ECLI:NL:PHR:2017:874

Conclusie

Nr. 15/00402

Mr. A.J. Machielse

Zitting 5 september 2017

Aanvullende conclusie inzake:

[verdachte]

1. Op 5 juli 2016 heeft de Hoge Raad in de onderhavige zaak een tussenarrest gewezen, de beslissing op het 10e middel aangehouden, de overige middelen met de aan artikel 81 RO ontleende motivering afgedaan en de zaak verwezen naar de rolzitting van 5 september 2017.^[1]Het 10e middel stelde de vraag aan de orde of de oplegging van de levenslange gevangenisstraf aan verdachte, gelet op de (toenmalige) regelgeving omtrent die straf en de wijze van tenuitvoerlegging ervan, een schending van het verbod van artikel 3 EVRM oplevert. In zijn tussenarrest is de Hoge Raad eerst ingegaan op het juridisch kader waarin deze vraag moet worden beantwoord. De Hoge Raad heeft daartoe de inhoud van de eigen rechtspraak over de levenslange gevangenisstraf samengevat tegen de achtergrond van de rechtspraak van het EHRM over dit onderwerp. De Raad heeft daarbij in het bijzonder acht geslagen op de ontwikkeling in die rechtspraak van de afgelopen jaren. In het tussenarrest wordt uitvoerig geciteerd uit de beslissing in de zaak Vinter en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk (EHRM 9 juli 2013, nr. 66069/09, 130/10 en 3896/10, NJ 2016/135 m.nt. Keijzer) en die in de zaak Murray tegen Nederland (EHRM 26 april 2016, nr. 10511/10). Uit de rechtspraak van het EHRM leidt de Hoge Raad af dat op zichzelf beschouwd een levenslange gevangenisstraf niet in strijd is met artikel 3 EVRM, ook niet als deze ten volle wordt geëxecuteerd, mits ten tijde van de oplegging van die straffen duidelijk is dat er na verloop van tijd een reële mogelijkheid tot herbeoordeling bestaat die ook daadwerkelijk kan leiden tot verkorting van de straf of een (voorwaardelijke) invrijheidstelling. De Hoge Raad wijst er in dit verband op dat herbeoordeling niet automatisch tot verkorting van de straf behoeft te leiden. De herbeoordeling moet wel aan bepaalde eisen voldoen. Nagegaan moet worden of zich zodanige veranderingen aan de zijde van de veroordeelde hebben voltrokken en of er zo een vooruitgang is geboekt in zijn resocialisatie, dat verdere tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf niet langer is gerechtvaardigd. De Hoge Raad laat daarop volgen:

"Ook dient het voor de veroordeelde reeds ten tijde van de oplegging van de levenslange gevangenisstraf in voldoende mate duidelijk te zijn welke objectieve criteria zullen worden aangelegd bij de herbeoordeling, zodat hij weet aan welke vereisten zal moeten worden voldaan, wil hij – op termijn – voor verkorting van de straf of (voorwaardelijke) invrijheidsstelling in aanmerking komen.

Als uitgangspunt heeft voorts te gelden dat de herbeoordeling na niet meer dan 25 jaar na oplegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt en dat na die termijn periodiek de mogelijkheid van herbeoordeling wordt geboden."

De herbeoordeling moet met voldoende procedurele waarborgen zijn omkleed, maar hoeft niet in handen van de rechter te worden gelegd, hoewel dat volgens de Hoge Raad wel een belangrijke waarborg ervoor zou bieden dat de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in overeenstemming met artikel 3 EVRM zal plaatsvinden. De veroordeelde zal zich tijdens de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf moeten kunnen voorbereiden op een eventuele terugkeer in de samenleving en in dat verband zullen hem mogelijkheden tot resocialisatie in het kader van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf moeten worden geboden. De Hoge Raad komt dan tot het oordeel dat de tenuitvoerleggingspraktijk onverenigbaar is met artikel 3 EVRM. Zolang voor de tot levenslange gevangenisstraf veroordeelde geen reële mogelijkheid voor herbeoordeling van die straf bestaat is het opleggen van die straf een schending van artikel 3 EVRM. Niet alleen ten tijde van de oplegging van de levenslange gevangenisstraf maar ook tijdens de tenuitvoerlegging daarvan moet de reële mogelijkheid van herbeoordeling bestaan. De veroordeelde moet zich tijdens de tenuitvoerlegging, ook voordat de mogelijkheid tot herbeoordeling kan worden ingeroepen, kunnen voorbereiden op een eventuele terugkeer in de samenleving. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft, zo merkt de Hoge Raad op, op 2 juni 2016 een brief aan de Tweede Kamer gezonden met daarin een uiteenzetting van de wijzigingen die in de tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf worden voorgenomen.

2. Cruciaal voor de beoordeling van het cassatieberoep is dus of inmiddels maatregelen zijn genomen die ertoe leiden dat in het Nederlandse recht een reële mogelijkheid is geschapen tot herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf, die met voldoende procedurele waarborgen is omgeven en die ook perspectief kan bieden aan de veroordeelde. Dat perspectief dient de veroordeelde voldoende houvast te bieden wat betreft de maatstaven die bij die beoordeling zullen worden gehanteerd en die dus reeds op het moment van oplegging van een levenslange gevangenisstraf voor hem een baken kunnen zijn. Het traject dat hem wordt voorgehouden zal voor hem ook bereikbaar moeten worden gemaakt in die zin dat hem de mogelijkheid dient te worden geboden van persoonlijke ontwikkeling en resocialisatie. De overheid zal de randvoorwaarden daarvoor moeten creëren en moeten instaan voor begeleiding en opvang. In de zaak Murray^[2]heeft het EHRM aangegeven dat dit kan meebrengen dat, afhankelijk van de persoonlijke situatie van de veroordeelde, deze in staat wordt gesteld een behandeling te ondergaan als deze vanwege een psychiatrische aandoening of gebrek aangewezen lijkt.^[3]

3. In deze conclusie ga ik achtereenvolgens in op de plannen die de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie inmiddels heeft kenbaar gemaakt en gerealiseerd inzake de levenslange gevangenisstraf. Daarbij zal ik ook de reacties daarop bespreken. Vervolgens ga ik nader in op de meest recente rechtspraak over de levenslange gevangenisstraf. Deze conclusie besluit met een beoordeling van de nieuwe regeling tegen het licht van de eisen die artikel 3 EVRM stelt.

4.1. Na het nemen van mijn eerste conclusie in de onderhavige zaak, maar nog voordat de Hoge Raad arrest wees, heeft de Staatssecretaris een brief gestuurd naar de Tweede Kamer ter informatie over zijn voornemen om wijzigingen aan te brengen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf.^[4]De Staatssecretaris neemt als uitgangspunt, evenals zijn voorgangers, dat de levenslange gevangenisstraf in beginsel inderdaad levenslang is. Maar er moet een kans op vrijlating bestaan en er moet een mogelijkheid van herbeoordeling zijn. De Staatssecretaris wijst dan op uitspraken van Nederlandse rechters waarin, in de voetsporen van het EHRM, de levenslange gevangenisstraf aan een kritisch onderzoek is onderworpen. Nu de rechtspraak twijfelt over de verenigbaarheid van de Nederlandse levenslange gevangenisstraf met artikel 3 EVRM moeten maatregelen worden genomen om de levenslange gevangenisstraf voor het sanctie-arsenaal te behouden. Die maatregelen bestaan in een beleidswijziging en het in het leven roepen van een procedure van periodieke toetsing waarbij een adviescollege een centrale rol zal krijgen. Een eerste periodieke toetsing zal 25 jaar na de aanvang van de detentie moeten plaatsvinden. Tot dat moment staat de vrijheidsbeneming primair in het teken van vergelding en bestraffing maar niet ten dienste van re-integratie in de samenleving. Pas na verloop van 25 jaar detentie zullen andere omstandigheden dan boetedoening, zoals delictgevaarlijkheid, bescherming van de samenleving, de positie van slachtoffers en nabestaanden een rol kunnen gaan spelen. In het kader van de toetsing zal de levenslang gestrafte ter observatie worden overgeplaatst teneinde te komen tot diagnostiek en risicoanalyse. Het adviescollege brengt advies uit aan de Staatssecretaris over de vraag of en zo ja op welke wijze de gestrafte in aanmerking komt voor re-integratie activiteiten. Als deze vraag ook door de Staatssecretaris positief wordt beantwoord zal een persoonlijk detentie- en re-integratieplan op maat van de veroordeelde worden opgesteld, op basis van de bestaande activiteiten en programma's die ook aan andere gedetineerden worden aangeboden.^[5]Na verloop van tijd moeten dan vervolgtoetsingen plaatsvinden waarbij eventueel verlof in zicht komt. In dezelfde brief geeft de Staatssecretaris zijn voornemen te kennen om de maximumstraf voor doodslag te verhogen.

4.2. De brief van de Staatssecretaris gaf de Tweede Kamer aanleiding om een spervuur van vragen en opmerkingen af te vuren hetgeen heeft geresulteerd in een Verslag van een schriftelijk overleg.^[6]In zijn reactie erkent de Staatssecretaris dat verschillende onderdelen van zijn voorgelegde voornemen nog nadere uitwerking vergen.^[7]De Staatssecretaris onderschrijft dat de levenslang gestrafte niet het perspectief op invrijheidstelling mag worden ontnomen wanneer voortzetting van de tenuitvoerlegging van de straf niet langer gerechtvaardigd is omdat daarmee niet langer een legitiem doel wordt gediend. Of een levenslang gestrafte in aanmerking komt voor re-integratie zal eerst na 25 jaar detentie worden onderzocht.^[8]Tot dat tijdstip krijgen levenslang gestraften evenals andere gedetineerden de kans te normaliseren en te resocialiseren en kunnen zij rekenen op begeleiding of ondersteuning. Zo nodig krijgen zij psychiatrische, psychologische en medische zorg en nemen zij deel aan modules die strekken tot het verbeteren van het inzicht in onder meer de gevolgen van het eigen handelen en tot het verruimen van hun sociale vaardigheden. Teneinde een op maat gesneden zorg aan iedere gedetineerde te kunnen verlenen vindt in iedere inrichting een Psycho-Medisch Overleg (PMO) plaats. Ook levenslang gestraften zijn onderwerp van dit overleg. Ook aan hen worden vanaf de start van de detentie een dagprogramma in het teken van de resocialisatie en een volwaardig pakket aan activiteiten aangeboden. Hun wordt structuur, regelmaat aangeboden en zij worden aangesproken op de eigen verantwoordelijkheid. Maar activiteiten die gericht zijn op de concrete terugkeer in de samenleving kunnen eerst gerealiseerd worden na ommekomst van de termijn van 25 jaar. Als een positief advies van het nog in te stellen adviescollege wordt gevolgd zal een re-integratieplan naast het detentieplan worden opgesteld. De levenslang gestrafte zal dan worden ondersteund op de volgende vijf onderdelen: een geldig identiteitsbewijs, onderdak direct na ontslag uit detentie, inkomen uit werk of een uitkering, inzicht in schuldenproblematiek en continuïteit van zorg en zorgverzekering.^[9]Uiteindelijk beslist de Staatssecretaris over de vraag of de levenslang gestrafte een re-integratietraject kan volgen, maar met betrekking tot de specifieke onderdelen daarvan kan de levenslang gestrafte rechtsmiddelen aanwenden bij de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ). Ook kan de levenslang gestrafte ter zake van een onwelgevallige beslissing van de Staatssecretaris zich wenden tot de burgerlijke rechter. De taak van het in te stellen adviescollege zal zijn om te adviseren over de vraag of en hoe een levenslang gestrafte in aanmerking komt voor re-integratie activiteiten. Aan dat advies zal een persoonlijkheidsonderzoek moeten voorafgaan.^[10]De Staatssecretaris spreekt de verwachting uit zijn voornemens voor 2017 te kunnen uitvoeren. De Staatssecretaris geeft te kennen van oordeel te zijn dat hij de kritiek van de RSJ en het Forum Levenslang met de beantwoording van de vragen van de Tweede Kamer afdoende heeft gepareerd.

Op 8 september 2016 ging de Tweede Kamer met de Staatssecretaris in debat over de levenslange gevangenisstraf.^[11]De scheidslijnen in dat debat liepen ongeveer zoals wel te verwachten was. Sommige partijen benadrukten dat levenslang echt levenslang moet zijn gelet op het feit dat slachtoffers en nabestaanden ook geen tweede kans krijgen, andere partijen stelden zich op het standpunt dat ook een levenslang gestrafte niet ieder perspectief ontnomen kan worden omdat dat een onmenselijke behandeling zou opleveren. Ook gingen er stemmen op om de materie in ieder geval bij wet te regelen en niet enkel in beleidsstukken vast te leggen. Daarnaast was er de te verwachten kritiek van sommige partijen op de bemoeizucht van 'Europa' en op de rol van de Hoge Raad. De Staatssecretaris antwoordde dat hij wel gedwongen was om een regeling voor te stellen wilde de levenslange gevangenisstraf nog behouden blijven. De voorstellen blijven beperkt tot het strikt noodzakelijke.^[12]Aan de levenslang gestrafte wordt perspectief geboden erin bestaande dat na 25 jaar door de adviescommissie wordt bekeken hoe de veroordeelde zich heeft gedragen in de afgelopen 25 jaar, waar hij staat en hoe ver hij is. In dat kader zal ook een psychisch onderzoek en een slachtofferonderzoek plaatsvinden. Zo wordt een perspectief op heroverweging geboden. Dat dit perspectief wellicht 25 jaar na het begin van de detentie en niet 25 jaar na de oplegging van de levenslange gevangenisstraf zal worden geboden is volgens de Staatssecretaris houdbaar in het licht van de Straatsburgse jurisprudentie. Hetzelfde geldt voor de keuze om de beslissing niet aan de rechter op te dragen. Het voorstel staat niet ver af van de lijn die minimaal vereist is, van wat absoluut noodzakelijk is. De Staatssecretaris blijft ook vasthouden aan het onderscheid tussen resocialisatie en re-integratie. Resocialisatie begint zodra de vrijheidsstraf aanvangt, re-integratie komt pas na 25 jaar. Re-integratie betekent dat er meer wordt gedaan dan normaal.^[13]Pas na 25 jaar zal het adviescollege zich buigen over de mogelijkheid van re-integratie activiteiten en zo nodig over de stappen die daartoe nog moeten worden gezet. De Staatssecretaris benadrukt dat een voorziening in het beleid op korte termijn om de levenslange gevangenisstraf te kunnen behouden nodig was, maar dat een wettelijke verankering zal volgen als eerst met de nieuwe praktijk ervaring is opgedaan.^[14]

4.3. Het Besluit Adviescollege levenslanggestraften^[15], dat reeds bij Besluit van 6 juni 2017^[16]is gewijzigd, is het uiteindelijke resultaat van de besluitvorming van de Staatssecretaris. Het Besluit omvat 14 artikelen. Artikel 1 geeft een omschrijving van de gebezigde begrippen. Onder f worden re-integratie activiteiten omschreven als "activiteiten, inclusief verlof, die aanvullend op de resocialisatieactiviteiten de gedetineerde in staat stellen te werken aan de voorbereiding op zijn mogelijke terugkeer in de samenleving". Artikel 2 heeft als titel 'Samenstelling en benoeming voorzitter en leden Adviescollege'. Het Adviescollege bestaat uit een voorzitter en 5 andere leden. De voorzitter heeft een juridische achtergrond, de leden zijn een psychiater, een psycholoog, een lid afkomstig uit de wetenschap dat bij voorkeur specifieke expertise heeft op het gebied van de positie en de belangen van slachtoffers en nabestaanden,^[17]en twee juristen. Zij worden benoemd voor een periode van ten hoogste vier jaar met een mogelijkheid van eenmalige herbenoeming voor dezelfde periode. Zij worden door de Minister benoemd en, volgens artikel 3, ontslagen. Artikel 4 eerste lid omschrijft als taak van het Adviescollege:

"a. adviseren voor welke re-integratie activiteiten een levenslanggestrafte in aanmerking komt;

b. het naar aanleiding van de start van een gratieprocedure informeren van de minister over de voortgang van de resocialisatie- en re-integratie activiteiten van de levenslanggestrafte in die gevallen waarin het Adviescollege eerder een advies als bedoeld in onderdeel a. heeft uitgebracht;

c. het op verzoek van de minister adviseren over het aanbieden van re-integratie activiteiten;

d. het op diens verzoek informeren van de Minister over de voortgang van de resocialisatie- en re-integratie activiteiten van de levenslanggestraften in andere dan de in onderdeel b bedoelde gevallen."^[18]

Het eerste advies van het Adviescollege overeenkomstig artikel 4 lid 1 onder a wordt 25 jaar na aanvang van de detentie uitgebracht (tweede lid). Het derde lid bepaalt dat uiterlijk twee jaar na het in het tweede lid bedoelde tijdstip aan de hand van een voorstel tot gratieverlening als bedoeld in artikel 19 van de Gratiewet de mogelijkheid tot gratieverlening wordt beoordeeld.^[19]Aldus wordt bereikt dat levenslang gestraften 25 jaar na aanvang van hun detentie in aanmerking kunnen komen voor re-integratie activiteiten en dat uiterlijk twee jaar nadien de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt.

Volgens het vierde lid hanteert het Adviescollege bij zijn advisering de volgende criteria:

"a. het recidiverisico;

b. de delictgevaarlijkheid;

c. het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende zijn detentie;

d. de impact op de slachtoffers en nabestaanden en in de sleutel daarvan de vergelding."

De levenslang gestrafte en de nabestaanden en slachtoffers worden door het Adviescollege gehoord (lid 5). Het zesde lid bepaalt dat het Adviescollege bij het advies als bedoeld in lid 1 onder a tevens vaststelt binnen welke termijn het Adviescollege een vervolgadvies zal uitbrengen. Artikel 5 van het Besluit geeft bevoegdheden aan het Adviescollege onder meer op het gebied van informatievoorziening met het oog op de uit te brengen adviezen en legt geheimhoudingsplichten op. Artikel 6 regelt de ondersteuning van het Adviescollege. Artikel 7 bevat nadere regels over de bevoegdheid van de Minister met betrekking tot het advies. Als het Adviescollege adviseert om geen re-integratie aan te bieden beslist de Minister dienovereenkomstig, maar als het Adviescollege adviseert om wel re-integratie aan te bieden kan de Minister gemotiveerd een andere beslissing nemen. Het Adviescollege stelt zelf een reglement voor zijn werkwijze en een privacyprotocol vast (artikel 8). Het college kan zich doen bijstaan door deskundigen (artikel 9). De Minister kan het Adviescollege geen aanwijzingen geven over de te hanteren methodiek, zijn oordeelsvorming en advisering (artikel 10). De bezoldiging van de leden van het Adviescollege is geregeld in artikel 11. Elke twee jaar brengt het Adviescollege een zogenaamd tweejaarbericht uit over de algemene bevindingen naar aanleiding van zijn werkzaamheden van de twee voorafgaande jaren. In artikel 13 is bepaald dat het besluit wordt aangehaald als Besluit Adviescollege levenslanggestraften. Het Besluit treedt in werking met ingang van 1 maart 2017 (artikel 14).

De Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (Rspog)^[20]is met ingang van 1 september 2017 aangepast aan het nieuwe Besluit.^[21]Een nieuw vierde lid van artikel 1c van deze Regeling houdt in dat in het detentie- en re-integratieplan voor levenslanggestraften geen re-integratieactiviteiten worden opgenomen als bedoeld in artikel 1 onder f van het Besluit Adviescollege levenslanggestraften gedurende de periode dat deze activiteiten hun niet worden aangeboden. Re-integratieactiviteiten worden dus eerst in het re-integratiegedeelte van het detentie- en re-integratieplan opgenomen als op basis van een positief advies van het Adviescollege levenslanggestraften is besloten dat de levenslanggestrafte daarvoor in in aanmerking komt. Artikel 12 Rspog is aangevuld met twee nieuwe leden die de opname van een levenslanggestrafte in het Pieter Baan Centrum regelen. Het nieuwe tweede lid voorziet in de mogelijkheid van zo'n opname ter onderzoek van risicoanalyse, delictgevaarlijkheid en persoonlijkheidsontwikkeling. Zo een plaatsing in het PBC kan bijvoorbeeld aangewezen zijn wanneer er tijdens het strafproces geen Pro-Justitia-rapportage is opgemaakt. Het nieuwe derde lid voorziet een plaatsing in het PBC uiterlijk zes maanden voor het Adviescollege voor de eerste maal adviseert.

Tevens is per 1 september 2017 de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi)^[22]gewijzigd.^[23]Er is een nieuw Hoofdstuk 3b in opgenomen over het re-integratieverlof voor levenslanggestraften. Het nieuwe artikel 20d voorziet in extra weigeringsgronden op een aanvraag van zo een re-integratieverlof naast de weigeringsgronden opgesomd in artikel 4, en regelt onder meer de wijze waarop zo een verlof gestalte krijgt.

4.4. De toelichting bij het oorspronkelijk Besluit Adviescollege levenslanggestraften imponeert niet. Zij herhaalt voor een groot deel de inhoud van het Besluit met daarin vervlochten de inhoud van de eerdere communicaties van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer. Tot de eerste advisering worden reguliere resocialisatie-activiteiten aangeboden. De gedetineerde wordt aangesproken op de eigen verantwoordelijkheid en er is sprake van structuur en regelmaat. Maar verlof en interventies met het oog op de planning van een daadwerkelijke concrete terugkeer in de samenleving zijn uitgesloten. Ter voorbereiding van het eerste advies van de Adviescommissie zal de veroordeelde worden overgeplaatst naar het Pieter Baan Centrum opdat een oordeel kan worden gevormd over de persoonlijkheidsontwikkeling en het risico van gewelddadig gedrag. De reclassering zal verzocht worden het risico van recidive te onderzoeken en de factoren in beeld te brengen die daarop van invloed zijn. Na een positieve beslissing op het advies van het Adviescollege kunnen aan de levenslang gestrafte ook re-integratie activiteiten worden aangeboden, inclusief verlof. Dan wordt een groter beroep gedaan op de zelfredzaamheid en zelfontplooiing van de levenslang gestrafte en wordt verwacht dat hij initiatief toont.

4.5. In mijn eerdere conclusie in deze zaak heb ik onder 11.7.4 het vonnis van de rechtbank Noord Nederland van 24 november 2015 besproken.^[24]De rechtbank overwoog af te zien van een levenslange gevangenisstraf omdat de praktijk van de levenslange gevangenisstraf in Nederland op gespannen voet staat met de eisen van het EVRM. Het OM is in hoger beroep gegaan. Op 26 oktober 2016 diende de zaak voor het eerst voor het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het gerechtshof achtte nader onderzoek nodig. Op 6 december 2016 bood de weduwe van een van de slachtoffers een petitie aan onder de aanduiding 'Kom in beweging voor levenslang'. Deze petitie is door duizenden mensen ondertekend. De petitie hield het verzoek in aan de Staatssecretaris om de levenslange gevangenisstraf zodanig te hervormen dat deze zou kunnen worden opgelegd zonder in strijd komen met artikel 3 EVRM. De Staatssecretaris heeft op 15 februari 2017 op de petitie gereageerd.^[25]De Staatssecretaris beschrijft daarin de stand van zaken en vervolgt dan aldus:

“Uit de jurisprudentie volgt ook dat de levenslanggestrafte zich moet kunnen voorbereiden op een eventuele terugkeer in de maatschappij en de reële mogelijkheid moet hebben gehad om zich hierop voor te bereiden. Ik vind het belangrijk dat de eerste 25 jaar van de detentie alleen activiteiten worden aangeboden die zien op een humane detentie. Er moet ruimte zijn voor persoonlijke ontwikkeling, om zo veel mogelijk detentieschade te voorkomen. Maar er zullen géén activiteiten of interventies worden aangeboden die zien op een voorbereiding van een concrete terugkeer in de samenleving. Daarvan is de eerste 25 jaar geen sprake. Er wordt een Adviescollege ingesteld dat na 25 jaar detentie een eerste advies uit zal brengen over het al dan niet starten met activiteiten die wél zien op een eventuele re-integratie in de maatschappij. Hierdoor kan de levenslanggestrafte zich voorbereiden op de herbeoordeling waarmee invulling wordt gegeven aan de (inter)nationale rechtspraak. Zie hiervoor ook de brieven aan de Tweede Kamer inzake de wijzigingen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf (Kamerstuknummer 29279 nr. 338 en 354).

Het besluit tot instelling van een Adviescollege levenslanggestraften is inmiddels gepubliceerd (Staatscourant van 1 december 2016, nr. 65365). De verwachting is dat het Adviescollege in het eerste kwartaal van dit jaar operationeel is.

Mijn verwachting is dat de levenslange gevangenisstraf met deze wijzigingen in de tenuitvoerlegging gevorderd en opgelegd zal blijven worden."

De Staatssecretaris bevestigt hier dus dat de eerste 25 jaar het programma voor de levenslang gestrafte gericht zal zijn op het bevorderen van een humane detentie. Ik begrijp een en ander aldus dat de mogelijkheden die aan de levenslang gestrafte in de eerste periode van 25 jaar na aanvang van de detentie worden geboden niet rechtstreeks en manifest gericht zijn op een daadwerkelijke terugkeer in de samenleving binnen een bepaalde tijdspanne, maar wel kunnen worden aangegrepen om de detentie humaan te laten verlopen, wat naar mijn inschatting onder meer zal inhouden dat contact met de buitenwereld zoals gezin en familie, maar ook met de reclassering, voor zover dat de ontwikkeling van de gedetineerde ten goede komt, zal worden gestimuleerd, dat ook verder de gedetineerde zal worden uitgenodigd voor en betrokken bij activiteiten die hem beter inzicht zullen geven in zijn eigen functioneren jegens anderen en dat de afsluiting van de samenleving niet verder zal gaan dan nodig is voor de tenuitvoerlegging van de straf.

4.6. De RSJ gaf al in een vroeg stadium, op 28 juli 2016^[26]– ongevraagd – zijn oordeel over de beleidsvoornemens van de Staatssecretaris. De RSJ geeft in zijn advies de eisen die het EHRM stelt kort weer: 1) er moet een moment zijn waarop de straf opnieuw beoordeeld kan worden met het oog op een mogelijke terugkeer van de levenslang gestrafte in de samenleving, en 2) de levenslang gestrafte moet zich kunnen voorbereiden op zijn mogelijke vrijlating. De overheid moet hem daartoe de mogelijkheid bieden. Dat betekent dat de overheid een op het individu toegesneden plan moet maken voor de gedetineerde waarin recht wordt gedaan aan de behoeften van het individu en aan de risico's die van het individu kunnen uitgaan. Vanaf het begin van de tenuitvoerlegging moet er al resocialisatie plaats vinden volgens een deugdelijk plan. Gedetineerden moeten daarbij geholpen en gestimuleerd worden. De plannen van de Staatssecretaris schieten volgens de RSJ op dit punt tekort. De gedetineerde zal volgens die plannen immers eerst in aanmerking kunnen komen voor re-integratie activiteiten na verloop van 25 jaar. Resocialisatie betreft een invulling van het regime, terwijl het EHRM het oog heeft op een beoordeling van de mogelijkheid om terug te keren in de samenleving. Het EHRM is van oordeel dat na 25 jaar het moment is gekomen om te bezien of de voortzetting van straf nog een redelijk penologisch doel kan dienen, terwijl in de plannen van de Staatssecretaris die beoordeling op dat moment nog niet aan de orde is. De RSJ merkt ook op dat de verhouding met de gratieprocedure onduidelijk is en beveelt aan om uiteindelijk de rechter te laten beslissen. De rechter zal vermoedelijk beter dan een ander in staat zijn tot een afweging van belangen, zeker als, zoals de Staatssecretaris voor ogen staat, ook slachtoffers of nabestaanden bij die afweging betrokken moeten worden. De RSJ komt tot de conclusie dat het voorstel van de Staatssecretaris er niet toe kan leiden dat de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland zal voldoen aan de eisen van artikel 3 EVRM.

4.7. Ook het Forum Levenslang heeft zijn commentaar geleverd op de plannen van de Staatssecretaris en het Besluit in het bijzonder.^[27]Het Forum stelt dat levenslang gestraften in beginsel gedurende de eerste 25 jaar geen bijzondere aandacht zullen genieten en pas daarna beoordeeld worden door het Adviescollege. Volgens het Forum dienen levenslang gestraften in beginsel na 20 jaar detentie in aanmerking te komen voor een eerste toetsing en moet de voorbereiding op vrijlating vanaf het begin van de detentie gestalte krijgen in het kader van een nieuwe Volgprocedure. Het Forum bespreekt kort de vorige Volgprocedure en onderzoeken naar het leefklimaat voor levenslang gestraften. De door het Forum voorgestelde Volgprocedure wil recht doen aan de rechtspraak van het EHRM. Deze procedure dient de volgende doelstellingen:

1. Een humane tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf en

2. Uitzicht op een goed voorbereide (voorwaardelijke) invrijheidstelling na minimaal 20 jaar detentie, waarbij rekening is gehouden met de belangen van de vrije samenleving.

Onmiddellijk na het onherroepelijk worden van de straf moet een nulmeting plaatsvinden ten aanzien van

"1. het aangeboden en benutte leefklimaat,

2. de psychische en lichamelijke ontwikkeling, en

3. de oriëntatie van de levenslanggestrafte op de vrije samenleving."

Bij die nulmeting worden de voor de strafzaak uitgebrachte adviezen en rapporten in aanmerking genomen. Vervolgens zal iedere vijf jaar een nieuw onderzoek dienen plaats te vinden aan de hand van een groot aantal in het commentaar opgegeven vragen.

Al eerder publiceerde het Forum op zijn website een waslijst aan bezwaren tegen de plannen van de Staatssecretaris.^[28]Volgens mij wegen de bezwaren tegen de onzekerheid die kleefde aan het oorspronkelijke voornemen van de Staatssecretaris het zwaarst. Onzeker is de situatie voor de levenslang gestraften zelfs na 25 jaar. Er is dan nog steeds geen herbeoordeling en zeker nog geen besluit of de vrijheidsbeneming zal voortduren of niet. Eveneens bestaat onzekerheid over de criteria die voor de herbeoordeling beslissend zullen zijn. De grens tussen resocialisatie en re-integratie is onduidelijk evenals de omvang en intensiteit van het aanbod aan hulp en begeleiding. In de reactie wordt voorts een lans gebroken voor een grotere rol van de penitentiaire rechter bij de beoordeling.

De kritiek op de plannen van de Staatssecretaris om de levenslange gevangenisstraf in Nederland in lijn te brengen met de eisen van artikel 3 EVRM heeft mr. W.F. van Hattum in 2017 nogmaals onderschreven.^[29]Zij bespreekt de ontwikkelingen in de rechtspraak en beleid en gaat nader in op de geschiedenis van de gratie in het bijzonder ten aanzien van levenslang gestraften. Het gaat het bestek van deze conclusie te buiten om aan alle facetten die in dit artikel worden belicht aandacht te schenken en ik zal mij beperken tot de kritische opmerkingen over de inrichting van de herbeoordeling in Nederland. De plannen van de Staatssecretaris hebben zich verwijderd van de rechterlijke toetsing waarnaar toch in het algemeen de voorkeur is uitgegaan in de rechtspraak en literatuur. Zij wijst er op dat volgens het Besluit Adviescollege levenslanggestraften er na ommekomst van 25 jaar in detentie nog geen heroverweging plaatsvindt over de continuering van de vrijheidsstraf maar dat deze heroverweging door de Minister pas na de advisering door de Adviescommissie zal plaatsvinden. Dat betekent dat de gestraften langer dan 25 jaar in onzekerheid zal verkeren. Onzeker is ook wat van de individuele levenslang gestrafte wordt verwacht opdat hij in aanmerking kome voor een positieve herbeoordeling. Even onzeker is overigens het aanbod in het kader van behandeling en bejegening juist aan de levenslang gestrafte. De in het Besluit genoemde criteria zijn te algemeen getoonzet om als richtsnoer te kunnen dienen.

4.8. In het tweede nummer van 2017 heeft het Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten een special aan de levenslange gevangenisstraf gewijd, waarin verschillende aspecten van deze straf worden belicht.

Maar de meeste bijdragen houden zich bezig met de plannen van de Staatssecretaris. De kritiek in deze bijdragen is niet mals. Pauline Jacobs wijst er, na uitvoerige bespreking van de rechtspraak van het EHRM, op dat de herbeoordeling door de Adviescommissie niet overeenkomt met een herbeoordeling zoals het EHRM voor ogen staat. De herbeoordeling door de Adviescommissie heeft immers slechts betrekking op de mogelijkheid om een begin te maken met re-integratie activiteiten.^[30]Een herbeoordeling door de Adviescommissie staat nog ver af van een herbeoordeling van de vraag of voortzetting der detentie nog een redelijk penologisch doel kan dienen. Als eerst 25 jaar na het begin van de detentie de blik wordt gericht op de mogelijkheden van re-integratie is de vrees gerechtvaardigd dat deze inspanningen te laat komen. Ook andere bijdragen wijzen erop dat het Besluit Adviescollege levenslanggestraften onvoldoende invulling geeft aan de detentie voordat de Adviescommissie komt tot een beoordeling van de mogelijkheid van een op re-integratie gericht programma.^[31]Elders in de special betoogt Thomasz Kodrzycki eveneens dat het stelsel dat de Staatsecretaris - oorspronkelijk - heeft ontworpen niet voldoet aan de eisen die het EHRM stelt. Hij wijst erop dat de eerste 25 jaar van de detentie enkel activiteiten in het kader van een humane detentie worden aangeboden en geen activiteiten gericht op re-integratie. Een echte herbeoordeling van voortzetting van de detentie vindt eerst na 25 jaar plaats. De Adviescommissie adviseert immers alleen maar of een begin kan worden gemaakt met re-integratie en de Staatssecretaris beslist vervolgens. Pas daarna komt er een moment dat de Staatssecretaris een voorstel tot gratieverlening in overweging neemt. Dat moment kan dus veel later liggen dan het moment waarop de detentie 25 jaar heeft geduurd. Bovendien voldoet de beslissing op een gratieverzoek niet aan de eisen die het EHRM heeft gesteld. De auteur stelt de vraag waarom niet is gekozen voor een grotere rol van de rechter. Hij noemt het voorgestelde nieuwe stelsel niet meer dan een cosmetische ingreep.^[32]

Alle hiervoor besproken publicaties hebben de wijzigingen die het Besluit Adviescollege levenslanggestraften door het Besluit van 6 juni 2017 heeft ondergaan niet kunnen verwerken.

5.1. Ook in de rechtspraak blijft de levenslange gevangenisstraf een hot item. De voorzieningenrechter wordt geadieerd met vorderingen die samenhangen met gratieverzoeken of met de voorbereiding daarvan. Zo besliste op 11 oktober 2016 het gerechtshof Den Haag in hoger beroep op een beslissing van de voorzieningenrechter die de Staat gebood om binnen 10 dagen een aanvang te maken met het opstellen van een resocialisatieplan, om eiser te laten deelnemen aan de in dat plan genoemde resocialisatie-activiteiten en om de voortgang maandelijks te beoordelen door middel van voortgangsrapportage.^[33]Eiser was een tot levenslang veroordeelde die op het moment dat het hof besliste bijna 24 jaar gedetineerd zat. Toen hij bijna 20 jaar gedetineerd was heeft hij een gratieverzoek ingediend. In het kader van dat gratieverzoek heeft het PBC de gedetineerde onderzocht en over hem gerapporteerd. Inmiddels had de veroordeelde verzocht om deel te mogen nemen aan resocialisatieactiviteiten, welk verzoek werd afgewezen. Het beroep tegen de afwijzing van dit verzoek is door de RSJ gegrond verklaard. Een verzoek om verlof was ook afgewezen en in afwachting van het beleidsplan van de Staatssecretaris met betrekking tot de levenslange gevangenisstraf zijn ook resocialisatieactiviteiten op een laag pitje gesteld. De RSJ heeft zijn beslissing op het beroep tegen de weigering om verlof te verlenen aangehouden.^[34]De Staat had inmiddels hoger beroep ingesteld tegen de beslissingen van de voorzieningenrechter. Het hof Den Haag verwees in zijn beslissing naar rechtspraak van het EHRM over de levenslange gevangenisstraf. In dat kader overwoog het hof dat de terminologie in de Nederlandse beleidsstukken gebruikmaakt van de begrippen resocialisatie en re-integratie zonder aan deze begrippen voldoende onderscheidende inhoud te verlenen. Daarom besloot het hof aan te sluiten bij de rechtspraak van het EHRM en het begrip rehabilitatie te hanteren. Rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad noopt tot het creëren van een reële mogelijkheid tot herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf. Het EHRM beveelt aan die herbeoordeling niet later dan 25 jaar na de oplegging te doen plaatsvinden. De Hoge Raad heeft zich hierbij aangesloten. Het hof stelt vast dat aan de veroordeelde slechts in zeer beperkte mate mogelijkheden worden aangeboden om te tonen dat hij bezig is zich te rehabiliteren. De hem aangeboden activiteiten staan in het teken van een humane detentie met het oog op een zinvolle dagbesteding en het verbeteren van het sociaal functioneren, maar verdergaande faciliteiten worden hem niet geboden zolang hij nog niet 25 jaar van zijn vrijheid is beroofd. Het hof wijst er op dat het standpunt van de Staat meebrengt dat eerst na ommekomst van deze termijn het adviestraject kan starten, waardoor de rehabilitatie van veroordeelde nog verder op de lange baan wordt geschoven. En als eerst na een positief advies van de Adviescommissie verdergaande ondersteuning aan de rehabilitatie van de gedetineerde behoeft te worden aangeboden blijft deze verstoken van een reële mogelijkheid om zich voor te bereiden op de eerste herbeoordeling. Hoewel de lidstaten volgens het EHRM een ruime "margin of appreciation" hebben wat betreft de invulling van het rehabilitatiepakket voldoet de Staat volgens het hof niet eens aan de minimale inspanningen die van hem in het kader van het scheppen van een reële herbeoordelingsmogelijkheid mogen worden gevergd. Het vonnis van de voorzieningenrechter van eerste aanleg werd bevestigd.

Ik wijs erop dat ook dit arrest is gewezen voordat het Besluit Adviescollege levenslanggestraften bij Besluit van 6 juni 2017 is gewijzigd.

5.2. Op 14 april 2017 - dus ook weer vóór de wijziging van 6 juni 2017 - heeft de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag beslist op vorderingen van een levenslang gestrafte met betrekking tot een door hem ingediend gratieverzoek.^[35]Verdachte zit bijna 30 jaar gevangen en betoogt dat hem geen concreet perspectief wordt geboden op vrijlating. De Staatssecretaris weigert in te stemmen met onderdelen van het resocialisatietraject die moeten worden doorlopen wil er van gratieverlening sprake kunnen zijn. Een van de vorderingen van eiser was dat de Staat aan hem concreet duidelijk zou maken aan welke eisen of voorwaarden hij moet voldoen om in aanmerking te komen voor gratie. De voorzieningenrechter wees erop dat zowel volgens de Hoge Raad als volgens het EHRM duidelijk moet zijn aan welke criteria de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf wordt getoetst:

"Blijkens het onder 2.12 vermelde tussenarrest van de Hoge Raad van 5 juli 2016 moet het voor een levenslanggestrafte in voldoende mate duidelijk zijn welke objectieve criteria zullen worden aangelegd bij de beantwoording van de vraag of hij - op termijn - (middels het verlenen van gratie) in vrijheid kan worden gesteld. Voorts heeft het EHRM in zijn uitspraak van 17 januari 2017 (appl.nr. 57592/08) overwogen: "Ten slotte beziet het Hof of de inhoudelijke eisen waaraan in de beoordeling door de minister wordt getoetst, voldoende kenbaar zijn voor levenslanggestraften, zodat zij hun gedrag daaraan kunnen aanpassen. Daarvoor is leidend dat, in lijn met de rechtszekerheid, de voorwaarden voor beoordeling blijk geven van een zekere mate van nauwkeurigheid en specificiteit." (NJB 2017, 779^[36]). Daar komt bij dat uit de onder 2.14 vermelde uitspraak van de RSJ van 27 maart 2017^[37]volgt dat helderheid moet worden verstrekt over de concrete criteria waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor onbegeleid verlof, wat blijkens het onder 2.8 vermelde advies van het Hof van 27 juni 2016 essentieel is voor een goede beoordeling van het zesde gratieverzoek van [eiser] . Uit deze uitspraak blijkt dat sprake moet zijn van een uitgestippeld traject, waarin wordt aangegeven op welke termijn, onder welke voorwaarden en met welke opbouw in de verloven [eiser] zou kunnen rekenen op onbegeleid verlof. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mag van de Staatssecretaris worden verlangd dat hij ook een dergelijk concreet traject uitstippelt, aan de hand waarvan [eiser] kan opmaken of en - zo ja - op welke termijn aan hem gratie kan worden verleend. Anders dan de Staat stelt behoeft dat geen 'afvinklijstje' te zijn. Voor [eiser] moet echter wel voldoende duidelijk zijn wat van hem wordt verlangd en waar hij aan toe is. Overigens impliceert het verstrekken van voldoende duidelijkheid in voormelde zin nog niet dat [eiser] - door middel van het verlenen van gratie - in vrijheid zal worden gesteld. Een en ander laat onverlet dat het gratieverzoek wordt afgewezen omdat aan de gestelde eisen/voorwaarden niet is voldaan."

Volgens de voorzieningenrechter vormen de toetsingscriteria die de Staatssecretaris in zijn brief van 25 oktober 2016 noemt, te weten het recidiverisico, de delictgevaarlijkheid, de impact op de slachtoffers en nabestaanden en het gedrag en de ontwikkeling van de levenslanggestrafte tijdens zijn detentie nog geen objectieve, nauwkeurige en specifieke criteria die in de rechtspraak van de Hoge Raad en het EHRM worden verlangd. De voorzieningenrechter wijst deze vordering van eiser toe.

5.3. In dit verband maak ik ook melding van de overwegingen van het gerechtshof Amsterdam over de strafoplegging in zijn arrest van 29 juni 2017 (Passage).^[38]

In die overwegingen beschrijft het hof de criminele carrière van verdachte Dino S en de rol die hij bij de liquidaties volgens het hof heeft gespeeld. Tevens beklemtoont het hof de ernst van de bewezenverklaarde feiten. Dan komt het hof toe aan de vraag of een levenslange gevangenisstraf kan worden opgelegd. Het Hof sluit aan bij rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad, die verlangen dat er sprake moet kunnen zijn van vooruitzicht op invrijheidstelling op enig moment en dat een reële mogelijkheid voor herbeoordeling wordt geboden. De tot levenslang veroordeelde heeft het recht om vanaf het begin van de tenuitvoerlegging te weten wat hij moet doen om een aanmerking te komen voor een beëindiging van de levenslange gevangenisstraf. Het hof bespreekt het Besluit Adviescollege levenslanggestraften. Het hof oordeelt dat de eisen waaraan voldaan moet zijn voordat het Adviescollege een positief advies geeft in het licht van de rechtspraak van het EHRM voldoende gepreciseerd zijn. Het Besluit biedt inzicht in de factoren die een rol moeten spelen bij de herbeoordeling:

"Bovendien is van belang dat de onderzoeken die aan het advies ten grondslag worden gelegd naar verwachting een uitgebreide onderbouwing zullen bevatten van respectievelijk recidiverisico, delictgevaarlijkheid en gedrag en ontwikkeling tijdens detentie. Deze zal voor een deel worden gegeven aan de hand van gangbare onderzoeksmethoden zoals de RISc, waarmee de criteria in aanzienlijke mate en op transparante wijze zijn geoperationaliseerd. In zoverre kan bezwaarlijk worden geoordeeld dat vooraf vastgestelde objectieve en kenbare criteria ontbreken."

Ook de regeling van de termijnen kan volgens het hof de toets der kritiek doorstaan. Het hof gaat daarbij uit dat de Staatssecretaris zijn beslissingen in de gratieprocedure van een motivering zal voorzien en daarbij het advies van de rechter zwaar zal laten wegen. Ook wijst het hof op het voornemen van de Staatssecretaris om in de loop van 2017 een wettelijke regeling aan de Tweede Kamer aan te bieden, die naar verwachting zeker niet minder waarborgen zal omvatten dan het in het Besluit neergelegde beleid. De eisen, te stellen aan het aanbod dat de Staat zal doen aan de levenslang gestrafte met het oog op zijn rehabilitatie, mag geen 'excessive burden' op de schouders van de Staat leggen. De slotsom van het hof is dat de voorgestelde regeling aan de eisen van artikel 3 EVRM voldoet.^[39]

5.4. Zoals ik hiervoor schreef heeft de RSJ een negatief advies uitgebracht over de beleidsplannen inzake de levenslange gevangenisstraf van de Staatssecretaris. De beslissingen van de beroepscommissie van de RSJ kunnen samenlopen met de beslissingen van de voorzieningenrechter. De beroepscommissie is ook met rechtspraak belast en is de instantie die in beroep een oordeel geeft over een beslissing inzake plaatsing of overplaatsing, deelname aan een penitentiair programma, verlof en strafonderbreking (artikel 72 en 73 Pbw). Ook als rechtsprekende instantie buigt de RSJ zich over de inrichting van de levenslange gevangenisstraf. Een levenslang gestrafte kan zich in beroep tot de beroepscommissie van de RSJ wenden als hij het niet eens is met bijvoorbeeld een weigering om verlof toe te staan in het kader van de voorbereiding van een gratieverzoek. Daarbij oriënteert de beroepscommissie van de RSJ zich op de rechtspraak van het EHRM over de levenslange gevangenisstraf. Richtinggevend is dat ook levenslang gestraften een perspectief moeten hebben op mogelijke beëindiging van hun detentie. Verlof dient in beginsel onderdeel uit te maken van de resocialisatie van een gedetineerde en in het verlengde daarvan van de voorbereiding van een gratieprocedure.^[40]In een andere beslissing beklemtoont de beroepscommissie van de RSJ het grote belang van dezelfde gedetineerde bij helderheid over de concrete criteria waaraan hij moet voldoen om op termijn in aanmerking te komen voor onbegeleid verlof. Hoewel klager al ruim 29 jaar gevangen zit is er nog geen traject geschetst in de richting van onbegeleid verlof, terwijl klager bij duidelijkheid groot belang heeft in verband met de beoordeling van een gratieverzoek. Vanwege die onzekerheid blijkt niet van een zorgvuldige belangenafweging ten aanzien van de verlofverlening.^[41]

6.1. Na het nemen van mijn eerste conclusie heeft ook het EHRM zich nog enige malen gebogen over de verhouding tussen de levenslange gevangenisstraf en artikel 3 EVRM. In die conclusie meldde ik dat in de zaak Hutchinson verwijzing naar de Grote Kamer heeft plaatsgevonden. Inmiddels heeft de Grote Kamer op 17 januari 2017 uitspraak gedaan.^[42]Ik roep in herinnering dat de Sectie van het EHRM op 3 februari 2015 in de zaak Hutchinson geen schending van artikel 3 EVRM had aangenomen. Ook de Grote Kamer nam geen schending van artikel 3 EVRM aan. Het Court of Appeal heeft, aldus ook de Grote Kamer, de onduidelijkheid over de status van het 'Lifer Manual' weggenomen. Dat een levenslange gevangenisstraf kan worden beëindigd op 'compassionate grounds' wil niet zeggen dat tot zo een beëindiging niet ook op andere gronden kan worden besloten. Vervolgens gaat de Grote Kamer over tot een beoordeling van de Engelse wetgeving en praktijk. Daartoe worden de uitgangspunten van de rechtspraak van het EHRM, zoals onder meer neergelegd in de uitspraken in de zaken Vinter en Murray, herhaald. Het EHRM overweegt:

“44. The criteria and conditions laid down in domestic law that pertain to the review must have a sufficient degree of clarity and certainty, and also reflect the relevant case-law of the Court. Certainty in this area is not only a general requirement of the rule of law but also underpins the process of rehabilitation which risks being impeded if the procedure of sentence review and the prospects of release are unclear or uncertain. Therefore prisoners who receive a whole life sentence are entitled to know from the outset what they must do in order to be considered for release and under what conditions. This includes when a review of sentence will take place or may be sought (Vinter and Others, cited above, § 122).”

Een herbeoordeling zal volgens gezaghebbende internationale en nationale bronnen niet later mogen plaatsvinden dan 25 jaar na de oplegging van de levenslange gevangenisstraf en zal daarna periodiek herhaald moeten worden. Of de herbeoordeling is opgedragen aan de administratie of aan de rechter staat ter beslissing aan de lidstaten (§ 45). Inschakeling van de rechter biedt een aantal belangrijke waarborgen, maar gratieverlening door de president kan voldoen aan de eisen van artikel 3 EVRM (§ 47 en § 48). Het EHRM wijst erop dat in het Verenigd Koninkrijk de Secretary of State op grond van de Human Rights Act verplicht is zijn bevoegdheid om te beslisen over verkorting van een levenslange gevangenisstraf uit te oefenen op een wijze die met het EVRM te verenigen is (§ 51). De beslissingen van de Secretary of State zijn bovendien onderworpen aan rechterlijk toezicht. De rechters op hun beurt zijn ook weer gebonden aan het EVRM (§ 52). Het Court of Appeal heeft volgens het EHRM voldoende verhelderd dat in het Verenigd Koninkrijk een mogelijkheid bestaat voor herbeoordeling van een veroordeling tot levenslang, waarbij moet worden betrokken of voortduring van de detentie nog steeds op wettige penologische gronden kan berusten (§ 57).

Het EHRM wijst erop dat na Vinter drie beslissingen zijn genomen die "demonstrate that a high degree of precision is not required in order to satisfy the Convention" (§ 60).^[43]Dat geldt ook voor het systeem in het Verenigd Koninkrijk. De bevoegdheid tot verkorting van de levenslange gevangenisstraf zal immers worden uitgeoefend in overeenstemming met de eisen van artikel 3 EVRM. De Secretary of State zal voorts, naar verwachting de concrete betekenis van de bewoordingen waarin de bevoegdheid tot verkorting is gegoten, nader invullen. Van belang is de verplichting van de Secretary of State om iedere beslissing te motiveren, en voorts het bestaan van een rechterlijke controle (§ 64). Maar het zou beter zijn als de inhoud van het recht zoals het in het Verenigd Koninkrijk geldt, zou worden vastgelegd en dat de bestaande onduidelijke en algemeen getoonzette bepalingen door duidelijke richtsnoeren zouden worden vervangen (§ 65). Het Engelse recht kent weliswaar geen voorziening waarin is voorgeschreven dat herbeoordeling voor een bepaald tijdstip moet hebben plaatsgevonden, maar de veroordeelde kan op ieder moment de Secretary of State verzoeken om een einde te maken aan zijn detentie (§ 69). Dat neemt niet weg dat het EHRM het nodig vindt te benadrukken hoezeer een herbeoordeling binnen 25 jaar na de oplegging van een levenslange gevangenisstraf aangewezen is. Het EHRM komt dan tot de volgende conclusie:

"72. The Court concludes that the whole life sentence can now be regarded as reducible, in keeping with Article 3 of the Convention."

6.2. Op deze uitspraak in de zaak Hutchinson zijn nog meerdere arresten gevolgd. Relevant is de zaak T.P en A.T. vs. Hongarije.^[44]De Hongaarse Grondwet geeft aan de president de bevoegdheid om gratie te verlenen. De Hongaarse wetgeving kent een verplichte gratieprocedure voor veroordeelden tot levenslang zonder mogelijkheid van VI. Als de veroordeelde bezwaar maakt tegen de procedure wordt geen ambtshalve gratie overwogen. De gratieprocedure begint met de verwittiging van de minister door de penitentiaire instelling dat de levenslang gestrafte inmiddels 40 jaar van zijn straf heeft uitgezeten. De procedure voorziet in het verzamelen van de nodige documenten en rapportages. De minister van Justitie brengt de president op de hoogte en maakt een dossier aan ter voorbereiding van de gratiebeslissing. Een ad hoc 'Clemency Board', bestaande uit rechters, beoordeelt of er redelijke grond is om aan te nemen dat het doel van de straf kan worden bereikt zonder verdere vrijheidsberoving. Daarbij slaat deze Raad acht op het gedrag van de veroordeelde tijdens de detentie en zijn bereidheid om in de toekomst zich als wetsgetrouw burger te gedragen, op zijn persoonlijke en familie-omstandigheden en zijn gezondheid. De Raad kan alle documenten opvragen die hij nodig oordeelt en deskundigen inschakelen. De Raad is verplicht om zich door een gespecialiseerde medisch deskundige of een psycholoog te laten voorlichten over de mentale toestand van de veroordeelde. De Raad stelt een beargumenteerd rapport op dat aan de minister van Justitie wordt aangeboden. De minister van Justitie mag niet afwijken van het oordeel van de Raad. De minister maakt een concept op voor de president, waarin het oordeel van de Raad is neergelegd. De veroordeelde krijgt de beschikking over een kopie van het concept. De president beslist. Deze nieuwe procedure is ingesteld nadat Hongarije in de zaak László Magyar door het EHRM op de vingers was getikt.

Het EHRM herhaalde de grote lijnen van zijn rechtspraak over de levenslange gevangenisstraf in verhouding tot artikel 3 EVRM en citeerde uitgebreid uit de uitspraak in de zaak Murray. Het Hof benadrukte het belang dat, zoals blijkt uit rechtsvergelijking van nationale rechtsstelsels en het internationale recht, eraan wordt gehecht dat een herbeoordeling niet later dan 25 jaar na de oplegging van een levenslange gevangenisstraf plaatsvindt (§ 41). De lidstaten hebben een grote vrijheid om hun herbeoordelingsprocedures in te vullen maar een periode van 40 jaar valt "outside any acceptable margin of appreciation enjoyed by the State, however wide that margin might be." (§ 45). Weliswaar kan de levenslang gestrafte in Hongarije via een gewone gratieprocedure een beslissing van de president uitlokken, zonder enige beperking wat betreft tijdsverloop of aantal verzoeken, maar eerder, in de zaak László Magyar, heeft het EHRM deze weg al onbegaanbaar genoemd (§ 46). Kortom, het enkele feit dat klagers eerst nadat zij 40 jaar van hun straf hebben uitgezeten de hoop kunnen koesteren op invrijheidstelling omdat zij zich hebben gerehabiliteerd, betekent al dat in de praktijk de nieuwe Hongaarse wetgeving geen mogelijkheid biedt om de levenslange gevangenisstraffen van klagers te bekorten. Het EHRM voegt daar nog het volgende aan toe:

"49. The Court recalls that, to the extent necessary for the prisoner to know what he or she must do to be considered for release and under what conditions, it may be required that reasons be provided, and this should be safeguarded by access to judicial review (see Murray, cited above, § 100; László Magyar, cited above, § 57, and Harakchiev and Tolumov, cited above, §§ 258 and 262). The Court cannot but express a number of concerns relating to the remainder of the procedure provided by the new legislation. The Court notes that the general criteria to be taken into account by the Clemency Board in deciding on whether or not to recommend a life prisoner for pardon are now clearly set out in section 46/C^[45]of the new Act, which satisfies the requirement that any such assessment be based on objective, pre-established criteria (see Trabelsi, cited above, § 137). However, it does not appear that they equally apply to the President of the Republic, who has the last say as to a possible pardon in every individual case. In other words, the new legislation does not oblige the President of the Republic to assess whether continued imprisonment is justified on legitimate penological grounds. What is more, the new Act failed to set a time-frame in which the President must decide on the clemency application or to oblige him or the Minister of Justice who needs to countersign any clemency decision to give reasons for the decision, even if it deviates from the recommendation of the Clemency Board. Indeed, the Court has already expressed its reservation concerning the pre-existing clemency system where neither the Minister of Justice nor the President of the Republic were bound to give reasons for the decisions concerning such requests (see László Magyar, cited above, § 57)."

6.3. Ook in Litouwen voldoet het systeem van presidentiële gratie volgens het EHRM niet aan de eisen van artikel 3 EVRM.^[46]Het recht van gratie door de president is in de grondwet verankerd. Bij presidentieel besluit zijn de criteria waaraan een gratieverzoek zal worden getoetst omschreven (§ 74 tot en met § 78). Deze criteria zijn openbaar. Deze criteria zijn sinds 1993 grotendeels hetzelfde gebleven:

"the nature of the crime committed, the danger of that crime to society, the personality of the life prisoner, his behaviour and attitude towards work, the time already served, the prison authorities’ opinion, the opinion of non-governmental organisations and the prisoner’s former employer, as well as other circumstances."

Tevens schrijft deze regeling voor welke informatie in het kader van een gratieverzoek moet worden verzameld:

"the court decisions convicting the prisoner; a detailed assessment (išsami charakteristika) of the prisoner’s behaviour, including a recommendation by the prison administration. As of 2003, a new criterion has been added: whether the prisoner has compensated for the pecuniary damage caused by the crime he committed (see paragraph 75 above)."

Het EHRM vindt dat deze opsommingen voldoende duidelijk zijn over de factoren die de president in aanmerking neemt bij de uitoefening van zijn gratiebevoegdheid. Deze criteria stellen de president in staat om vast te stellen of voortzetting van een levenslange gevangenisstraf uit penologisch oogpunt gerechtvaardigd is (§ 168).

Een levenslang gestrafte kan gratie vragen wanneer hij 10 jaar van de straf heeft uitgezeten. Er bestaat een gratiecommissie die is samengesteld uit leden van de hoogste rechterlijke colleges, de politiek en het bestuur (§ 77). De president is niet gebonden aan de opinie van de gratiecommissie. De penitentiaire regelgeving kent allerlei bepalingen die betrekking hebben op de rehabilitatie van gedetineerden en de inspanningen die de overheid daartoe zal verrichten (§ 100 tot en met § 106).

Maar het EHRM wijst er op dat de gratiecommissie noch de president gehouden is om de weigering van gratie te motiveren. Het gratiebesluit van de president kan niet aan een rechterlijk oordeel worden onderworpen. Voor de gedetineerde bestaat geen mogelijkheid om dat besluit aan te vechten (§ 170). Het EHRM vergelijkt vervolgens de werkwijze van de Bulgaarse gratiecommissie met die van de Litouwse commissie. De Bulgaarse commissie is expliciet gehouden de rechtspraak van internationale rechters in aanmerking te nemen en publiceert uitgebreide rapporten waarin haar aanbevelingen in individuele zaken worden uitgelegd. In die rapporten zijn ook statistische gegevens verwerkt. Daarbij steekt de informatievoorziening door de Litouwse gratiecommissie bepaald mager af. Bovendien wijst het EHRM er nogmaals op dat de Litouwse president niet gebonden is aan het oordeel van die commissie (§ 171).

Het EHRM overweegt op grond van deze bevindingen het volgende:

"173. In the light of the above, the Court considers that in Lithuania the presidential power of pardon is a modern-day equivalent of the royal prerogative of mercy, based on the principle of humanity (also see Harakchiev and Tolumov, cited above, § 76), rather than a mechanism, with adequate procedural safeguards, for review of the prisoners’ situation so that the adjustment of their life sentences could be obtained."

Het eindoordeel van het EHRM zal gelet op dit alles niet verbazen:

"181. The Court also acknowledges that having regard to the margin of appreciation which must be accorded to Contracting States in matters of criminal justice and sentencing, it is not its task to prescribe the form (executive or judicial) which that review should take (see Vinter and Others, cited above, § 120; also see Hutchinson, cited above, §§ 46-50). That being so, the Court nevertheless considers that in order to guarantee proper consideration of the changes and the progress towards rehabilitation made by life prisoner, however significant they might be, the review should entail either the executive giving reasons or judicial review, so that even the appearance of arbitrariness is avoided. The Court has also stated that to the extent necessary for the prisoner to know what he or she must do to be considered for release and under what conditions, it may be required that reasons be provided, and this should be safeguarded by access to judicial review (see Murray, cited above, § 100). The Court has already established that presidential pardon in Lithuania de facto does not allow a life prisoner to know what he or she must do to be considered for release and under what conditions. It has also noted the absence of judicial review which could lead to full or partial commutation of a life sentence. Accordingly, the Court finds that, at the present time, the applicants’ life sentences cannot be regarded as reducible for the purposes of Article 3 of the Convention (see László Magyar, cited above, § 58). Last but not least, it transpires that no reform will take place in Lithuania until the Court has resolved this case (see paragraphs 60 and 98 above)."

6.4. Ik kan niet zeggen dat aan de rechtspraak van het EHRM duidelijke eisen zijn te ontlenen voor de inrichting van de nationale herbeoordelingsprocedures. Evenmin kan ik mij onttrekken aan de indruk dat het EHRM ervoor terugschrikt zich te wagen aan een detaillering van de eisen waaraan een levenslang gestrafte moet voldoen om voor strafbeëindiging in aanmerking te komen. Dat maakt het vormen van een oordeel in de onderhavige zaak er bepaald niet gemakkelijker op.

Alvorens daartoe een poging te doen lijkt het mij zinvol te benadrukken dat de levenslange gevangenisstraf in ieder geval van de tijdelijke gevangenisstraf verschilt in dit opzicht, dat de tijdelijke gevangenisstraf hoe dan ook op een gegeven moment is afgelopen ook als de veroordeelde zijn gevaarlijkheid niet heeft verloren, ja zelfs als het recidiverisico tijdens het ondergaan van de gevangenisstraf alleen maar is toegenomen. De tijdelijk gestrafte behoeft geen beterschap te tonen, hoeft niet te demonstreren dat hij in staat is zijn plaats in de samenleving op verantwoorde wijze weer in te nemen en in te vullen en hoeft dus tijdens het uitzitten van zijn straf geen inspanningen te verrichten om vrij te kunnen komen. Voor levenslang gestraften ligt de situatie anders. Zij zullen iets moeten bewijzen, te weten dat zij niet meer delictgevaarlijk zijn, dat er geen recidiverisico meer is en dat een rechtvaardiging van het continueren van de vrijheidsbeneming niet meer op penologische gronden kan worden gebaseerd. De strafrechter legt naar mijn ervaring slechts een levenslange gevangenisstraf op als hij meent dat alleen zo de samenleving afdoende kan beschermd worden tegen het gevaar dat van de dader, die een zeer ernstig delict moet hebben begaan, uitgaat.^[47]De overheid zal aan de levenslang gestrafte een aanbod moeten doen van mogelijkheden om zich te ontwikkelen in een richting die het recidiverisico doet verminderen. De levenslang gestrafte op zijn beurt zal moeten aantonen dat hij deze mogelijkheden aangrijpt. Het lijkt mij kunstmatig om een scherpe scheiding aan te brengen tussen activiteiten die een humane detentie waarborgen doordat de gestrafte in staat wordt gesteld zijn contacten met de buitenwereld te behouden en zijn straftijd op enigerlei wijze positief in te vullen, en de inspanningen die gevergd mogen worden teneinde het recidiverisico te verminderen. Beide gaan naar mijn indruk voor een groot deel gelijk op. Het leren omgaan met teleurstellingen en frustraties in detentie kan zijn vruchten afwerpen met het oog op een verder liggend perspectief. De Staatssecretaris heeft in een overleg dan ook de suggestie omarmd om bij de herbeoordeling in ieder geval ook rapportage uit de penitentiaire inrichting te betrekken.^[48]

7.1. De kritiek op het Besluit Adviescollege levenslanggestraften concentreert zich mijns inziens op drie onderdelen.

In de eerste plaats de termijn die moet verstrijken voordat een herbeoordeling plaatsvindt.

In de tweede plaats de onduidelijkheid over de criteria die voor de herbeoordeling relevant zijn en die bekend moeten zijn vanaf het begin van de levenslange gevangenisstraf.

In de derde plaats de inschakeling van de gratie.

Deze drie onderdelen zijn niet los van elkaar te zien. Het zijn ingrediënten van een oordeel over de vraag of de jure et de facto een reële herbeoordeling mogelijk is na verloop van tijd.

7.2. Dat de herbeoordeling niet later dan 25 jaar na de oplegging van een levenslange gevangenisstraf moet plaatsvinden is volgens het EHRM in de zaak Bodein vs. Frankrijk^[49]geen reden om een schending van artikel 3 EVRM aan te nemen als een herbeoordeling eerst 26 jaar na de oplegging van de levenslange gevangenisstraf kon plaatsvinden. Voor de details verwijs ik naar mijn eerdere conclusie. Ik benadruk hier wel dat de toegang tot de herbeoordeling en de herbeoordeling zelve in de Franse Code de Procédure Pénale volledig in handen van de rechter waren gelegd. Dat de onafhankelijke rechter de beslissing neemt is in de ogen van het EHRM zeer belangrijke waarborg voor een onpartijdige en deskundige afweging en voor uitsluiting van willekeur.^[50]

7.3. In zijn arrest van 15 juli 2016 heeft de Hoge Raad als uitgangspunt genomen dat de herbeoordeling na niet meer dan 25 jaar na oplegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt. Het (gewijzigde) Besluit Adviescollege levenslanggestraften bepaalt dat de mogelijkheid van gratieverlening uiterlijk 27 jaar na aanvang van de detentie wordt beoordeeld. De keuze van de Staatssecretaris voor de aanvang van de detentie in plaats van de eerste oplegging van een levenslange gevangenisstraf als startmoment voor de berekening van de termijn voor het eerste advies van het Adviescollege is ingegeven door de wens dat voor elke gedetineerde de re-integratiefase op hetzelfde moment aanvangt en gelijk is qua minimale duur.^[51]Ook bij die keuze kan men enige vraagtekens plaatsen. Ik vraag me bijvoorbeeld af hoe de situatie moet worden beoordeeld waarin in eerste aanleg doodslag is tenlastegelegd en bewezenverklaard, waarna in hoger beroep de tenlastelegging in primair moord en subsidiair doodslag wordt gewijzigd en verdachte vervolgens door het hof tot levenslange gevangenisstraf wordt veroordeeld. In zo'n geval is het verdedigbaar om te zeggen dat de voorlopige hechtenis ook verbonden was aan de later bewezenverklaarde moord, omdat die hetzelfde feit betrof in de zin van artikel 68 Sr als de eerder alleen tenlastegelegde doodslag, op verdenking waarvan de voorlopige hechtenis was gegrond. Kiest men in zo'n geval echter voor de eerste oplegging van de levenslange gevangenisstraf dan schuift de termijn voor het eerste advies van het Adviescollege op. Of denk aan het geval waarin verdachte uit anderen hoofde is gedetineerd en gedetineerd blijft en eerst die straf nog uitzit voordat de levenslange detentie begint. Telt detentie in het buitenland, bijvoorbeeld in afwachting van uitlevering, ook mee?

Anderzijds leert de ervaring dat strafprocessen waarin levenslange gevangenisstraf wordt opgelegd geen hamerstukken zijn, maar veel tijd vergen voor behandeling maar ook voor onderzoek en voor rapportage. Vóór de oplegging van de levenslange gevangenisstraf kan dus al heel wat tijd verstrijken. Als de herbeoordeling plaats vindt binnen 25 jaar na oplegging sluit dat niet uit dat meer dan 25 jaar zullen verstrijken sinds het begin van de detentie tot aan de herbeoordeling. Het hangt er maar vanaf of de levenslange gevangenisstraf eerst in appel wordt opgelegd, hoeveel rechtsmiddelen er worden ingediend en hoeveel tijdsbeslag de hele procesgang vergt. Het hanteren van een termijn van 25 jaar na het opleggen van een levenslange gevangenisstraf kan met zich brengen dat sinds de aanvang der detentie meer tijd verstrijkt voor het tot een herbeoordeling komt dan met toepassing van de termijnen gesteld in het Besluit Adviescollege levenslanggestraften. Gelet ook op de uitspraak van het EHRM in de zaak Bodein meen ik dat de termijnstellingen in het Besluit de toets der kritiek kunnen doorstaan.

7.4. Wat betreft de duidelijkheid die aan de levenslang gestrafte moet worden geboden over de criteria aan de hand waarvan zal worden beoordeeld of hij in aanmerking komt voor verkorting van de straf wijs ik erop dat het EHRM genoegen neemt met omschrijvingen die niet ver staan van de toets die het Adviescollege aanlegt. In de zaak T.P en A.T. vs. Hongarije werd acht geslagen op het gedrag van de veroordeelde tijdens de detentie en zijn bereidheid om in de toekomst zich als wetsgetrouw burger te gedragen, op zijn persoonlijke en familie-omstandigheden en zijn gezondheid, in het kader van de beoordeling of er redelijke grond is om aan te nemen dat het doel van de straf kan worden bereikt zonder verdere vrijheidsberoving.

Ook in de zaak Matiosaitis et. al. vs. Litouwen eist het EHRM geen verdere detaillering. Het gaat daar om de aard van het misdrijf, de bedreiging van de samenleving door dat misdrijf, het gedrag en de persoonlijkheid van de veroordeelde, zijn werkhouding etc. De omschrijving van de maatstaven behoeft niet te voldoen aan hoge eisen van nauwkeurigheid. De omschrijving in het vierde lid van artikel 4 van het Besluit lijkt mij aan de meest recente maatstaven van het EHRM te voldoen.

In zaken waarin een levenslange gevangenisstraf wordt opgelegd beschikt de rechter in de meeste gevallen over uitgebreide persoonsrapportage, waarin ook een mogelijk behandelingstraject wordt uitgetekend. Voor de gestrafte kan de over hem uitgebrachte rapportage inzicht bieden in zijn eigen functioneren en uitzicht op verbetering daarvan. De verdachte die categorisch heeft geweigerd mee te werken aan zulke onderzoeken plaatst zichzelf in dat kader op achterstand. Als de veroordeelde in die houding volhardt wordt het moeilijk om hem te informeren over het terrein waarop hij vooruitgang moet boeken wil hij kans op herbeoordeling maken. Natuurlijk mag daarbij niet uit het oog worden verloren dat tijdens de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf ook een penitentiair dossier wordt aangemaakt dat enig houvast kan bieden. Door het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) wordt thans binnen het jaar nadat de levenslange gevangenisstraf onherroepelijk is geworden gerapporteerd aan de directeur van de inrichting waar de levenslanggestrafte verblijft.^[52]Deze rapportage biedt de grondslag voor de beraadslaging binnen het Psycho Medisch Overleg (PMO) over de behandeling die aan de levenslanggestrafte wordt aangeboden. In het PMO komt met een zekere regelmaat de zorgbehoefte van de gedetineerden aan de orde.^[53]Ingeval van psychiatrische problematiek die tot behandeling noopt kan de gedetineerde geplaatst worden in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC). Ook kan de levenslang gestrafte in een plusprogramma worden geplaatst of overgeplaatst worden naar een afdeling die specifiek is ingericht op langdurig verblijf.^[54]

7.5. Gedurende enige jaren hebben bewindspersonen het hard gespeeld.^[55]Levenslang is levenslang en wie tot een levenslange gevangenisstraf is veroordeeld maakt geen kans op deelname aan resocialisatieactiviteiten. Gratiëring vond slechts plaats bij wijze van hoge humanitaire uitzondering bijvoorbeeld ten gunste van een terminaal zieke levenslang gestrafte. De huidige tijdgeest doet een kille wind waaien in de politiek die niet past bij een klimaat waarin gratie als instrument kan dienen om de levenslange gevangenisstraf te beëindigen wanneer geen redelijk strafrechtelijk doel meer met voortzetting van de vrijheidsbeneming wordt gediend.^[56]

Gratie kan volgens artikel 2 aanhef en onder b van de Gratiewet^[57]worden verleend

"indien aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend."

De Memorie van toelichting schrijft dat zich in de praktijk van het gratierecht twee algemene gronden hebben ontwikkeld waaraan gratieverzoeken plegen te worden getoetst. De zojuist aangehaalde grond betreft de doelmatigheid. Bij lange gevangenisstraffen kan zich een situatie ontwikkelen waarin met de verdere tenuitvoerlegging van de straf geen enkel in ons strafrecht erkend doel in redelijkheid meer wordt gediend zodat verkorting van de straf via gratie verantwoord wordt geacht. Deze grond heeft zich ontwikkeld onder invloed van de volgprocedure voor langgestraften, in de regel veroordeelden tot straffen van zes jaar of langer. Na een derde van hun straftijd werden zij aan een klinisch-psychologisch onderzoek onderworpen waaruit soms werd geconcludeerd dat de straf haar doel reeds heeft gediend en dat een verdere tenuitvoerlegging geen zin meer had. Die conclusie gaf dan aanleiding om de mogelijkheid van ambtshalve gratieverlening te onderzoeken.^[58]Beide in artikel 2 Gratiewet gegeven gronden voor gratiëring hebben zich in de praktijk van het gratierecht ontwikkeld. Het leek de Minister opportuun beide gronden in de wet te verankeren, waardoor ook zou worden gestimuleerd dat het geheel of gedeeltelijk niet honoreren van een gratieverzoek duidelijker en begrijpelijker zou kunnen worden gemotiveerd. De onder b geformuleerde gratiegrond is primair gericht op langgestraften. De Memorie van toelichting schrijft:

“Met de strafrechtstoepassing wordt niet slechts één doel nagestreefd doch uiteenlopende doelen. Tot die doelen behoren conflictoplossing, vergelding, inprenting van normbesef en boetedoening, generale preventie, en beveiliging van de maatschappij, resocialisatie. Welk doel in het concrete geval wordt nagestreefd zal allereerst afhankelijk zijn van de aard van het gepleegde delict, maar voorts ook van de fase van de strafrechtspleging waarin de afdoening van de zaak zich bevindt. Bij veroordelingen tot geldboeten komen de twee laatstgenoemde doelen in het geheel niet in beeld. Die doelen spelen vooral bij de tenuitvoerlegging van lange vrijheidsstraffen een voorname rol.

Kortom, men zal zich bij de toetsing aan deze grond voor gratieverlening ervan moeten vergewissen of de motieven, die de rechter tot de keuze van de opgelegde straf of maatregel hebben gebracht nog gelden en of de functie die de tenuitvoerlegging of verdere tenuitvoerlegging van die beslissing is toegedacht nog kan worden waargemaakt.”

Het gaat er volgens de Minister om of de tenuitvoerlegging of verdere tenuitvoerlegging nog een inhoudelijke betekenis, nog zin heeft.^[59]

Deze toelichting op gratiegrond b sluit naadloos aan bij de centrale vraag die het EHRM herhaalde malen heeft geformuleerd, te weten "whether continued imprisonment is justified on legitimate penological grounds". Dat deze achtergrond gaandeweg in de Nederlandse gratiepraktijk uit het oog is verloren is een gevolg van het feit dat sommige bewindslieden zich lieten voorstaan op hun harde aanpak van criminaliteit, maar spruit zeker niet voort uit de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever. Als de Staatssecretaris nieuw beleid voorstelt met betrekking tot de levenslange gevangenisstraf, dat aansluit bij de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad zal hij kunnen beginnen met de geest van de Gratiewet nieuw leven in te blazen.

De vraag is of met het Besluit Adviescollege levenslanggestraften inderdaad (gratie)beleid wordt geïntroduceerd dat voldoet aan de criteria die in die rechtspraak zijn ontwikkeld.

Het lijkt mij in dit verband zinvol er nogmaals op te wijzen dat het EHRM het niet tot zijn taken rekent om de vorm van de herbeoordeling (door bestuur of rechter) voor te schrijven:

"the review should entail either the executive giving reasons or judicial review, so that even the appearance of arbitrariness is avoided."^[60]

De procedure moet dus waarborgen bevatten tegen willekeur. In dat kader is het geloof van het EHRM in de onafhankelijke rechter schier onbegrensd, maar dat sluit niet uit dat een procedure waarin het laatste woord niet bij de rechter ligt toch voldoende waarborgen kan bieden. Willekeur zal dan moet worden tegengegaan door transparantie en motivering.

Wat mij opvalt in het Besluit Adviescollege levenslanggestraften is dat de motiveringsplichten nou niet bepaald indruk maken. Het eerste lid van artikel 7 van het Besluit houdt in dat de Minister het advies van het Adviescollege om geen re-integratie aan te bieden volgt. Als het Adviescollege adviseert om zulke activiteiten wel aan te bieden en de Minister gaat contrair dan moet die beslissing gemotiveerd zijn (lid 2). De Minister dient dan met redenen omkleed aan te geven van welke onderdelen van het advies wordt afgeweken en op welke gronden. Maar dat de gestrafte op de hoogte wordt gesteld van de redenen van het Adviescollege om negatief te adviseren is niet voorgeschreven. De veroordeelde kan in zo'n geval zelf een gratieverzoek indienen, waarvan de afwijzing door de Minister met de redenen moet worden omkleed. Het tweede lid van artikel 18 Gratiewet, dat de Minister verplicht een afwijzing van gratie aan de gestrafte mede te delen onder opgave van redenen, is immers letterlijk niet van toepassing in het geval waarin de Minister beslist over gratie zonder dat daaraan een verzoek ten grondslag ligt. Het derde lid van artikel 4 van het Besluit schrijft voor dat uiterlijk twee jaar na het eerste advies van het Adviescollege aan de hand van een voorstel tot gratieverlening als bedoeld in artikel 19 van de Gratiewet de mogelijkheid tot gratieverlening wordt beoordeeld, maar in het tweede lid van artikel 19 is het tweede lid van artikel 18 Gratiewet niet van toepassing verklaard. Wel wordt in zo'n geval het advies ingewonnen van de rechter die de straf heeft opgelegd.^[61]

De toelichting bij het Besluit Adviescollege levenslanggestraften^[62]maakt nog wel gewag van mogelijkheden om de RSJ of de civiele rechter in te schakelen. De inschakeling van de RSJ heeft betrekking op daadwerkelijke uitvoering van resocialisatie- en integratieactiviteiten, waaronder verlof. Als de Minister een negatief advies van het Adviescollege onderschrijft of contrair gaat op een positief advies van het Adviescollege kan de veroordeelde een kort geding aanhangig maken en zo de civiele rechter inschakelen. In het kader van het kort geding kan de levenslang gestrafte ook zijn bezwaren tegen het advies van het Adviescollege aan de rechter voorleggen. Hoewel dit niet met zoveel woorden in de tekst van het Besluit zelf is opgenomen zal het beleid dus wel zo ingericht worden dat de levenslang gestrafte op de hoogte wordt gesteld van een negatieve beslissing en de redenen die daaraan ten grondslag liggen. Het was fraaier geweest als dit in het Besluit zelf was geregeld.

Tot slot wijs ik erop dat de transparantie ook gediend kan worden door de verplichting van de Adviescommissie om iedere twee jaar de algemene bevindingen naar aanleiding van de werkzaamheden van de voorafgaande twee jaar in een bericht neer te leggen. Ik neem aan dat het ook de bedoeling is dat dit bericht wordt gepubliceerd.

Naar mijn oordeel voldoet de gratieprocedure, zoals deze in het beleid overeenkomstig het Besluit zal worden ingezet aan de eis dat er sprake moet zijn van een mogelijkheid van herbeoordeling van de gronden waarop de oplegging van een levenslange gevangenisstraf was gebaseerd. Uiteindelijk zal zelfs de beslissing in de gratieprocedure aan het oordeel van de rechter kunnen worden onderworpen. Ik ga er daarbij van uit dat de levenslang gestrafte op de hoogte wordt gesteld van de gronden waarop negatieve adviezen en beslissingen worden gebaseerd, zodat hij niet alleen te weten kan komen wat er nog moet veranderen om in de toekomst voor een andere beslissing in aanmerking te komen, maar ook aanknopingspunten krijgt waarover hij een rechterlijk oordeel kan inroepen.

8. Ik kom tot een afronding. Dat het Besluit Adviescollege levenslanggestraften niet een herbeoordeling voorschrijft binnen 25 jaar na de oplegging van de straf maar binnen 27 jaar na de aanvang van de detentie lijkt mij niet zo een wezenlijk verschil dat op grond daarvan sprake zou zijn van schending van artikel 3 EVRM. Als eerst in hoger beroep een levenslange gevangenisstraf wordt opgelegd kan de heroverweging volgens het tijdschema van het Besluit zelfs nog wel eens eerder plaatsvinden dan binnen 25 jaar na de oplegging van de straf.

De criteria aan de hand waarvan de herbeoordeling volgens het Besluit geschiedt verschillen niet wezenlijk van de criteria die het EHRM in hier boven besproken zaken relevant en voldoende precies achtte. Centraal staat het recidiverisico. Het streven zal moeten zijn dat risico te reduceren. Er zal uiteindelijk maatwerk geleverd moeten worden, toegesneden op de persoonlijkheid en problematiek van de individuele gestrafte. Het is primair de verantwoordelijkheid van het bestuur om daarin te voorzien. De veroordeelde zal zich eventueel tot de RSJ of de burgerlijke rechter kunnen wenden maar het gaat mij te ver als de vonnisrechter al meteen zou verlangen dat de bejegening en behandeling al tot in detail bekend moeten zijn op het moment van de oplegging van de straf. Wel lijkt het mij aan te bevelen om eens te bezien of het penitentiaire aanbod aan de levenslanggestraften geen extra voorzieningen voor deze specifieke categorie gedetineerden moet bevatten gelet op de bijzondere impact die het besef tot levenslang veroordeeld te zijn op de gestrafte blijkt te hebben.^[63]

Het inzetten van de gratieprocedure beantwoordt aan de functie van de gratie zoals die indertijd aan de wetgever voor ogen stond. Dat het bestuur uiteindelijk beslist diskwalificeert de mogelijkheid van herbeoordeling in de ogen van het EHRM niet en doet er niet aan af dat er een grote inbreng mogelijk is van onafhankelijke instanties. In de eerste plaats het Adviescollege levenslanggestraften. In de tweede plaats wordt het advies ingewonnen van de strafrechter die de levenslange gevangenisstraf heeft opgelegd. In de derde plaats kan de burgerlijke rechter worden geadieerd als de veroordeelde bezwaar heeft tegen de inhoud van het advies van het Adviescollege of tegen de beslissing in de gratieprocedure.

De in het vooruitzicht gestelde wettelijke regeling zal nog kunnen voorzien in een vastlegging van procedurele kwesties die in het Besluit nog geen beslag hebben gekregen, maar wel onderdeel zullen zijn van het beleid. Het allerbelangrijkste daarbij lijkt mij dat de informatievoorziening voor de levenslang gestrafte adequaat is en dat de beslissingen die in het kader van de procedure van herbeoordeling over hem worden genomen met redenen worden omkleed en aan hem worden kenbaar gemaakt. Wellicht kan ook gedacht worden aan een vorm van rechtsbijstand opdat de veroordeelde zich kan laten voorlichten over de mogelijkheden om tegen voor hem negatief uitgevallen beslissingen op te komen.

9. Nu het Besluit Adviescollege levenslanggestraften een specifieke op de levenslange gevangenisstraf toegesneden reële mogelijkheid van herbeoordeling in het leven heeft geroepen kom ik tot intrekking van mijn in mijn eerdere conclusie neergelegde oordeel dat het 10e middel gegrond is. Het Besluit Adviescollege levenslanggestraften roept mijns inziens een herbeoordelingsmechanisme in het leven dat de toetsing aan de eisen die artikel 3 EVRM stelt kan doorstaan. Ook het 10e middel faalt inmiddels.

10. Deze aanvullende conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

ECLI:NL:PHR:2017:874

Herbeoordeling van levenslange gevangenisstraf in het licht van artikel 3 EVRM

Conclusie

[verdachte]

Voetnoten