Conclusie
Nr. 03638/05
Mr. Vellinga
Zitting: 28 november 2006
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Verdachte is door het Gerechtshof te Amsterdam wegens "overtreding van artikel 9, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994" veroordeeld tot twee weken gevangenisstraf.
2. Namens verdachte heeft mr. P.H.L.M. Souren, advocaat te Amsterdam, één middel van cassatie voorgesteld.
3. Het middel bevat de klacht dat het Hof heeft verzuimd de appèldagvaarding nietig te verklaren omdat daarvan niet een afschrift is verzonden aan het in de appèlakte vermelde adres.
4. De verdachte is op 8 juli 2004 door de Politierechter in de Rechtbank Amsterdam op tegenspraak veroordeeld en heeft toen opgegeven dat hij in de Gemeentelijke Basisadministratie staat ingeschreven op het adres [b-straat 1] te [woonplaats], doch dat hij op dat moment uit anderen hoofde gedetineerd was in Lelystad. Tegen dat vonnis is namens de verdachte op 21 juli 2004 appèl ingesteld. In de akte instellen rechtsmiddel staat als adres van de verdachte vermeld: [a-straat 1], [0000 AA] [woonplaats]. De akte houdt voorts in dat dat zelfde adres wordt aangeduid als "Post/verblijf/huidig adres" en dat de verdachte is gedetineerd in Lelystad.
5. Ten behoeve van de betekening van de appèldagvaarding is - met behulp van de Verwijs Index Personen (VIP) - navraag gedaan bij de gemeentelijke basisadministratie. Dat heeft opgeleverd dat de verdachte volgens een opgave van het GBA van 24 januari 2005 sedert 9 september 2004 in het GBA staat vermeld met de mededeling "vertrokken naar Land onbekend" en dat de verdachte niet gedetineerd was. Navraag bij het Vestigingsregister te Den Haag heeft evenmin een adres opgeleverd. De appèldagvaarding is vervolgens blijkens de daaraan gehechte akte op 9 februari 2005 aan de griffier uitgereikt omdat van de verdachte geen woon- of verblijfplaats in Nederland bekend was.
6. Het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep houdt in dat de verdachte niet is verschenen en tevens dat de Advocaat-generaal informatie overlegt waaruit blijkt dat de verdachte noch op de datum van het uitreiken van de dagvaarding noch twee dagen vóór, noch op de dag van de terechtzitting was gedetineerd. Voorts heeft de voorzitter medegedeeld dat de advocaat die zich in hoger beroep als de raadsman van de verdachte heeft gesteld doch niet ter terechtzitting was verschenen, aan de griffier heeft laten weten de verdachte niet meer bij te staan. Daarna is verstek verleend tegen de verdachte.
7. Nu van de verdachte een adres bekend was, te weten het in de appèlakte genoemde adres [a-straat 1] te [woonplaats], had moeten worden getracht de dagvaarding op de voet van art. 588, eerste lid onder b, ten 2º (oud) Sv op dat adres aan de verdachte uit te reiken (vgl. HR 12 maart 2002, NJ 2002, 317, m.nt. Sch, rov. 3.17 in verbinding met rov. 3.24 onder b). De vraag rijst of de omstandigheid dat de verdachte na het instellen van het rechtsmiddel is uitgeschreven uit het GBA onder vermelding van "vertrokken naar Land onbekend" dit anders maakt. Daaruit zou immers kunnen worden afgeleid dat het appelakte genoemde adres inmiddels is achterhaald. Voor de vraag of die conclusie inderdaad uit het uitschrijven uit het GBA onder de vermelding van "vertrokken naar Land onbekend" kan worden getrokken is van belang hoe deze vermelding tot stand pleegt te komen en hoe deze vermelding dient te worden verstaan.(1)
8. Uitgangspunt van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegegevens (Wet GBA) is dat de burger zelf zorgdraagt voor een juiste administratie van zijn gegevens bij de gemeente waar hij woont of verblijft en dat de gemeente dan ook uitgaat van de juistheid en actualiteit van die gegevens. Daarom bepaalt art. 66, eerst lid Wet GBA dat de ingezetene verplicht is binnen vijf dagen na een adreswijziging daarvan aangifte te doen. Maar de realiteit is helaas wat weerbarstiger, (2) reden waarom de wet ook voorziet in de mogelijkheid om ambtshalve over te gaan tot inschrijving van gegevens. Art. 24 Wet Pro GBA bepaalt daarom:
"De inschrijving in een basisadministratie geschiedt op grond van de geboorteakte, de aangifte van de betrokkene of ambtshalve."
9. In de artikelen 26, 27, 29 en 29a wordt er bovendien telkens in voorzien dat in geval een ingezetene niet voldoet aan zijn verplichting aangifte te doen van een wijziging in zijn gegevens, het College van Burgemeester en wethouders ambtshalve kan overgaan tot inschrijving van de gewijzigde gegevens.
10. In de "GBA Handleiding Uitvoeringsprocedures"(3) wordt in hoofdstuk 6, pag. 21 e.v. uiteengezet hoe een besluit om tot ambtshalve wijziging van gegevens over te gaan kan worden geëntameerd:
"Wijziging in de verblijfplaats bij adres onbekend.
1. Een persoon is in de GBA ingeschreven op een bepaald adres en is vervolgens vertrokken zonder een nieuw adres op te geven. Alvorens een actualisering uit te voeren dient eerst een gedegen onderzoek te zijn ingesteld naar het feitelijke adres van de betrokkene. De uitkomst van dit onderzoek kan zijn:
A. persoon heeft een nieuw adres in dezelfde gemeente (Zie procedure 4.5 Binnengemeentelijke adreswijziging);
B. persoon heeft een nieuw adres in een andere gemeente in Nederland (zie procedure 4.4 Vervolginschrijving intergemeentelijke adreswijziging);
C. persoon is vertrokken naar een adres in het buitenland (zie procedure 4.6 Vertrek naar het buitenland (emigratie))
D. betrokkene woont in de gemeente maar er is geen adres of briefadres vast te stellen, vertrek naar 'punt-adres' (stadsnomaden);
E. persoon is vertrokken onbekend waarheen (VOW).
2. De persoonslijst van een persoon is opgeschort wegens vertrek naar een onbekend land, zonder dat de persoon er zelf kennis van draagt.
F. Persoon doet aangifte van verhuizing en het blijkt dat de persoonslijst is opgeschort wegens vertrek naar een onbekend land (VOW).
(...)
Een 'punt-adres' is bedoeld voor personen die wel in de gemeente behoren te zijn ingeschreven, maar niet op een vast adres verblijven en ook geen briefadres in de gemeente hebben. Bij het vertrek naar een 'punt-adres' gaat het om de zogenoemde 'stadsnomaden'. Deze personen worden ambtshalve dan wel na aangifte ingeschreven op het 'punt-adres' via een binnengemeentelijke adreswijziging. De bijhouding van de persoonslijst wordt niet opgeschort.
Een vertrek onbekend waarheen wordt behandeld als een emigratie naar een onbekend land. (mijn cursief; WHV) De bijhouding van de persoonslijst wordt opgeschort. De gemeente van inschrijving behoudt echter het informatiebeheer over de betrokken persoonslijst. (...)
Bij een vertrek naar een 'punt-adres', een vertrek onbekend waarheen' of in het geval dat het adres kan worden bepaald maar de burger in gebreke blijft van het doen van een aangifte, moet de in de artikelen 83 en volgende van de Wet GBA genoemde procedure worden uitgevoerd. Zie hiervoor procedure 7.17 (Ambtshalve handelingen).
De persoon kan op twee manieren terugkeren na de opschorting wegens vertrek onbekend waarheen (VOW):
1. Hij/zij keert terug uit een bekend land.
2. Hij/zij verklaart niet uit Nederland te zijn weggeweest en keert terug 'niet bekend vanwaar'(NBV).
In beide gevallen wordt procedure 4.2 of 4.3 uitgevoerd.
De terugkeer 'niet bekend vanwaar' wordt geactualiseerd als een hervestiging uit een onbekend land. (mijn cursief; WHV)"(4)
11. In verband met de instructies bij het inschrijven van een vertrek onbekend waarheen, houdt de Handleiding voorts nog in:
"Datum opschorting bijhouding. De datum waarop de bijhouding van de persoonslijst is opgeschort. Dit is de datum waarop schriftelijk van het voornemen tot ambtshalve uitschrijving naar een onbekend land aan de betrokkene mededeling is gedaan."(5)
12. In hoofdstuk 7, paragraaf 17 van de eerdergenoemde GBA-handleiding wordt nader ingegaan op de te volgen procedure. Die was voorheen in de art. 83 en Pro volgende van de Wet GBA neergelegd en voorzag in de verplichting voor het gemeentebestuur de betrokkene schriftelijk te informeren over het voornemen dat een besluit als hier bedoeld zou worden genomen. De implementatie van de Richtlijn van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281) noopte tot vervanging van de Wet persoonsregistraties door de Wet bescherming persoonsgegevens.(6) In het spoor daarvan is tevens een wet aangenomen die strekt tot wijziging van bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, voor zover die in diverse andere wetten voorkomen.(7) Daarbij zijn in de Wet GBA ondermeer de art. 83 en Pro 86 gewijzigd en zijn de art. 84 en Pro 85 vervallen, om er zo in te voorzien dat de te volgen procedure wordt beheerst door de bepalingen van de Awb, in het bijzonder de bepalingen inzake de voorbereiding van besluiten.(8) Art. 83, aanhef en onder d Wet GBA luidt thans als volgt:
"Een beslissing van het college van burgemeester en wethouders om:
(...)
d ambtshalve over te gaan tot inschrijving, of tot opneming van gegevens in het geval dat inschrijving of opneming op grond van een aangifte had moeten geschieden, wordt gelijkgesteld met een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht."
13. In het bedoelde handboek (versie oktober 2005) wordt nog wel uitgegaan van de in art. 83 (oud) Wet GBA bedoelde procedure. Klaarblijkelijk heeft de wetswijziging er alleen toe geleid dat het te nemen besluit aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd, maar is de procedure die aan het nemen van het besluit voorafgaat niet gewijzigd. Het handboek schrijft voor dat:
"het gemeentebestuur dat het voornemen heeft:
(...)
d. ambtshalve over te gaan tot inschrijving, of tot opneming van gegevens in het geval dat inschrijving of opneming op grond van een aangifte had moeten geschieden (bijvoorbeeld wanneer de aangiftetermijn is verstreken); (...)
doet van dat voornemen aan de betrokkene zo spoedig mogelijk en, indien het voornemen betrekking heeft op een verzoek als bedoeld onder f. binnen de in de Wet GBA genoemde termijn schriftelijk mededeling onder vermelding van de gronden.
Hiermee start de in de Wet GBA genoemde beroepsprocedure. Er wordt geen uitvoering gegeven voordat de beroepstermijn is verstreken.
Let op! Bij ambtshalve inschrijving van een persoon in de basisadministratie dan wel een ambtshalve adreswijziging wordt in element 10.30 Datum aanvang adreshouding, in element 85.10 datum ingang geldigheid en mogelijk in element 09.20 Datum inschrijving in de gemeente, de datum ingevuld waarop aan betrokkene mededeling is gedaan van het voornemen ambtshalve gegevens op te nemen."(9)
14. Het voorgaande komt er kort samengevat op neer dat de in art. 83 bedoelde Pro procedure kan worden geëntameerd wanneer het vermoeden ontstaat dat een persoon niet (meer) woont op het door hem opgegeven adres. De betrokkene wordt dan aangeschreven om hem in staat te stellen het bedoelde vermoeden te weerleggen. Is de betrokkene daar niet toe in staat, dan wordt het voornemen van het College van Burgemeester en wethouders om te besluiten tot ambtshalve wijzigen van de gegevens, omgezet in een - appellabel - besluit. Wanneer dat besluit is genomen wordt de persoonslijst van de betrokkene door de gemeente opgeschort, waarbij als aanvangdatum van opschorting wordt genomen de datum waarop de betrokkene is aangeschreven om het vermoeden te weerleggen. Wanneer de gemeente niet heeft kunnen vaststellen waar de betrokkene wel woont - ongeacht of dat in de gemeente zelf zou kunnen zijn, een andere gemeente of een ander land - wordt in de persoonslijst van de betrokkene aangegeven dat hij is "vertrokken naar Land onbekend". In de periode dat het onderzoek naar het adres loopt, wordt op de persoonslijst aangetekend "Adres in onderzoek". Met andere woorden: de vermelding "vertrokken naar Land onbekend" houdt niet meer in dan dat bij de gemeente bij onderzoek niet is kunnen blijken dat de persoon nog verblijft op het adres waarop hij staat ingeschreven en dient dus te worden verstaan als "zonder bekende woon- of verblijfplaats", de daarbij vermelde datum geeft niet meer aan dan de dag waarop de gemeente daadwerkelijk is aangevangen met een onderzoek naar de juistheid van het inschrijvingsadres.
15. Voor de onderhavige zaak betekent dit dat uit de enkele omstandigheid dat na de opgave van het adres in de appeldagvaarding in het GBA is aangetekend "vertrokken naar Land onbekend" niet de conclusie kan worden getrokken dat het bij de appelakte opgegeven adres is achterhaald, laat staan dat de verdachte nadien naar het buitenland is vertrokken.
16. Het middel klaagt dus terecht over een gebrek in de betekening van de appèldagvaarding. Hoewel dat niet dwingend volgt uit art. 590 Sv Pro, zal daaraan nietigheid moeten worden verbonden.(10)
17. Het middel slaagt. De Hoge Raad kan de zaak doelmatigheidshalve zelf afdoen en de dagvaarding in hoger beroep onder vernietiging van het arrest van het Hof nietig verklaren.(11) Het geconstateerde gebrek valt immers niet meer te verhelpen.
18. Verder verdient nog het volgende opmerking. In de onderhavige zaak doet zich voor dat in het door het VIP-systeem ten behoeve van de uitreiking van de appèldagvaarding gegenereerde overzicht van de gba-gegevens van de verdachte - dat op 24 januari 2005 is aangevraagd - een aantal keren is vermeld dat de verdachte is "vertrokken naar Land onbekend". Dat is op zichzelf niet opmerkelijk, maar wordt dat wel in het licht van de omstandigheid dat in het door hetzelfde systeem gegenereerde overzicht van de gegevens van de verdachte dat op 21 februari 2006 is aangevraagd in verband met de betekening van de aanzegging als bedoeld in art. 437 Sv Pro, bij diezelfde data telkens is vermeld dat van de verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats bekend is. Waar in het eerste overzicht bijvoorbeeld vermeld wordt dat de verdachte met ingang van 26 mei 2003 is "vertrokken naar Land onbekend", staat in het nieuwe overzicht te lezen dat de verdachte met ingang van dezelfde datum zonder vaste woon- of verblijfplaats is.
19. Naar aanleiding hiervan heb ik contact doen opnemen met de Justitiële Informatiedienst, de dienst die het beheer voert over de Verwijs Index Personen en die de met behulp van dit systeem gegenereerde GBA-overzichten die ten dienste van justitie worden opgesteld, verzorgt.(12) Daarbij is duidelijk geworden dat de vorenbedoelde wijziging in aanduiding heeft te maken met een aanpassing van het VIP-systeem waardoor met ingang van 1 juni 2005 in met behulp van dat systeem gegenereerde GBA-overzichten ook de in het GBA opgenomen buitenlandse adressen kunnen worden weergegeven. Daardoor is het mogelijk geworden aan te geven dat de betrokkene ofwel is geëmigreerd naar een bij de gemeente bekend land en eventueel adres, ofwel dat niet langer bekend is waar de betrokkene verblijft. De vermelding dat een persoon "zonder vaste woon- of verblijfplaats" is, is niet afkomstig uit de gemeentelijke basisadministratie zelf; die kent die omschrijving namelijk niet. De vermelding is - naar moet worden aangenomen - afgeleid van de tekst van art. 588 Sv Pro, waar immers onder meer wordt voorzien in de wijze van betekenen van gerechtelijke mededelingen aan personen van wie geen woon- of verblijfplaats bekend is. Het is dus kennelijk zo dat het VIP-systeem sedert 1 juni 2005 de voor misverstand vatbare vermelding in het GBA "vertrokken naar Land onbekend" vertaalt in het beter de werkelijkheid benaderende "zonder vaste woon of verblijfplaats". Nog beter zou zijn geweest "zonder bekende woon- of verblijfplaats" want die aanduiding strookt het meest met de aard van het verrichte onderzoek als hiervoor beschreven.
20. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot nietigverklaring van de dagvaarding in hoger beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Vgl. HR 8 november 2005, NJ 2006, 160. In die uitspraak lijkt de Hoge Raad er vanuit te gaan dat de betrokkene zelf opgave van zijn vertrek heeft gedaan, maar geen land of adres heeft vermeld.
2 In het tv-programma Netwerk werd op 30 oktober 2006 nog de aandacht gevestigd op het grote aantal onjuiste gba-vermeldingen in de gemeente Amsterdam en het daaraan verbonden gevaar van fraude.
3 Een uitgave van het Agentschap Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en te vinden op www.bprbzk.nl/gba/downloads/publicaties.
4 Opmerking verdient nog dat op de persoonslijst de code Vertrokken naar wordt ingevuld en dat daarna een viercijferige code kan worden ingevoerd voor het betreffende land. Wanneer geen land bekend is wordt de code '0000' ingevoerd.
5 Handboek Uitvoeringsprocedures GBA, Hoofdstuk 6, Procedure 6.3 Wijziging in de verblijfplaats bij adres onbekend, p. 25.
6 Wet van 6 juli 200, Stb. 2000, 302, in werking getreden met ingang van 1 september 2001.
7 Wet van 5 april 2001 tot wijziging van bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, Stb. 2001, 180, in werking getreden op 1 september 2001.
8 Kamerstukken II 1998-1999, 26410, nr. 3, p. 33.
9 Handboek Uitvoeringsprocedures GBA, Hoofdstuk 7, Procedure 7.17 Ambtshalve handelingen, p. 65-66.
10 HR 12 maart 2002, NJ 2002, 317, m.nt. Sch, rov. 3.5.
11 Vgl. HR 14 februari 2006, LJN AU9154.
12 In de Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29805, nr. 3 p. 9 en 10, van de Wet strekkende tot wijziging en aanvulling van een aantal bepalingen in het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot de betekening van gerechtelijke mededelingen in strafzaken, wordt het beheer van VIP nog toebedeeld aan het CJIB, maar thans is dat de sedert 1 januari 2006 bestaande Justitiële Informatiedienst, zie daarvoor de site www.justid.nl/publieksservice/verwijsindexpersonen.