Uitspraak
vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 425254 / HA ZA 09-1245
Vonnis van 5 januari 2011
in de zaak van
1. de stichting
STICHTING ERFPACHTERS EN OPSTALHOUDERS HOLLANDS NOORDERKWARTIER,
gevestigd te Amsterdam,
2-6. [betrokkenen 1-5]
allen wonende te Amsterdam
eisers,
advocaat mr. L.E. de Geer te Amsterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
HOOGHEEMRAADSCHAP HOLLANDS NOORDERKWARTIER,
zetelend te Edam,
gedaagde,
advocaat mr. B.C.M. den Teuling te Amsterdam.
Partijen zullen hierna StENK c.s. en het Hoogheemraadschap genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding,
- de conclusie van antwoord,
- de conclusie van repliek, tevens akte wijziging van eis,
- de conclusie van dupliek,
- de akte uitlating producties,
- de pleidooien en de ter gelegenheid daarvan overgelegde stukken,
- de ter gelegenheid van de pleidooien genomen akte verandering van eis.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. StENK is opgericht bij notariële akte van 24 september 2007 en heeft blijkens artikel 2 van Pro haar statuten ten doel “het behartigen van de belangen van één of meer
opstalhouders en/of erfpachters in Hollands Noorderkwartier”. De stichting heeft tevens tot doel “het financieren van procedures die gevoerd worden of gaan worden door in het eerste lid genoemde opstalhouders en/of erfpachters indien daarmee het belang van minimaal vijf opstalhouders en/of erfpachters wordt gediend."
2.2. Eisers onder 2 tot en met 6 hebben een stuk grond in erfpacht ontvangen van (een rechtsvoorganger van) het Hoogheemraadschap.
2.3. Het Hoogheemraadschap is rechtsopvolger van verschillende waterschappen. Indien niet anders vermeld, worden onder het Hoogheemraadschap in dit vonnis mede verstaan haar rechtsvoorgangers.
2.4. Bij koninklijk besluit van 9 januari 1842 nr. 73 is een overeenkomst bekrachtigd die op 13 augustus 1841 tot stand is gekomen tussen de burgemeesters en wethouders van Monnickendam, Purmerend, Ilpendam, Ransdorp, Broek in Waterland en Zuiderwoude, Landsmeer, Nieuwendam en Zunderdorp, Schellingwoude en Buiksloot. Hierin zijn partijen het volgende overeen gekomen, voor zover in dit geding van belang:
"In aanmerking nemende dat de dijk- en molengelden in Waterland tot heden geheven zijn ingevolge zeker accoord en overeenkomst, op den twaalfden Februarij, des jaars zestien honderd een en zestig (...)
Voorts dat het opgemeld contract en overeenkomst (...) van tijd tot tijd aanmerkelijke wijzigingen heeft moeten ondergaan (...)
Zoo zijn wij ondergeteekenden (...) overeengekomen als volgt:
(...)
Art. 3
(...)
Dat voor het vervolg aanvang nemende met dit loopende jaar, achttien honderd een en veertig, de dijk- en molengelden over alle de landerijën in Waterland gelegen (...) gelijkelijk (…) zullen worden geheven (...) zulks onder de volgende uitzonderingen:
(...)
e. De erven der huizen, staande op dijksgrond, zullen niet worden belast."
2.5. Rechtsvoorgangers van het Hoogheemraadschap hebben vanaf 1869 gronden op door hen beheerde dijken in erfpacht uitgegeven aan bewoners van die dijken. StENK komt op voor de belangen van de erfpachters die deze grond thans in erfpacht hebben, waaronder de gedaagden 2-6; zij zijn erfpachters van dijkgrond die thans aan het Hoogheemraadschap in bloot-eigendom toebehoort en worden hierna ook wel de dijkbewoners genoemd.
2.6. De canon is bij de eerste uitgifte en de successievelijke verlengingen vastgesteld op een bedrag per strekkende meter dijk en later per m2 grond. Het canontarief lag in 1869 op maximaal NLG 1,50 per meter dijklengte. De canon is in de loop der jaren met enige regelmaat aangepast aan de geldontwaarding. Het hoogste tarief bedroeg in 1991 NLG 1,90 per m2.
2.7. Tot 6 juni 1991 behoefden de waterschappen voor verhoging van de canon op grond van de Waterstaatswet 1900 goedkeuring van Gedeputeerde Staten (met de mogelijkheid van Kroonberoep).
2.8. Vanaf 1936 is bij de dijkbewoners naast de canon ook een omslag geheven krachtens het bij besluit van 14 juli 1936 van de Staten van Noord Holland goedgekeurde Bijzonder Reglement van bestuur voor het Hoogheemraadschap Waterland.
2.9. Een notitie van 24 mei 1993 van het college van dijkgraaf en heemraden aan het college van hoofdingelanden van het waterschap De Waterlanden luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Momenteel wordt grond ongeacht de bestemmingsmogelijkheden op basis van de huidige erfpachtvoorwaarden uitgegeven tegen een tarief van ƒ 1,90 per m2 per jaar voor een periode van 30 jaar. Daarmee doet het Waterschap zichzelf in financieel opzicht tekort. Gebruikelijk is dat de canon, te betalen door de erfpachter, wordt gebaseerd op de waarde van de grond en op een geldend rentepercentage.
Voorgesteld wordt het prijsbeleid aan te passen en in lijn te brengen met de algemeen geldende uitgangspunten.
(…)
De nieuwe wijze van berekening betekent een forste stijging van de canon. De huidige erfpachters wiens contracten aflopen, zullen hiermee geconfronteerd worden.
Om die erfpachters waarvan het erfpachtcontract in de komende jaren afloopt, niet te confronteren met enorme verhogingen, die hen in de financiële problemen zouden kunnen brengen, stelt ons College een overgangsregeling voor de berekening van de canon voor. Deze houdt in dat in de jaren 1994 t/m 2003 bij het opnieuw afsluiten van een erfpachtcontract met de oude erfpachter niet de volledige canon in rekening wordt gebracht maar een bedrag dat vanaf 1994 in 10 jaar van de oude canon evenredig met de jaren toeneemt tot de nieuwe canon."
2.10. Bij besluit van 18 juni 1993 heeft waterschap De Waterlanden nieuwe algemene voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht van grond vastgesteld, welke voorwaarden op 1 januari 1994 in werking zijn getreden (hierna: de AV 1994). Op grond van de AV 1994 wordt de canon gebaseerd op de waarde van de grond gekoppeld aan een rentepercentage. Uitgegaan wordt van de economische waarde die de grond in het vrije economische verkeer vertegenwoordigt. Deze taxatiewaarde wordt vastgesteld door een onafhankelijke makelaar of taxateur.
2.11. Bij brief van 25 januari 1994 heeft waterschap De Waterlanden aan haar erfpachters/opstalhouders het volgende geschreven:
"Onderwerp
Nieuwe Algemene Erfpachtsvoorwaarden
Geachte mevrouw/heer,
Graag willen wij u als erfpachter/opstalhouder van grond van waterschap De Waterlanden over het volgende informeren. Op voorhand willen wij er echter op wijzen dat onderstaande informatie met name van groot belang is voor erfpachters van wie de erfpachtsovereenkomst uiterlijk in 2003 afloopt.
In januari 1992 is het Nieuw Burgerlijk Wetboek (=NBW) in werking getreden. Daarin zijn bepalingen opgenomen die een aantal wijzigingen inhouden voor het erfpachtsrecht.
Het waterschap heeft haar erfpachtsvoorwaarden aan dit NBW aangepast. Eind december 1993 zijn deze Algemene erfpachts¬voorwaarden goedgekeurd door het Provinciaal bestuur van Noord-Holland. Zij zijn in werking getreden per 1 januari 1994.
Voorts heeft het waterschap besloten bij de uitgifte in erfpacht (dus niet bij de overdracht van een doorlopend erfpachtsrecht) uit te gaan van een nieuwe wijze van het berekenen van de erfpachtscanon. Dit is het bedrag dat een erfpachter jaarlijks aan het waterschap moet betalen voor het recht van erfpacht. Onder de oude erfpachtsvoorwaarden is grond uitgegeven tegen een tarief van f 1,90 per m2 of (veel) lager. Gebruikelijk is dat de door de erfpachter te betalen canon gebaseerd wordt op de waarde van de grond en op een geldend rentepercentage.
Daarom wordt de aanvangscanon bij een nieuwe erfpachtsuitgifte voortaan bepaald op basis van de volgende formule:
vrije waarde in het economisch verkeer van een in erfpacht uit te geven onroerende zaak x rentevergoeding = aanvangscanon
De vrije waarde in het economisch verkeer wordt bepaald door een beëdigd taxateur, aan te wijzen door het water¬schap. De kosten van deze taxatie zijn voor rekening van de erfpachter. Het waterschap of de erfpachter kunnen de waarde van de grond om de 10 jaar opnieuw laten taxeren.
De rentevergoeding wordt berekend op basis van het gewogen gemiddelde van de voorschotrentes van De Nederlandsche Bank zoals deze de 5 jaren voorafgaande aan het jaar van erf¬pachtsuitgifte op 1 januari van elk jaar golden minus 2%, doch met een minimum van 4 % Op dit moment bedraagt de voorschotrente ongeveer 7%, zodat het waterschap een rente¬percentage hanteert van 5%.
De canon wordt telkens na verloop van een termijn van 5 jaar aangepast, met dien verstande dat de eerste termijn vervalt 5 jaar na 1 januari van het kalenderjaar waarin het besluit tot uitgifte door het waterschap is genomen.
De duur van het erfpachtsrecht is 30 jaar.
De nieuwe berekeningswijze betekent in veel gevallen een verhoging van de canon. Om de huidige erfpachters van wie de overeenkomsten aflopen niet te confronteren met enorme verhogingen die hen in financiële problemen zouden brengen, is een overgangsregeling vastgesteld.
Deze overgangsregeling houdt in dat in de jaren 1994 t/m 2003 bij het opnieuw afsluiten van een erfpachtsovereenkomst met de oude erfpachter niet de volledige canon in rekening gebracht wordt maar een bedrag dat vanaf 1994 in 10 jaar jaarlijks met 10% toeneemt tot de nieuw berekende canon bereikt is.
Erfpachters van wie de erfpachtsovereenkomst afloopt ná 2003 kunnen geen beroep doen op de overgangsregeling. Ook is een tussentijdse verlenging van het erfpachtsrecht tegen de oude voorwaarden is niet meer mogelijk."
2.12. In de thans geldende algemene voorwaarden 2005 van het Hoogheemraadschap (hierna: de AV 2005) is de eerder door waterschap De Waterlanden in de AV 1994 vastgestelde berekeningsmethode overgenomen. In de AV 2005 is een overgangsregeling van drie jaar opgenomen.
2.13. Het Hoogheemraadschap heeft in augustus 2005 aan de erfpachters een brief geschreven die voor zover hier van belang als volgt luidt:
"Inmiddels heeft ons college van hoofdingelanden (algemeen bestuur) nieuw erfpachtbeleid vastgesteld. Het Hoogheemraadschap beschikt nu over eigentijdse en uniforme erfpachtvoorwaarden. (…) Door middel van deze brief informeren wij u over het nieuwe beleid en de consequenties die het voor u kan hebben.
(…)
Er zijn drie momenten waarop de nieuwe voorwaarden voor u zullen gaan gelden. Allereerst is dat het moment waarop uw huidige recht eindigt. De overeengekomen looptijd is dan afgelopen en het Hoogheemraadschap zal met u een nieuwe overeenkomst sluiten op basis van de nieuwe erfpachtvoorwaarden.
Een tweede moment waarop de nieuwe voorwaarden gaan gelden is het moment waarop u uw recht aan een derde wenst over te dragen. (…)
Het derde en laatste moment waarop de nieuwe voorwaarden gaan gelden is het moment waarop u uw erfpachtrecht splitst.(…)
(…) Het hoogheemraadschap gaat daarom in de aankomende tijd al zijn erfpachtrechten tegen het licht houden om te beoordelen of de eigendom nog van belang is voor zijn taakuitoefening. Indien het hoogheemraadschap tot de conclusie komt dat dit niet het geval is, gaat het hoogheemraadschap over tot verkoop van de desbetreffende grond. De grond zal dan aan u te koop worden aangeboden.”
2.14. Het Hoogheemraadschap heeft aan (een deel van) de dijkbewoners een aanbod gedaan om de bloot-eigendom van de aan hen in erfpacht uitgegeven grond te kopen. De prijs in deze aanbiedingen was steeds gebaseerd op een rekenmodel. Daarin wordt de waarde bepaald door de huidige contante waarde van de grondwaarde op de einddatum van het erfpachtsrecht te stellen en te vermeerderen met de contante waarde van de canonbetalingen tot de einddatum. De grondwaarde is daarbij vastgesteld met behulp van een taxatie door makelaarskantoor Hoekstra & Van Eck B.V. te Monnickendam.
Per 31 mei 2009 had het Hoogheemraadschap 884 erfpachters een aanbod gedaan tot koop van de bloot-eigendom, welk aanbod door 531 van deze erfpachters is aanvaard. Het aanbod is ook gedaan aan eisers onder 2 tot en met 6, die dit hebben afgewezen.
3. Het geschil
3.1. StENK c.s. verzoekt, na wijziging van haar eis bij conclusie van repliek en ter gelegenheid van het pleidooi, de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
A:
Primair
1. Te verklaren voor recht dat de in de door het Hoogheemraadschap uitgegeven erfpachtsrechten opgenomen bepalingen met betrekking tot de canon vanaf 1936 of enig, in goede justitie te bepalen, moment daarna nietig zijn dan wel deze te vernietigen met ingang van dat moment.
2. Te verklaren voor recht dat de in de door het Hoogheemraadschap uitgegeven erfpachtsrechten opgenomen bepalingen met betrekking tot de duur nietig zijn vanaf het laatste moment voor het eindigen van de duur van het erfpachtsrecht dan wel deze te vernietigen met ingang van dat moment.
3. Te verklaren voor recht dat Het Hoogheemraadschap gehouden is aan eisers onder 2 tot en met 6 de te veel betaalde canon vanaf het moment waarop de canonbepaling is vernietigd of nietig is terug te betalen.
Subsidiair
I:
1. Te verklaren voor recht dat de erfpachters die een erfpachtovereenkomst hebben met het Hoogheemraadschap een recht op verlenging hebben en dat bij deze verlenging de canon aangepast kan worden aan de hand van de geldontwaarding of de aangetoonde toename van de kosten van het dijkonderhoud;
2. Het Hoogheemraadschap te veroordelen aan de onder 1. hierboven genoemde verlenging mee te werken;
3. Te verklaren voor recht dat eisers 2 tot en met 6 de volgende jaarlijkse canon aan het
Hoogheemraadschap verschuldigd zijn:
i. [Betrokkene 1]: € 188,50 per jaar
ii. [Betrokkene 2]: € 182,00 per jaar
iii. [Betrokkene 3]: € 192,40 per jaar
iv. [Betrokkene 4]: € 247,00 per jaar
v. [Betrokkene 5]: € 110,50 per jaar
of een bedrag in goede justitie te bepalen en dat deze canon om de vijf jaar aan de geldontwaarding kan worden aangepast;
II: Te verklaren voor recht dat:
1. het Hoogheemraadschap bij heruitgifte of verlenging van erfpachtsrechten een berekeningsmethode van de canon dient te hanteren die een voortzetting is van het bestaande beleid, gewoonte en gebruik;
2. het nieuwe canonbeleid dat het Hoogheemraadschap hanteert vanaf 1 januari 2005 en diens rechtsvoorganger waterschap De Waterlanden vanaf 1 juni 1994 in strijd is met de redelijkheid en billijkheid;
3. het nieuwe canonbeleid dat het Hoogheemraadschap hanteert vanaf 1 januari 2005 en diens rechtsvoorganger waterschap De Waterlanden vanaf 1 juni 1994 in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
4. het Hoogheemraadschap door toepassing van het nieuwe canonbeleid misbruik maakt van zijn bevoegdheid;
5. het Hoogheemraadschap door toepassing van het nieuwe canonbeleid misbruik maakt van zijn economische machtspositie;
III: het Hoogheemraadschap te verbieden het huidige canonbeleid toe te passen op bestaande erfpachtsrechten waarbij de canon bij eerste uitgifte niet is vastgesteld aan de hand van de marktwaarde van de grond;
Meer subsidiair:
1. Te verklaren voor recht dat het Hoogheemraadschap bij toepassing van het nieuwe canonbeleid ongerechtvaardigd wordt verrijkt;
2. Het Hoogheemraadschap te veroordelen aan [betrokkenen 1-5] de schade te vergoeden ter hoogte van de verrijking, nader vast te stellen bij staat;
B:
1. Te verklaren voor recht dat het Hoogheemraadschap met door hem gedane koopaanbod van bloot-eigendom misbruik maakt van zijn economische machtspositie;
2. Het Hoogheemraadschap te veroordelen tot het doen van een redelijk koopaanbod tot koop van het bloot-eigendom van elk perceel waarvan het Hoogheemraadschap eerder het bloot-eigendom heeft aangeboden of nog van plan is dat te doen, aan de zittende erfpachter, bepaald op een koopbedrag door uw college in goede justitie vast te stellen;
3. Te verklaren voor recht dat de reeds tot stand gekomen koopovereenkomsten waarbij bloot-eigendom aan een zittende erfpachter is verkocht na 1 juni 2006 voor partiële vernietiging in aanmerking komen voor zover het de koopprijs betreft en dat de nieuwe koopprijs wordt vastgesteld conform hetgeen onder B2 is bepaald;
C:
1 Het Hoogheemraadschap te veroordelen op een door U Edelachtbaar College in goede
justitie te bepalen wijze en voor rekening van het Hoogheemraadschap dit vonnis openbaar te maken of te laten maken;
2. Het Hoogheemraadschap te veroordelen tot vergoeding van de buitengerechtelijke kosten tot een beloop van € 6.422,00 voor eisers gezamenlijk, dan wel per eiser een evenredig gedeelte daarvan;
3. Het Hoogheemraadschap te veroordelen tot betaling van de kosten van dit geding, waaronder het salaris van de advocaat van eisers volgens liquidatietarief.
3.2. StENK c.s. leggen aan het gevorderde onder A het volgende ten grondslag.
De nieuwe berekeningsmethode leidt tot een verhoging van de canon met ongeveer een factor 15. De aard en geschiedenis van totstandkoming van het waterschapserfpachtsrecht verzet zich tegen de in de AV 1994 en 2005 gebruikte systematiek van canonberekening. Het Hoogheemraadschap mag deze methode jegens de dijkbewoners niet toepassen, maar dient jegens hen de eertijds gehanteerde methode van canonberekening te handhaven.
Haar gewijzigde beleid is in strijd met het verbod tot doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, is in strijd met de tussen partijen bestaande overeenkomsten, in strijd met de redelijkheid en billijkheid en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien maakt het Hoogheemraadschap misbruik van zijn bevoegdheid en van zijn economische machtspositie en wordt het Hoogheemraadschap ongerechtvaardigd verrijkt, aldus StENK c.s.
3.3. Het Hoogheemraadschap acht StENK niet ontvankelijk in haar vordering en voert samengevat het volgende inhoudelijke verweer. Niet duidelijk is welke publiekrechtelijke regeling zou worden doorkruist. Het staat het Hoogheemraadschap vrij om als eigenaar gebruik te maken van privaatrechtelijke mogelijkheden, zoals erfpacht. De erfpachtsrechten van de dijkbewoners zijn steeds voor bepaalde tijd aangegaan. Na ommekomst daarvan kan tegen nieuwe voorwaarden een nieuw erfpachtsrecht worden gevestigd. Het Hoogheemraadschap komt bij het vaststellen van de erfpachtvoorwaarden beleidsvrijheid toe. Zij heeft haar besluit tot wijziging van de methode voor berekening van de canon na zorgvuldige voorbereiding en onder afweging van de betrokken belangen genomen. De betrokkenen zijn tijdig geïnformeerd en hen wordt een aanpassingstermijn van drie jaar gegund; de canon wordt in die jaren stapsgewijs tot het nieuwe niveau verhoogd. Op deze gronden concludeert het Hoogheemraadschap tot afwijzing van het gevorderde met veroordeling van StENK c.s. in de kosten van het geding.
-
3.4. Het gevorderde onder B is een uitvloeisel van het gevorderde onder A: StENK c.s. legt aan het gevorderde onder B ten grondslag dat voor de prijs waartegen het Hoogheemraadschap de bloot-eigendom aan erfpachters te koop aanbiedt niet de marktwaarde van de grond als uitgangspunt mag worden genomen. Zij baseert dit op dezelfde stellingen als het onder A gevorderde, welke stellingen door het Hoogheemraadschap worden betwist.
3.5. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
ontvankelijkheid StENK
4.1. Het Hoogheemraadschap wijst op het onder 2.1 geciteerde doel van StENK.
StENK heeft niet toegelicht wiens belangen - naast die van eisers sub 2 tot en met 6 - in het onderhavige geschil daadwerkelijk worden behartigd. Het Hoogheemraadschap wijst verder op de verschillen die er zijn in de erfpachtsrechten die door haar zijn uitgegeven wat betreft duur en toepasselijke voorwaarden. Desalniettemin stelt StENK uit hoofde van haar belangenbehartiging voor "de erfpachters en opstalhouders, of enkelen van hen in hun relatie tot het Hoogheemraadschap" bij wijze van collectieve actie een verstrekkende vordering in op grond van artikel 3:305a BW. Daarom is de vraag of de betrokken belangen zich voor bundeling lenen, zoals wordt vereist door artikel 3:305a BW.
Onduidelijk is ook in hoeverre StENK daadwerkelijk representatief is. Daaraan kan worden getwijfeld omdat StENK - althans haar 'voorganger' het Comité boven ’t IJ - een oproep heeft gedaan om gevallen te melden waarbij erfpachters met een canonverhoging geconfronteerd werden. Op dat moment beschikte de vereniging over vier van die gevallen. Dat de eis van representativiteit gesteld kan worden baseert het Hoogheemraadschap op de uitspraak in de zaak Stinissen (Hof Arnhem 16 januari 1990 NJ 1990, 470).
Voorts merkt het Hoogheemraadschap op dat blijkens rechtspraak in het kader van een collectieve actie geen vorderingen tot vernietiging, ontbinding of een andere wijze van aantasting van rechtshandelingen van 'groepsgenoten' gehonoreerd kunnen worden.
Ten aanzien van het gevorderde onder B geldt eveneens dat het zeer de vraag is of sprake is van een 'gelijksoortig belang' omdat in de nieuwsbrief die StENK (althans haar voorganger het Comité Boven 't IJ) uitbrengt is vermeld: “Alle gevallen zijn verschillend.”, aldus nog steeds het Hoogheemraadschap.
4.2. StENK wijst op haar statutaire doel en stelt dat de belangen waarvoor zij opkomt voldoende gelijksoortig zijn en dat de regeling van de collectieve actie in art. 3:305a e.v. BW geen representativiteit eist.
4.3. De rechtbank stelt vast dat het statutaire doel van StENK strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen als bedoeld in artikel 3:305a lid 1 BW.
De belangen van de erfpachters waarvoor StENK opkomt lenen zich in voldoende mate voor bundeling in het kader van een collectieve actie, omdat zij, hoezeer zij ook van elkaar verschillen, in ieder geval het gemeenschappelijke kenmerk hebben dat het gaat om erfpachtsrechten waarop het Hoogheemraadschap haar nieuwe canonbeleid wil toepassen, hetgeen leidt tot een verveelvoudiging van de canon.
Voor het gevorderde onder B geldt eveneens dat de belangen van de erfpachters zich lenen voor bundeling nu zij allen in de positie verkeren dat zij een erfpachtsrecht hebben met een lage canon, gebaseerd op de oude berekeningsmethode en worden geconfronteerd met een aanbod tot koop van de bloot-eigendom waarbij de prijs (in het verlengde van de nieuwe methode van canonberekening) is gebaseerd op de getaxeerde grondwaarde.
4.4. StENK stelt terecht dat de artikelen 3:305a e.v. BW niet de eis van representativiteit stellen. De door het Hoogheemraadschap genoemde uitspraak in de zaak Stinissen is gegeven vóór invoering van art. 3:305a e.v. BW en betreft bovendien een geheel andere casus, zodat daaruit niet een eis van representativiteit kan worden afgeleid voor een collectieve actie als bedoeld in art. 3:305a BW. De rechtbank stelt vast dat geen van de vorderingen die StENK c.s. instelt strekt tot schadevergoeding; overigens beperkt de wet de vorderingen die in een collectieve actie kunnen worden ingesteld niet. Er is daarom geen grond StENK in haar vorderingen niet ontvankelijk te verklaren.
bijzondere aard en historische achtergrond van het ‘waterschapserfpacht
4.5. Met betrekking tot de historische achtergrond van de erfpachtsrechten van dijkbewoners, door Stenk c.s. aangeduid als het ‘waterschapserfpachtsrecht’, heeft StENK c.s. het volgende gesteld:
De Waterlandse Zeedijk, waarop de in geding zijnde erfpachtsrechten zijn gevestigd, is in de loop der tijd onderdeel geweest van verschillende waterschappen. Het hoogheemraadschap Waterland was eigenaar van 1661 tot 1 januari 1981. Vanaf 1919 tot 2003 was tegelijkertijd het beheer van de Waterlandse Zeedijk in handen van het hoogheemraadschap Noord-Hollands Noorderkwartier. Het hoogheemraadschap Waterland had als gevolg daarvan vanaf 1919 geen taak meer in het onderhoud van zijn waterkeringen. Hetzelfde gold voor het beheer van de wegen over de dijken in stedelijk Amsterdam. Zo kwam in 1920, na de annexatie van Nieuwendam met de gemeente Amsterdam, eigendom en beheer van het wegdek van de Nieuwendammerdijk in handen van de gemeente. In 1981 ging het hoogheemraadschap Waterland op in het waterschap de Waterlanden na een fusie van in totaal 21 gereglementeerde waterschappen en 15 ongereglementeerde gebieden. In 2003 fuseerden de waterschappen ten noorden van het Noordzeekanaal in Noord-Holland tot het nieuwe hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, het Hoogheemraadschap. Dijkbeheer en -eigendom kwamen weer onder één bestuur. Het eigendom en beheer van het wegdek in de stad bleef bij de gemeente. In 2009 kwam ook het beheer van het wegdek van het landelijke gebied in Amsterdam bij de gemeente.
In 1869 werd de eerste dijkgrond in erfpacht met recht van opstal uitgegeven. Dit was naar aanleiding van gemor onder de ingelanden - de eigenaren van de gronden achter de dijk die de dijklasten droegen - dat de bewoners van de dijk niet bijdroegen aan het onderhoud van de dijk en het schoonhouden van de bermsloot (het open riool). In het verslag van de vergadering van Hoofdingelanden van 11 september 1869 is te lezen:
“De gebruikers van erven aan den zeedijk tot huiserven of tuinen ingerigt dragen niets bij tot de kosten van onderhoud der polders, het is dan ook niet meer dan billijk dat de ondiepte door het vuil van die erven veroorzaakt ten hunne kosten wordt opgeruimd.”
Vóór die tijd waren er, voor zover StENK c.s. bekend is, geen gebruiksregelingen voor hen die toestemming hadden gekregen om hun huis op de dijk te hebben. Wel waren zij bij KB van 9 januari 1842 vrijgesteld van dijkplicht. Het toenmalige waterschap had er dus belang bij op andere dan fiscale wijze een bijdrage te verkrijgen van deze dijkbewoners voor het onderhoud van de dijk. Het erfpachtsrecht bood deze andere mogelijkheid. Ook maakte het erfpachtsrecht het mogelijk de keurbepalingen via de erfpachtvoorwaarden af te dwingen. Daartoe werd de sanctie tot uitwinning van het erfpachtsrecht opgenomen die vergelijkbaar is met het uitwinnen van de eigendommen achter de dijk bij overtreding van de keurbepalingen. Dit had betrekking op de betaling van de retributie, vergelijkbaar met de omslag, maar tevens werd een bepaling opgenomen ten aanzien van het schoonhouden van de bermsloot, die als riool fungeerde, en voorschriften met betrekking tot de bouw van opstallen ter bescherming van de dijk.
In die tijd kon de publieke dijkgrond alleen door erfpacht in langdurig gebruik uitgegeven worden. In het begin van de 19de eeuw verkeerde Nederland in een overgangsperiode tussen twee bestuurlijke systemen (tussen 1798 en 1848). Het oude systeem, waarin de (gedecentraliseerde) overheid altijd de beschikking over de dijkgrond had indien dit noodzakelijk was, was afgeschaft en het nieuwe systeem waarin wetten het grondgebruik reguleren, was nog niet ontwikkeld. De Onteigeningswet van 1851 (en 1841) was het nieuwe instrument om beschikking te krijgen over de grond in het publiek belang. Daarnaast waren in het BW van 1838 opgenoemd de "zaken, buiten den handel, voor de openbare dienst bestemd", waaronder de dijken. De regelgeving dienaangaande werd aan de praktijk overgelaten. Uitgifte in eigendom van grond op dijken was niet langer mogelijk. Pacht en huur werden voor dit doel niet toegepast, omdat dit kortdurende en opzegbare rechten waren en de huis bouwende dijkbewoner onvoldoende zekerheid gaven. De kenmerken van het erfpachtsrecht waren langdurigheid, erkenning (recognitie) van het heersend (publiek) eigendom en verval van het recht aan de bloot-eigenaar (de overheidsvertegenwoordiger) indien er geen opvolger meer was of indien de gebruiker nalatig was. Het doel van de handhaving van het erfpachtsrecht in het BW van 1838 was om een aantal oude - deels afgeschafte - zakelijke rechten in stand te kunnen houden en een zakelijk gebruiksrecht te regelen voor publieke gronden, zoals het reguleren van het grondgebruik in de overzeese koloniën ten behoeve van de Staat. Toen in 1851 via de Gemeentewet de waterschappen ontstonden als zelfstandige bestuurlijke eenheden onder oppertoezicht van de provincie, drong het provinciaal bestuur, in het waterstaatkundig belang, aan op het behoud van de dijken in het publieke domein en op het niet langer toestaan dat gronden in eigendom werden uitgegeven. Uitgifte van dijkgronden in erfpacht werd gebruikt ter uitvoering van de publieke taak. Eigendom was door de afschaffing van het oude staatssysteem vrijwel onaantastbaar geworden en vanuit publiek oogpunt nog lange tijd onvoldoende beperkt door wetgeving op gebied van ruimtelijke ordening en milieu, aldus steeds StENK c.s.
4.6. StENK c.s. stelt dat er groot verschil is tussen het erfpachtsrecht dat is uitgegeven door gemeenten en het ‘waterschapserfpachtsrecht’. Gemeenten kunnen een actief grondbeleid voeren, wat inhoud dat zij ten behoeve van de (her)ontwikkeling van locaties of gebieden zelf de beschikkingsmacht over onroerend goed trachten te verwerven. Doelstellingen van dit beleid kunnen zijn: sturing van de ruimtelijke inrichting en gebruik en het mede profiteren van toekomstige waardevermeerdering van de grond.
Gemeenten die erfpacht hanteren voor actief grondbeleid hadden en hebben een keuze. Zij kunnen de grond verkopen of er een beperkt recht op vestigen.
De waterschappen hadden deze keuze ten aanzien van de dijken niet. De waterschappen hebben nimmer de bedoeling gehad actief grondbeleid te voeren. De dijk was een publieke zaak en volgens de wet "buiten de handel". Er zijn, bij uitgifte van de grond, geen voorzieningen aangebracht. De grond is niet bouwrijp opgeleverd. Er zijn geen toegangswegen aangelegd. Het Hoogheemraadschap heeft geen enkele bijdrage geleverd aan de bewoonbaarheid van de dijk. De erfpachters dienden hier zelf zorg voor te dragen en daarop werd toegezien door de opzichter, zodat de dijk niet zou worden aangetast. Nog altijd gelden er vergaande beperkingen wat betreft het gebruik van de grond; bewoners moeten tegen hoge kosten een damwand slaan alvorens zij kunnen bouwen en mogen hun gebouwen niet onderheien, wat tot veel verzakkingen en daaruit voortvloeiende hoge onderhoudskosten leidt. StENK c.s. stelt dat het waterschapserfpachtsrecht - veel meer dan gemeentelijke erfpacht - een publiekrechtelijk karakter draagt.
4.7. Volgens StENK c.s. leidt de wijziging van het systeem van canonberekening tot een vermogensverschuiving: de erfpachter verliest vermogen en de erfverpachter verkrijgt dit vermogen. Indien de canon laag is ten opzichte van de waarde van de grond, zoals dat bij het Hoogheemraadschap het geval was bij eerste uitgifte, is de waarde van het erfpachtsrecht ten opzichte van de waarde van het bloot-eigendom groot. Indien de verwachting bestaat dat deze situatie, afgezien van calamiteiten, zal voortbestaan, dan zal de waarde van het erfpachtsrecht de waarde van het volle eigendom benaderen. Iedere opvolgende verkrijger zal dan ook zo goed als de prijs van vol eigendom voor het erfpachtsrecht willen betalen. Zo was de situatie bij het Hoogheemraadschap tot 1994 en, als gevolg van de onbekendheid van de gevolgen van de systeemwijziging, ook nog geruime tijd daarna. Door toepassing van de nieuwe canonsystematiek is de verhouding in waarde tussen bloot-eigendom en erfpachtsrecht aanzienlijk gewijzigd ten gunste van het Hoogheemraadschap. Dat betekent dat vermogen van de erfpachter naar het Hoogheemraadschap is gevloeid. De erfpachter is verarmd en het Hoogheemraadschap is verrijkt als gevolg van de invoering van de nieuwe berekeningsystematiek. De verrijking is ongerechtvaardigd omdat het Hoogheemraadschap de erfpachter op de van belangzijnde momenten, zoals met name het moment van eerste uitgifte, onvoldoende heeft geïnformeerd. Het Hoogheemraadschap had ten minste de plicht om de erfpachter er specifiek en uitdrukkelijk op te wijzen dat hij zich het recht voorbehield om na afloop van de erfpachtsduur een geheel andere berekeningssystematiek te hanteren. Dit heeft het Hoogheemraadschap nagelaten, aldus StENK c.s.
4.8. Tevens stelt StENK c.s. dat de relatie tussen Hoogheemraadschap en de erfpachters wordt beheerst door de gewoonten die tussen partijen gedurende de loop van de bestaande erfpachtrelatie zijn ontstaan, zoals de gewoonte van verlenging van het erfpachtsrecht en aanpassing van de canon aan de hand van de geldontwaarding. Dat betekent dat bij verlenging of heruitgifte van het erfpachtsrecht gekeken dient te worden naar de uitgangspunten bij vestiging, de daarop van toepassing zijnde rechtsbescherming en de gewoonte die sindsdien tussen partijen geldt. Voor de toets van de redelijkheid en billijkheid van het nieuwe canonbeleid dient op grond daarvan aansluiting te worden gezocht bij de door de Kroon gehanteerde toets op grond van de Waterschapswet 1900. Op grond van die beschermingsgraad zijn partijen immers met elkaar de van belang zijnde relatie aangegaan, aldus nog steeds StENK c.s.
4.9. Het Hoogheemraadschap betwist dat de canon van oudsher steeds bedoeld is geweest als een symbolische erkenning van de eigendom (een 'recognitie'); zij stelt dat de canon door haar rechtsvoorgangers doorgaans was bedoeld als vergoeding voor de waarde van de grond die de erfpachter in gebruik had en dat bij veel voorgangers deze ook gekoppeld was aan de waarde van de grond.
Overigens heeft het Hoogheemraadschap de gestelde historische achtergrond van het erfpachtsrecht van de dijkbewoners niet betwist. Wel betwist het dat dit er aan in de weg zou staan dat zij een beleidswijziging toepast zoals zij heeft gedaan. Zij beroept zich daarbij op haar beleidsvrijheid. Deze houdt in dat het Hoogheemraadschap gewijzigde erfpachtsvoorwaarden kan verbinden aan heruitgifte in erfpacht. Die gewijzigde voorwaarden behoefden bij de eerste uitgifte nog niet bekend te zijn. Het Hoogheemraadschap heeft er tevens op gewezen dat de Provincie op haar en haar rechtsvoorgangers al geruime tijd druk heeft uitoefend om de canon te verhogen.
De doelstellingen bij het aangaan van de erfpachtsrechten waren volgens het Hoogheemraadschap niet anders dan die van andere lokale overheden, namelijk:
- invloed op de bestemming, op het gebruik en op het onderhoud van de grond met opstallen;
- in voorkomende gevallen, als het algemeen (waterschaps)belang zulks vereist, op effectieve wijze ter beschikking kunnen krijgen van de grond;
- behoud van waardevermeerdering van de grond voor de gemeenschap;
- speculatie in gronden tegen te gaan;
- aanvulling van het publiekrechtelijk instrumentarium.
4.10. De rechtbank is van oordeel dat de aard van het erpachtsrecht zoals dat aan de dijkbewoners is uitgegeven duidelijk verschilt van de aard van de erfpachtsrechten zoals deze door gemeenten zijn uitgegeven in het kader van door hen gevoerd actief grondbeleid. Het grote verschil tussen beide situaties is hierin gelegen dat degenen die een erfpachtsrecht hebben verworven van een gemeente die een actief grondbeleid voert er zich steeds van bewust dienden te zijn dat de canon op een reeds op voorhand bepaald moment aan de marktwaarde zou worden aangepast.
Het Hoogheemraadschap stelt dat de doeleinden van het aangaan van het erfpachtsrecht mede waren het behoud van waardevermeerdering van de grond voor de gemeenschap en het tegengaan van speculatie in gronden, maar heeft niets aangevoerd waaruit de aanwezigheid van die doelstellingen ten tijde van de vestiging van de erfpachtsrechten kan worden afgeleid. Vast staat dat de methode van aanpassing van de canon aan de marktwaarde die vereist is om de genoemde doelen effectief te kunnen nastreven bij het aangaan van de erfpachtsrechten ontbrak (nu niet is gesteld of gebleken dat het in het onderhavige geding ook gaat om erfpachtsrechten waarop bij eerste uitgifte de AV 1994 of AV 2005 van toepassing waren). Op dit punt wijken de waterschapserfpachten zoals deze in dit geding aan de orde zijn in ieder geval af van de erfpachtsrechten zoals deze door verschillende andere overheden zijn uitgegeven.
Als de erfpachter weet dat de canon op een reeds op voorhand bepaald moment aan de marktwaarde zal worden aangepast, is die wetenschap mede bepalend voor de waarde van zijn erfpachtsrecht. Voor de erfpachters van het Hoogheemraadschap gold dat zij bij de verwerving van dit recht niet wisten of moesten verwachten dat een aanpassing van de canon aan de marktwaarde (en dus een verveelvoudiging van de tot dan toe geldende canon) zou kunnen plaatsvinden. Deze aanpassing en verveelvoudiging van de canon is hen op een bepaald moment 'overkomen'. Een dergelijke verveelvoudiging heeft een aanzienlijke invloed op de waarde van de betrokken erfpachtsrechten, welke zich bij plotselinge invoering onmiddellijk doet gelden, zonder dat de betrokken erfpachter zich daarop heeft kunnen instellen.
beleidsvrijheid
4.11. De rechtbank is van oordeel dat het Hoogheemraadschap terecht een beroep doet op haar beleidsvrijheid. De genoemde eigen aard van het ‘waterschapserfpachtsrecht’ betekent niet dat het het Hoogheemraadschap in het geheel niet vrij staat haar canonbeleid ooit te wijzigen. Naar StENK c.s. echter terecht naar voren brengt, zal het Hoogheemraadschap daarbij wel de hierna nog te bespreken algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen.
eindigheid van het recht
4.12. StENK c.s. stelt dat de erfpachters, op grond van een grofweg 150 jaar bestaande gewoonte erfpachtcontracten aan het einde van de termijn te verlengen, recht hebben op (ongewijzigde) verlenging van hun erfpachtsrecht. Het doel van de relatief korte termijn waarvoor de erfpachtsrechten zijn uitgegeven is niet het herzien van de canon aan de hand van de grondwaarde, maar de mogelijkheid bij waterstaatskundige noodzaak over de grond te kunnen beschikken. Nu de voortduring van het erfpachtsrecht uitgangspunt is, maakt het Hoogheemraadschap misbruik van zijn beëindigingsbevoegdheid, zo hij die mocht blijken te hebben, om bij het ingaan van een nieuwe termijn een enorme verhoging van de canon op een in essentie gewijzigde grondslag af te kunnen dwingen, aldus StENK c.s.
4.13. Het Hoogheemraadschap stelt dat het in deze procedure voornamelijk gaat om erfpachtsrechten voor bepaalde tijd (in de onderhavige gevallen 30 jaar). Wanneer de tijd waarvoor de erfpacht is uitgegeven verstrijkt, eindigt het recht van de zittende erfpachter van rechtswege. Voortzetting van het gebruik door de (voormalige) erfpachter is slechts mogelijk door het opnieuw uitgeven van de grond in erfpacht (aan dezelfde erfpachter). Dan wordt een nieuw recht tot stand gebracht en wordt het oude recht niet "verlengd".
4.14. De rechtbank is van oordeel dat het feit dat een erfpachtsrecht reeds gedurende lange tijd steeds op dezelfde voorwaarden is verlengd niet meebrengt dat dit ondanks de tussen partijen overeengekomen duur moet worden beschouwd als een permanent recht. Dit zou ook in strijd zijn met de door StENK c.s. genoemde oorspronkelijke doelstelling van het gebruik van het erfpachtsrecht, namelijk om de grond weer beschikbaar te kunnen krijgen als dat nodig mocht zijn.
Dat een erfpachtsrecht reeds gedurende lange tijd bestaat en steeds op dezelfde voorwaarden is verlengd, betekent evenmin dat hier sprake is van een gewoonte in die zin dat het Hoogheemraadschap gehouden zou zijn die verlenging opnieuw tegen de zelfde voorwaarden overeen te komen. Weliswaar kent de wet (art. 6:248 lid 1 BW Pro) de gewoonte als bron van verbintenissen uit overeenkomst, maar dit gaat niet zo ver dat uit de gewoonte ook een verplichting tot contracteren tegen eerder overeengekomen voorwaarden kan worden afgeleid. Aan het eind van de overeengekomen termijn bestaat de gelegenheid tot onderhandelingen over de voorwaarden waartegen het erfpachtsrecht voor een nieuwe periode wordt aangegaan. Wel zal het Hoogheemraadschap als overheidsorgaan daarbij haar handelen moeten richten naar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals hierna te bespreken.
invoering omslag in 1936
4.15. StENK c.s. stelt dat de canon bij eerste uitgifte van de erfpachtsrechten in de akten is opgenomen ter vervanging van de waterschapsbelasting. Het was de rechtsvoorgangers van het Hoogheemraadschap bij eerste uitgifte van de erfpachtsrechten immers niet toegestaan deze waterschapsbelasting (omslag) te berekenen aan dijkbewoners, waarbij StENK c.s. verwijst naar het onder 2.4 aangehaalde Koninklijk besluit, waarin is bepaald dat de erven der huizen, staande op dijksgrond, niet zullen worden belast. Om de dijkbewoners toch bij te laten dragen aan het onderhoud van de dijk werd een erfpachtsrecht uitgegeven en een canon (toen: recognitie) in rekening gebracht. Deze canon was altijd gekoppeld aan de kosten van het onderhoud van de dijk en diende derhalve het zelfde doel als de omslag. De relatie tussen omslag en canon blijkt uit een advies van de hoofdingenieur-directeur van de Provinciale Waterstaat van Noord-Holland van 9 november 1932 waarin de hoofdingenieur adviseert ten aanzien van een verzoek van waterschap de Waterlanden aan Gedeputeerde Staten om een einde te maken aan de vrijstelling van omslag van percelen op de dijk. In dit advies wordt verwezen naar een eerder gedaan verzoek uit 1886. Ook toen werd geoordeeld dat de erfpachters geen omslag hoefden te betalen omdat zij reeds canon betaalden. In 1930 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland besloten dat, indien een waterschap dat wenst, ook aan de categorie gebouwd (bezitters van een gebouw) omslag in rekening mag worden gebracht. Het Hoogheemraadschap heeft, ondanks het advies van de hoofdingenieur-directeur van de Provinciale Waterstaat, hiervan in 1936 gebruik gemaakt, zie haar Reglement zoals bedoeld onder 2.8. Vanaf dat moment is het volgens StENK c.s. het Hoogheemraadschap niet meer toegestaan aan het erfpachtsrecht een reële vergoeding te verbinden, nu deze vergoeding reeds uit hoofde van een publiekrechtelijke regeling wordt betaald. Zij wijzen daarbij op de preventieve toetsing door Gedeputeerde Staten van de erfpachtscanon zoals die tot de inwerkingtreding van de Waterschapswet heeft bestaan.
Volgens StENK c.s. zijn de erfpachtsrechten om niet en eeuwigdurend en hebben de erfpachters de canon vanaf 1936 onverschuldigd betaald, althans had deze naar een symbolische bedrag teruggebracht moeten worden.
4.16. Het Hoogheemraadschap betwist dat de dijkbewoners door middel van de canon een bijdrage leverden aan 'verlaging van de onderhoudskosten van de dijk en de polder’. Zij betalen voor het gebruik van de grond. De inkomsten vloeien in de algemene middelen van het Hoogheemraadschap.
Het Hoogheemraadschap betwist ook dat het zijn voorgangers sinds de 16e eeuw niet zou hebben vrijgestaan om bij hun erfpachters belasting te heffen. Het onder 2.4 aangehaalde Koninklijk besluit heeft slechts betrekking op één van de vele tientallen rechtsvoorgangers van het Hoogheemraadschap, te weten de polder Waterland. Volgens het Hoogheemraadschap betreft dit een uitzondering op de belastingplicht voor "erven der huizen, staande op dijksgrond" en heeft deze uitzondering dus geen betrekking op erfpacht.
Het Hoogheemraadschap en zijn voorgangers hebben in het verleden steeds belasting geheven op een publiekrechtelijke basis, terwijl voor het in rekening brengen van canon steeds een privaatrechtelijke basis bestond, te weten de akten van vestiging van de respectievelijke erfpachtsrechten. De canon kan niet worden gezien als een belasting, aldus nog steeds het Hoogheemraadschap.
4.17. De rechtbank oordeelt dat, ook als er veronderstellenderwijs vanuit wordt gegaan dat de canon die de dijkbewoners betalen oorspronkelijk een vergoeding was die in de plaats kwam van de omslag, moet worden geconstateerd dat die situatie in 1936 is geëindigd. Wat er ook zij van de gerechtvaardigheid van de heffing van de omslag vanaf 1936, tot onverschuldigdheid van de canon leidt dit niet. De canon was en bleef immers op grond van het erfpachtscontract verschuldigd en bleef dat te meer nu telkens na 1936 de erfpachtscontracten zijn vernieuwd in de wetenschap bij beide partijen dat de erfpachter naast canon ook omslag verschuldigd was.
algemene beginselen van behoorlijk bestuur
4.18. StENK c.s. heeft zich op een aantal beginselen van behoorlijk bestuur beroepen.
Zij stelt dat het besluit tot toepassen van canonverhoging niet zorgvuldig is voorbereid. De betrokken belangen zijn niet afgewogen. Het nieuwe canonbeleid is in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, aldus StENK c.s.
4.19. Het Hoogheemraadschap stelt dat haar gedragingen geen schending vormen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.20. De rechtbank stelt voorop dat het Hoogheemraadschap als overheidsorgaan gehouden is het algemeen belang te behartigen en dat zij ook bij het uitoefenen van haar privaatrechtelijke bevoegdheden als erfpachtgever de beginselen van behoorlijk bestuur in acht moet nemen. Dit betekent onder meer dat het besluit tot het voortaan op (geheel) andere wijze berekenen van de canon zorgvuldig moest worden voorbereid en uitgevoerd, dat aan dit besluit een afweging van de betrokken belangen ten grondslag diende te liggen en dat het evenredigheidsbeginsel in acht moest worden genomen en dat het Hoogheemraadschap hierbij niet mocht handelen in strijd met het bij de burger gewekte vertrouwen. De rechtbank zal nu op de verschillende door partijen besproken beginselen van behoorlijk bestuur ingaan.
zorgvuldige voorbereiding
4.21. StENK c.s. stelt dat het Hoogheemraadschap bij het tot stand brengen van de beleidswijziging in 1994 geen afweging heeft gemaakt van de toename van de canon tegen de toename van de waterschapskosten. In ieder geval heeft het Hoogheemraadschap geen afweging gemaakt van de historische verhouding met de erfpachters ten opzichte van het nieuwe beleid. Ook heeft het Hoogheemraadschap geen enkele afweging gemaakt wat voor effect de invoering van de omslagheffing op de hoogte van de canon van bestaande erfpachtsrechten zou moeten hebben. Het beleid is dan ook in strijd met de verplichting van zorgvuldige voorbereiding.
4.22. Het Hoogheemraadschap heeft de procedure die aan de vaststelling van de huidige erfpachtsvoorwaarden voorafging uitvoerig uiteengezet en stelt dat deze zorgvuldig is geweest.
4.23. De rechtbank is van oordeel dat het onder deze noemer aan het Hoogheemraadschap gemaakte verwijt in wezen neerkomt op een niet voldoende zorgvuldige afweging van de betrokken belangen en zal hierop bij de bespreking van het evenredigheidsbeginsel terugkomen.
vertrouwensbeginsel
4.24. StENK c.s. stelt dat het beleid inhield dat vanaf de eerste uitgifte in erfpacht de waardestijging van de grond aan de erfpachters toekwam. Op grond van dit beleid is de marktwaarde van het erfpachtsrecht bepaald. De koper van een erfpachtsrecht mocht ervan uitgaan dat de grondwaarde onderdeel uitmaakte van dit vermogensrecht. De waterschappen hebben de erfpachters, zowel kopers als verkopers, altijd in die veronderstelling gelaten. Het gevolg hiervan is dat de kopers van een erfpachtsrecht aan de verkoper ook het overgrote deel van de grondwaarde betaalden.
Het Hoogheemraadschap dient bij het opstellen van nieuw beleid er rekening mee te houden dat ingevolge het door hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen de waardestijging van de grond de erfpachter/opstalhouder toebehoort. Het nieuwe canonbeleid is daarom in strijd met het vertrouwensbeginsel, aldus StENK c.s.
4.25. Het Hoogheemraadschap stelt dat zij in het verleden geen toezeggingen heeft gedaan dan wel verwachtingen heeft gewekt waaraan de erfpachters en opstalhouders het vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat na ommekomst van de overeengekomen termijn, de canon niet zou worden verhoogd als gevolg van de stijging van de grondwaarde.
4.26. De rechtbank verwijst naar hetgeen onder 4.10 is overwogen over de eigen aard van het waterschapserfpachtsrecht. Die eigen aard van het waterschapserfrecht brengt niet met zich dat de dijkbewoners er op mochten vertrouwen dat de methode van canonberekening altijd gelijk zou blijven. Het enkele feit dat de canon reeds lange tijd op een bepaalde manier werd berekend is daarvoor onvoldoende. Er is dan ook geen sprake van een schending van het vertrouwensbeginsel. Wel is het zo dat het Hoogheemraadschap er rekening mee dient te houden dat de dijkbewoners niet (zoals bij gemeentelijke erfpacht doorgaans wel het geval is) reeds uit de akte van vestiging van het erfpachtsrecht konden afleiden dat aan het eind van het erfpachtsrecht een substantiële verhoging zou zijn te verwachten. Met StENK c.s. is de rechtbank van oordeel dat er vanuit moet worden gegaan dat de lage erfpacht die de dijkbewoners voorheen betaalden tot uiting kwam in de (verkoop)waarde van hun erfpachtsrecht. Met deze omstandigheden en de daarop gebaseerde verwachtingen van de dijkbewoners diende het Hoogheemraadschap dan ook rekening te houden in het kader van een zorgvuldige afweging van belangen en het evenredigheidsbeginsel zoals hierna overwogen.
evenredigheidsbeginsel
4.27. StENK c.s. voert aan dat het Hoogheemraadschap bij het vaststellen van zijn beleid een zorgvuldige afweging dient te maken tussen zijn financiële belang en het financiële belang van de erfpachters. Het Hoogheemraadschap heeft geen afweging gemaakt van deze belangen. Het is zelfs zo, dat het Hoogheemraadschap geen beeld heeft van de belangen van de erfpachters. Het heeft deze belangen in het geheel niet onderzocht. Het Hoogheemraadschap is ervan uitgegaan dat de erfpachters een te lage vergoeding voor hun recht betalen en dat het Hoogheemraadschap dus een gerechtvaardigd belang heeft de vergoeding te verhogen. Verder heeft het Hoogheemraadschap aansluiting gezocht bij het actieve grondbeleid van andere overheden en dan met name de gemeente Amsterdam. De evenredigheid tussen deze erfpachters en de gemeente Amsterdam ligt echter geheel anders dan die tussen het Hoogheemraadschap en de erfpachter op de dijk. Het Hoogheemraadschap voert geen actief grondbeleid waarbij het investeert in de leefbaarheid van de omgeving rond de woningen op de grond die het in erfpacht uitgeeft. Het Hoogheemraadschap kan dan ook niet dezelfde vergoeding daarvoor verlangen. De erfpachters bij het Hoogheemraadschap hebben deze leefbaarheid immers zelf betaald of hebben deze gekregen als gevolg van hun belastingbijdrage aan de voor die voorzieningen verantwoordelijke gemeenten. Daarbij komt dat in de gemeente Amsterdam ten onrechte wordt aangenomen dat de grondwaarde aan de berekening van de canon ten grondslag mag worden gelegd. In de gemeente Amsterdam is bij de oprichting van het grondbedrijf in 1923 expliciet besloten dat het doel van de grondexploitatie niet mocht zijn winst te behalen. De grondslag voor de canon diende te zijn de kostprijs van de grond en de rente diende gelijk te zijn aan de door de gemeente zelf te betalen rente. Op grond van het tot 1994 geldende erfpachtbeleid behoorde de waardestijging van de grond toe aan de erfpachters. Indien op juiste wijze toepassing was gegeven aan het evenredigheidsbeginsel, had het Hoogheemraadschap dienen vast te stellen dat er als gevolg van de toepassing van de nieuwe regels een verschuiving van vermogen plaatsvindt van de erfpachter naar het Hoogheemraadschap. Het Hoogheemraadschap had allereerst dienen te overwegen waarom zo'n vermogenverschuiving toch te rechtvaardigen is en het had vervolgens op zijn minst dienen te onderzoeken of een schadeloosstelling van de benadeelde partij aan de orde is.
Het nieuwe beleid is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus nog steeds StENK c.s.
4.28. Het Hoogheemraadschap acht zich gehouden om zijn beheerskosten op een redelijke wijze - via canonbetaling en belastingheffing - over de ingelanden te verdelen. In dat verband dient het op zijn eigendommen een marktconform rendement te behalen. Ook bij het bepalen van de berekeningswijze van de canon heeft het Hoogheemraadschap zich door deze gedachte laten leiden. De volgens de thans geldende erfpachtsvoorwaarden berekende canon is volgens het Hoogheemraadschap een redelijke en marktconforme tegenprestatie voor het gebruik van de grond van het Hoogheemraadschap.
4.29. De rechtbank bespreekt het evenredigheidsbeginsel in samenhang met de verplichting van het Hoogheemraadschap om de betrokken belangen af te wegen. Ter zitting is besproken welke belangenafweging aan het besluit ten grondslag is gelegd. Het Hoogheemraadschap heeft er daarbij op gewezen dat het niet gerechtvaardigd is dat de erfpachters een zeer lage, niet marktconforme erfpacht betalen, omdat dit tot gevolg heeft dat de lasten voor de andere ingelanden hoger zullen zijn. De rechtbank acht dit op zichzelf een rechtens relevant belang.
Hier tegenover staat het door StENK c.s. genoemde belang dat de bewoners niet met een voor hen onverwachte zeer drastische verhoging van de canon worden geconfronteerd.
De rechtbank zal dus moeten onderzoeken of het Hoogheemraadschap tegen de achtergrond van de eigen aard en historie van het waterschapserfpacht zoals besproken onder 4.10 bij de afweging van deze belangen en met toepassing van het evenredigheidsbeginsel in redelijkheid heeft kunnen komen tot een canonverhoging op de wijze zoals zij deze heeft doorgevoerd.
Met juistheid heeft StENK c.s. naar voren gebracht dat de lage canon zoals de dijkbewoners die in de oude situatie betaalden mede bepalend was voor de waarde van hun erfpachtsrecht. Zij worden als relatief kleine groep ingelanden dan ook door de sterke verhoging van de canon zwaar getroffen, omdat de waarde van hun erfpachtsrecht daardoor aanzienlijke daalt. Dat betekent dat de erfpachters door de sterke verhoging van de canon niet slechts worden getroffen omdat zij een hogere canon moeten betalen, maar bovendien omdat de waarde van hun erfpachtsrecht daardoor plotseling aanzienlijk daalt.
Daartegenover staat voor de overige ingelanden een relatief gering en mogelijk zelfs nauwelijks merkbaar voordeel in de zin van lagere lasten.
De rechtbank is van oordeel dat gezien de genoemde grote belangen van de dijkbewoners afgezet tegen de relatief geringe belangen van de overige ingelanden tot de conclusie moeten leiden dat de dijkbewoners door het nieuwe beleid onevenredig worden getroffen.
vooraankondiging en overgangstermijn
4.30. Uitgaande van de beleidsvrijheid voor het Hoogheemraadschap, zoals onder 4.11 overwogen, zal het Hoogheemraadschap indien zij haar gewijzigde beleid wenst voort te zetten voldoende rekening dienen te houden met genoemde belangen van de erfpachters. Het Hoogheemraadschap heeft getracht dit te doen door de wijziging aan te kondigen en door een overgangstermijn te hanteren.
De negatieve gevolgen voor de erfpachters van een wijziging van de berekening van de canon kunnen op twee manieren worden verminderd, te weten door een vooraankondiging en een overgangstermijn. De rechtbank acht de vooraankondigingen zoals eerst door het Waterschap De Waterlanden en later het Hoogheemraadschap gedaan bij de onder 2.11 en 2.13 aangehaalde brieven echter niet effectief. Ook als er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat deze brieven door alle betrokken erfpachters zijn ontvangen, moet worden vastgesteld dat deze brieven geen concreet inzicht geven in de gevolgen van de nieuwe berekeningswijze voor elk van de betrokken erfpachters. Zo ontbreekt een rekenvoorbeeld. Deze brieven zijn dan ook onvoldoende om de erfpachters de gelegenheid te geven om op de aangekondigde plotselinge verveelvoudiging van de canon en de daarmee gepaard gaande waardedaling van hun erfpachtsrecht in te spelen en kunnen het nieuwe beleid niet rechtvaardigen.
4.31. Dat betekent dat slechts een passende overgangstermijn het nieuwe beleid aanvaardbaar kan maken. Immers niet zozeer de canonverhoging op zichzelf als wel het plotselinge karakter daarvan in samenhang met het feit dat het om een verveelvoudiging gaat, maken de last voor de dijkbewoners onevenredig zwaar.
Ter comparitie is door StENK c.s. gesteld dat een overgangstermijn van twintig jaar noodzakelijk is om de gevolgen van de canonverhoging adequaat op te vangen. Het debat tussen partijen is hier echter tot op heden niet op gericht geweest.
Ten einde te voorkomen dat de rechtbank een verrassingsbeslissing geeft, zullen beide partijen in de gelegenheid worden gesteld op het voorafgaande te reageren. Om te beginnen zal het Hoogheemraadschap in de gelegenheid worden gesteld te beslissen of zij de gedaagde 2-6 en de overige dijkbewoners wier belangen door StENK worden behartigd een andere overgangstermijn wil aanbieden. Het Hoogheemraadschap zal hierover binnen twee maanden een beslissing moeten nemen en haar beslissing bij akte mede moeten delen. StENK c.s. zal daarop bij antwoordakte mogen reageren, waarna de rechtbank eindvonnis zal wijzen.
doorkruising
4.32. StENK c.s. stelt dat het Hoogheemraadschap met zijn privaatrechtelijke bevoegdheden zijn publiekrechtelijke bevoegdheden heeft doorkruist.
De handhaving van de canon in 1936, bij de invoering van de omslagheffing op grond van de Waterschapswet, heeft tot gevolg dat het Hoogheemraadschap met haar privaatrechtelijke bevoegdheid (canonheffing) haar publiekrechtelijke bevoegdheid (omslagheffing) doorkruist. Beide betalingen (canon en omslag) dienen immers exact het zelfde doel: het dekken van de kosten van het waterschap, aldus StENK c.s.
Verder doorkruist uitgifte van grond in erfpacht de Onteigeningwet. Vanaf het moment dat het Hoogheemraadschap zich bij waterstaatkundige noodzaak op eenvoudige wijze op artikel 1 van Pro de Onteigeningswet kan beroepen verliezen de bepalingen met betrekking tot de duur van het erfpachtsrecht hun werking, dan wel zijn zij nietig, aldus StENK c.s.
4.33. Het Hoogheemraadschap betwist dat canonheffing de Waterschapswet doorkruist. De rechtbank verwijst naar het standpunt van het Hoogheemraadschap zoals weergegeven onder 4.16.
Het Hoogheemraadschap betwist eveneens dat de uitgifte in erfpacht de bepalingen uit de onteigeningswet doorkruist. StENK c.s. heeft niet uitgelegd op welke wijze door uitgifte in erfpacht een vergelijkbaar resultaat zou kunnen worden verkregen als met de Onteigeningswet. De erfpacht maakt immers het op korte termijn ter beschikking krijgen van grond helemaal niet mogelijk, anders dan de Onteigeningswet. Verder heeft het Hoogheemraadschap gewezen op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2009, LJN BI2715, waarin is beslist dat uitgifte in erfpacht de Gemeentewet en de Wet ruimtelijke ordening niet doorkruist, en evenmin de publiekrechtelijke regelingen die de gemeente ten dienste staan om inkomsten te verwerven.
Het Hoogheemraadschap heeft ten slotte nog betoogd dat het hem op grond van het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 1991, NJ 1991, 691 (K & A/Lelystad) vrij staat belangen op het gebied van ruimtelijke ordening zowel met privaatrechtelijke als publiekrechtelijke middelen te dienen.
4.34. De rechtbank verwerpt de stelling dat de canonverplichting de verplichting tot betaling van de omslag doorkruist. Wat er zij van de situatie vóór 1936 kan in het midden blijven, in ieder geval moet vanaf 1936 worden aangenomen dat de canon een privaatrechtelijke verplichting is ter vergoeding van het gebruik van de grond en de omslag een publiekrechtelijke verplichting te weten een heffing van belasting door het Hoogheemraadschap ten behoeve van haar publieke taken. Deze betalingen zijn zo verschillend van aard en doel dat de verschuldigdheid van zowel canon als omslag geen doorkruising oplevert. Ook doet zich hier niet de situatie voor dat een publiekrechtelijk doel met privaatrechtelijke middelen wordt verwezenlijkt.
De rechtbank is van oordeel dat de mogelijkheid om een erfpachter aan het einde van de looptijd van het erfpachtsrecht geen nieuw contract aan te bieden zozeer verschilt van de mogelijkheden tot onteigening op grond van de Onteigeningswet dat ook op dit punt van een doorkruising geen sprake kan zijn.
andere aangevoerde gronden
4.35. StENK c.s. heeft ook nog aangevoerd dat de toepassing van het nieuwe canonbeleid naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dan wel dat dit onrechtmatig is, alsmede dat het Hoogheemraadschap misbruik maakt van haar economische machtspositie en dat het Hoogheemraadschap ongerechtvaardigd wordt verrijkt. Het Hoogheemraadschap betwist dit alles.
4.36. De rechtbank zal thans niet ingaan op hetgeen over en weer is aangevoerd inzake redelijkheid en billijkheid en ongerechtvaardigde verrijking, omdat het oordeel over een en ander afhankelijk is van de overgangstermijn zoals besproken onder 4.30 en 4.31. Op dit punt dient eerste het nader debat tussen partijen te worden afgewacht. De economische machtspositie komt hierna aan de orde bij de bespreking van de vorderingen onder B inzake het koopaanbod.
conclusie ten aanzien van het onder A gevorderde
4.37. Indien het Hoogheemraadschap laat weten alsnog een naar het oordeel van de rechtbank redelijke overgangstermijn toe te willen passen waarbij rekening gehouden wordt met alle belangen van betrokkenen en een zorgvuldige afweging is gemaakt, zal dit in beginsel tot het oordeel leiden dat het handelen van het Hoogheemraadschap (alsnog) beantwoordt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook hetgeen is aangevoerd inzake de onder 4.35 genoemde gronden kan in dat geval niet tot toewijzing van enige vordering onder A leiden, nu deze normen in de gegeven situatie geen verdergaande of specifiekere normerende werking hebben dan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Dit zal leiden tot afwijzing van de vorderingen onder A omdat StENK c.s., omdat zij daarbij in dat geval geen belang bij heeft.
4.38. Indien het Hoogheemraadschap laat weten geen overgangstermijn toe te passen of deze naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aan de belangen van eisers tegemoet komt, zal dit ertoe kunnen leiden dat het onder A subsidiair - II - 3 gevorderde wordt toegewezen, te weten de verklaring voor recht dat het nieuwe canonbeleid dat het Hoogheemraadschap hanteert vanaf 1 januari 2005 en diens rechtsvoorganger waterschap De Waterlanden vanaf 1 juni 1994 in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Tevens is er dan grond voor toewijzing van het gevorderde onder A subsidiair - III: te weten het Hoogheemraadschap te verbieden het huidige canonbeleid toe te passen op bestaande erfpachtsrechten waarbij de canon bij eerste uitgifte niet is vastgesteld aan de hand van de marktwaarde van de grond.
het koopaanbod (de vorderingen onder B)
4.39. StENK c.s. legt aan het onder B gevorderde ten grondslag dat het Hoogheemraadschap van de erfpachter een hogere prijs vraagt bij de verkoop van het bloot-eigendom dan het zou kunnen verkrijgen van derden. Deze prijs wordt op een ondoorzichtige en onredelijke wijze vastgesteld. Het Hoogheemraadschap beïnvloedt met zijn canonbeleid de wens van de erfpachter de bloot¬-eigendom te kopen. Het Hoogheem¬raadschap maakt daarbij misbruik van zijn economische machtspositie en houdt geen rekening met de aard van het erfpachtsrecht, zo stelt StENK c.s.
4.40. Het Hoogheemraadschap stelt dat in de Nota Erfpacht van 2005 als beleid is neergelegd dat het Hoogheemraadschap indien eigendom van grond voor haar wettelijke taken niet noodzakelijk is, zij deze kan afstoten. Daarvoor wordt een marktconforme prijs gevraagd. Deze wordt bepaald met behulp van een rekenmodel. Volgens dit model wordt de waarde bepaald door de contante waarde van de grondwaarde op einddatum te vermeerderen met de contante waarde van de canonbetalingen tot de einddatum. De vaststelling van de huidige grondwaarde van een te verkopen erfpacht¬perceel gebeurt door een in opdracht van het Hoogheemraadschap werkzame deskundige, die daarbij de volgende punten laat meewegen:
• het feit dat de grond momenteel in gebruik is bij de huidige erfpachter;
• de bestemming van de grond;
• de aanwezigheid van kabels en leidingen;
• de aanwezigheid van erfdienstbaarheden (bijvoorbeeld een recht van overpad);
• de courantheid van de grond (vast te stellen aan de hand van de verkoopsnelheid van objecten in de directe omgeving, de vorm van het perceel (smal en lang, kort en breed), de verhouding bebouw en ongebouwd en uit uitzicht van het perceel grond);
• de mogelijkheden van bebouwing / bruikbaarheid grond (bijvoorbeeld een mogelijk Keurverbod tot heien);
• ontsluiting van het terrein;
• de aanwezigheid van overige privaatrechtelijke of publiekrechtelijk belemmeringen;
• de aanwezigheid van overige waardebepalende factoren.
Bij het berekenen van de contante waarde van de canonbetalingen gebruikt het Hoogheemraadschap een rekenrente van 5%. De waarde van de grond wordt bepaald door op de actuele grondwaarde een inflatiecorrectie toe te passen van 2% per jaar.
Het Hoogheemraadschap stelt dat het niet verplicht kan worden tot verkoop en dat als geoordeeld zou worden dat de door hem vastgestelde voorwaarden niet toelaatbaar zijn, de kans moet worden geboden van de verkoop af te zien.
4.41. Over de vraag of het Hoogheemraadschap een economische machtspositie heeft oordeelt de rechtbank als volgt. StENK c.s. heeft aangevoerd dat het Hoogheemraadschap de enige aanbieder is die de erfpachters het aanbod kan doen tot het kopen van de bloot-eigendom van de grond die hij in erfpacht, zodat er geen sprake is van een transparante markt maar van twee aan elkaar verbonden partijen. Met het Hoogheemraadschap is de rechtbank van oordeel dat voor de bepaling van de relevante markt gekeken moet worden naar het aanbod van grond voor woningbouw in de gemeenten waar de dijkbewoners wonen. Immers een erfpachter die er aan hecht in een bepaalde gemeente een huis op eigen grond in eigendom te verkrijgen kan niet alleen de grond die hij reeds in erfpacht heeft van de erfverpachter kopen, maar kan ook elders in die gemeente (en desnoods in de nabije of verder weg gelegen omgeving) een stuk grond met daarop een woning kopen. Dat op de aldus gedefinieerde relevante markt de positie (met name wat marktaandeel betreft) van het Hoogheemraadschap zodanig zou zijn dat zij daarmee een economische machtspositie inneemt is door het Hoogheemraadschap betwist en vervolgens heeft StENK c.s. daarvoor geen concrete gegevens aangevoerd en de gestelde economische machtspositie niet nader onderbouwd. De rechtbank acht een economische machtspositie daarom niet aanwezig.
4.42. De rechtbank stelt vast dat niet is gesteld of gebleken dat er enige verplichting rustte of rust op het Hoogheemraadschap om de bloot-eigendom aan de erfpachters te verkopen of daartoe een aanbod te doen. Het staat het Hoogheemraadschap dan ook vrij een dergelijk aanbod al dan niet te doen en in volledige vrijheid de prijs waartegen zij dit aanbod doet te bepalen. De erfpachters waren en zijn vrij dat aanbod al dan niet te aanvaarden.
4.43. Het voorafgaande moet leiden tot afwijzing van de vorderingen onder B.
publicatie en kosten
4.44. De rechtbank ziet thans geen aanleiding de gevorderde publicatie van het vonnis toe te wijzen, omdat een tussenvonnis wordt gewezen. Wel zal dit vonnis op www.rechtspraak.nl worden gepubliceerd.
4.45. Over de buitengerechtelijke kosten en de proceskosten zal in het eindvonnis worden beslist.
hoger beroep
4.46. Om redenen van proceseconomische aard zal de rechtbank tussentijds hoger beroep van dit vonnis toestaan.
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. bepaalt dat de zaak weer op de rol zal komen van woensdag 9 maart 2011 voor het nemen van een akte door Hoogheemraadschap over hetgeen is vermeld onder 4.31, waarna de wederpartij op de rol van vier weken daarna een antwoordakte kan nemen,
5.2. bepaalt dat van dit vonnis hoger beroep kan worden ingesteld voordat het eindvonnis is gewezen,
5.3. houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.H.C. Jongeneel, mr. P.W. van Straalen en mr. A.B.M. Wijnveldt en in het openbaar uitgesproken op 5 januari 2011.