeft eiseres niet eenduidig verklaard over de afwezigheid van de hoofdbewoner van de woning tijdens het gestelde huisbewaarderschap. Eiseres heeft immers in haar beroepschrift aangegeven dat de hoofdbewoner afwezig is geweest wegens vakantie, terwijl op zitting is verklaard dat de hoofdbewoner wegens familieomstandigheden naar Thailand moest. Tot slot heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de hoofdbewoner de woning, in de periode die tussen de huurcontracten ligt, weer zelf bewoonde.
3.11.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat woning 5 aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Nu hiervoor geen onttrekkingsvergunning is verleend, is in strijd gehandeld met artikel 30 van de Huisvestingswet en was verweerder bevoegd om een boete op te leggen.
4.1.
Omdat onder 3.9 is geoordeeld dat verweerder voor de woningen 3 en 7 niet bevoegd was een boete op te leggen, is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover dit betrekking heeft op de woningen 3 en 7.
4.2.
Eiseres wordt niet gevolgd in haar stelling dat het bestreden besluit met betrekking tot de overige woningen onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft per woning afzonderlijk afgewogen waar de overtreding op is gebaseerd.
Overtrederschap
5.1.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat zij niet aangemerkt kan worden als overtreder, omdat zij civielrechtelijk gezien niet de verhuurder is. Zij bemiddelt slechts bij de totstandkoming van verhuurovereenkomsten, waarin de eigenaar van de woning steeds als verhuurder wordt genoemd. Eiseres treedt enkel op als vertegenwoordiger van de woningeigenaar en verricht namens deze rechtshandelingen, aldus eiseres.
5.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bij wijze van voorbeeld uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:117), is dit degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres zich met haar bedrijf bezig houdt met het bemiddelen en het beheer bij de verhuur van woningen. Zoals blijkt uit hetgeen eiseres ter zitting heeft verklaard, namelijk dat zij in opdracht van de eigenaar van de woning een huurder zoekt en de huurder bij problemen contact met haar opneemt, treedt eiseres op als vertegenwoordiger van de eigenaren van de woning. Eiseres heeft voorts ter zitting verklaard dat zij de huurcontacten opstelt, de huurovereenkomst afsluit en nieuwe huurders zoekt als de woning leegkomt. Uit het dossier volgt dat zij in sommige gevallen de huur int en woonkosten doorberekent aan de huurder. Verder heeft zij ter zitting verklaard dat zij voor deze werkzaamheden een percentage van de maandhuur als commissie ontvangt. Omdat zij in een professionele hoedanigheid verhuurhandelingen verricht en daarbij de vrije hand van de woningeigenaren krijgt, is de rechtbank van oordeel dat eiseres kan worden aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. Zij heeft immers feitelijk handelingen verricht waardoor de onder 3.5. en 3.11. genoemde overtredingen van de Huisvestingswet ontstonden. De beroepsgrond van eiseres faalt dan ook.
5.4.
De stelling van eiseres dat verweerder in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld door eiseres wel een boete en de eigenaren van de woning geen boete op te leggen, slaagt evenmin. Niet is gebleken dat verweerder regels van (on)geschreven recht heeft overtreden door alleen aan eiseres een boete op te leggen. Bovendien acht de rechtbank de verklaring van verweerder ter zitting plausibel, namelijk dat gekozen is om eiseres een boete op te leggen, omdat in deze zaak sprake is van veel verschillende eigenaren. Daarbij was eiseres reeds in beeld naar aanleiding van een strafrechtelijk onderzoek.
6. Omdat onder 4.1. is geoordeeld dat het beroep gegrond is, moet op grond van artikel 8:72a van de Awb de bestuursrechter een beslissing omtrent het opleggen van de boete nemen en moet hij bepalen dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. De rechtbank herroept hierom het primaire besluit voor zover dat ziet op de woningen 3 en 7 en stelt de boete vast op 5x € 12.000,- = € 60.000,- wegens vijf overtredingen van de Huisvestingswet. De rechtbank acht een bedrag van € 12.000,- per overtreding, het bedrag dat in de Bijlage 5 van de Verordening voor deze overtreding als boete is aangegeven, evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate waarin die aan eiseres kan worden verweten en de overige aan de orde zijnde omstandigheden. Gesteld noch gebleken is van een aanleiding om de boete te matigen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de woningen 3 en 7 en voor zover een boete van € 84.000,- is opgelegd;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat betrekking heeft op de woningen 3 en 7 en voor zover een boete van € 96.000,- is opgelegd;
- bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 60.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 922,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. L.Z. Achouak El Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. C.A.R. Bleijendaal, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.