Conclusie
R05/146HR
Mr. F.F. Langemeijer
Parket, 9 december 2005
Conclusie inzake:
[verzoekster]
tegen
Officier van Justitie te Amsterdam
In deze Bopz-zaak gaat het om de uitleg van art. 19 Wet Pro Bopz (de duur van een machtiging tot voortgezet verblijf).
1. De feiten en het procesverloop
1.1. Bij inleidend verzoekschrift d.d. 25 juli 2005 heeft de officier van justitie in het arrondissement Amsterdam aan de rechtbank aldaar verzocht een machtiging te verlenen tot voortgezet verblijf van verzoekster tot cassatie (hierna: betrokkene) in psychiatrisch ziekenhuis GGZ Buitenamstel, lokatie Walborg, te Amsterdam voor de duur van twee jaren.
1.2. De rechtbank heeft betrokkene en haar raadsvrouwe alsmede de behandelend psychiater gehoord. De raadsvrouwe van betrokkene heeft ter terechtzitting in verband met de geldigheidsduur van de verzochte machtiging het volgende aangevoerd:
"(...)
Bij de vorige verlenging van de rechterlijke machtiging vroeg de kliniek, net als nu, een machtiging voor de duur van twee jaar. De rechter die toen de zitting deed heeft dat verzoek afgewezen omdat betrokkene met ontslag onder voorwaarden thuis woonde en zij niet, gelet op artikel 19 Wet Pro BOPZ, onafgebroken in de kliniek verbleef.
Ik vraag de machtiging voor een kortere periode te verlenen om de kliniek de gelegenheid te geven de mogelijkheden van een voorwaardelijke machtiging te onderzoeken."
1.3. Bij beschikking van 16 augustus 2005 heeft de rechtbank dit verweer verworpen en de verzochte machtiging verleend tot uiterlijk 16 augustus 2007. De rechtbank heeft dienaangaande overwogen:
"(...)
De rechtbank stelt zich, anders dan de raadvrouw, op het standpunt dat artikel 19 Wet Pro BOPZ uitgaat van een machtiging die gedurende vijf ononderbroken jaren verleend is.
(...)
De rechtbank zal, anders dan de raadvrouw heeft bepleit, gelet op het chronische karakter van de ziekte en gelet op het feit dat kortgeleden opname toch weer noodzakelijk was, het onderhavige verzoek voor de duur van twee jaar toewijzen. Het ziekte-inzicht en het besef van de ziekte zijn na tientallen jaren van bekendheid van de gestelde diagnose te beperkt om de termijn van de machtiging te verkorten teneinde een voorwaardelijke machtiging te beproeven."
1.4. Namens betrokkene is (tijdig) cassatieberoep ingesteld. In cassatie is geen verweer gevoerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Het cassatiemiddel richt onder I primair een rechtsklacht tegen de uitleg die de rechtbank aan art. 19 Wet Pro Bopz heeft gegeven.
2.2. De hoofdregel van art. 17 lid 3 Wet Pro Bopz houdt in dat een machtiging tot voortgezet verblijf een geldigheidsduur heeft van ten hoogste één jaar. Art. 19 voegt Pro hieraan de volgende subregel toe:
"Indien het verblijf van een persoon in een psychiatrisch ziekenhuis op grond van rechterlijke machtigingen als bedoeld in de artikelen 2, 15 en 18, zonder onderbreking ten minste vijf jaren heeft geduurd, kan een machtiging tot voortgezet verblijf worden verleend die een geldigheidsduur heeft van ten hoogste twee jaren, onverminderd het bepaalde in de artikelen 48 en 49."
2.3. Het systeem van de Wet Bopz, waarin een rechterlijke machtiging wordt verleend voor een bepaalde duur, na het verstrijken waarvan opnieuw een rechterlijke machtiging nodig is om de gedwongen opneming te doen voortduren, houdt verband met art. 5 lid 4 EVRM Pro. In het Winterwerp-arrest heeft het EHRM onder meer beslist dat het vereiste van een rechterlijke controle zich niet slechts uitstrekt over de vraag of de arrestatie (in casu: de onvrijwillige opneming in het psychiatrisch ziekenhuis) rechtmatig is geweest, maar ook over de vraag of het voortduren van de vrijheidsbeneming rechtmatig is(1). De Nederlandse wetgever heeft om die reden gezorgd voor een periodieke rechterlijke controle op het voortduren van de vrijheidsbeneming(2).
2.4. In het oorspronkelijke voorstel van wet ter vervanging van de Krankzinnigenwet was een regeling voorgesteld, welke inhield dat de rechter een voorlopige machtiging tot opneming in een psychiatrisch ziekenhuis zou kunnen verlenen met een geldigheidsduur van (toen nog:) drie weken vanaf de opneming. Aansluitend kon, volgens het voorstel, een rechterlijke machtiging tot voortgezet verblijf worden verleend met een geldigheidsduur van een jaar. Deze kon zo nodig worden verlengd. Het wetsvoorstel hield verder in dat de geneesheer-directeur na de opneming van de patiënt in het ziekenhuis een (voorwaardelijk) verlof, beperkt in duur, kan verlenen. Bleef het goed gaan met de patiënt, dan kon de geneesheer-directeur volgens het voorstel een voorwaardelijk ontslag en uiteindelijk een onvoorwaardelijk ontslag uit het ziekenhuis verlenen. Voor de situatie waarin de geldigheidsduur van de lopende rechterlijke machtiging verstrijkt tijdens het verlof, resp. tijdens de periode waarin de patiënt krachtens een voorwaardelijk ontslag buiten het ziekenhuis verblijft, gaf het wetsvoorstel een bijzondere regel: in dat geval mocht de rechter de bestaande machtiging tot voortgezet verblijf ambtshalve verlengen met een termijn van één jaar. Tijdens het voortduren van een voorwaardelijk ontslag mocht volgens het wetsvoorstel slechts éénmaal een machtiging tot voortgezet verblijf worden verleend(3).
2.5. In een later stadium is de regering van die verlenging teruggekomen. De bewindslieden achtten het in strijd met het systeem van het wetsvoorstel om een (ambtshalve) rechterlijke machtiging tot voortgezet verblijf mogelijk te maken indien niet is aangetoond dat betrokkene (nog steeds) gevaarlijk is als gevolg van een stoornis. Bovendien meenden zij bij nader inzien dat de periode van voorwaardelijk ontslag niet zo lang behoeft te duren. In de aanvankelijke opzet van het wetsvoorstel zou de periode van het voorwaardelijk ontslag maximaal bijna twee jaren kunnen duren: bijna een jaar onder de lopende machtiging (aangenomen dat kort na de opneming een voorwaardelijk ontslag wordt gegeven) plus één jaar verlenging. De bewindslieden meenden nader, dat een periode van maximaal een jaar (verminderd met de periode die na het verlenen van de machtiging tot voortgezet verblijf nodig is om tot een oordeel over het voorwaardelijk ontslag te komen) voor de geneesheer-directeur voldoende moet zijn om uit te maken of tot een ontslag uit het ziekenhuis kan worden overgegaan. De ambtshalve verlenging van de geldigheidsduur werd daarom uit het wetsvoorstel gehaald(4).
2.6. In de Eerste Kamer bestonden bedenkingen tegen wetsvoorstel 11 270. Deze vloeiden voor een belangrijk deel voort uit de omstandigheid dat het wetsvoorstel, nadat het tot wet zou zijn verheven, tot een veelvoud van het aantal machtigingsprocedures zou gaan leiden. Er is toen een novelle (wetsvoorstel 21 239) ingediend, die op een groot aantal punten wijzigingen bracht ten opzichte van wetsvoorstel 11 270. Het aantal Bopz-procedures werd op verscheidene wijzen teruggedrongen. In de eerste plaats werd onderscheid gemaakt tussen de procedure bij opneming in een psychiatrisch ziekenhuis en die bij opneming in verpleeginrichtingen en zwakzinnigeninrichtingen(5). Een van de andere maatregelen om het aantal machtigingsprocedures terug te brengen was de introductie van de mogelijkheid om bij patiënten die langer dan vijf jaar ononderbroken in een psychiatrisch ziekenhuis zijn opgenomen, een machtiging tot voortgezet verblijf te verlenen met een geldigheidsduur van twee jaren (in plaats van één jaar).
2.7. In de memorie van toelichting op de novelle is art. 19 toegelicht Pro als volgt:
"De chronische patiënten, waartoe kunnen worden gerekend de patiënten die langer dan vijf aaneengesloten jaren in een psychiatrisch ziekenhuis worden verpleegd, zijn voor een deel niet in staat blijk te geven van de nodige bereidheid. Zij verblijven nu veelal op voet van vrijwilligheid in het ziekenhuis. In de toekomst zullen echter ten aanzien van hen machtigingen zijn vereist. Met het oog op deze categorie voorziet artikel 19 in Pro de mogelijkheid voor de rechter een machtiging te verlenen voor een tijdvak langer dan een jaar, te weten voor ten hoogste twee jaar. Anders dan bij de meeste in zwakzinnigeninrichtingen en psycho-geriatrische verpleeginrichtingen opgenomen patiënten, blijft bij deze categorie van patiënten de mogelijkheid bestaan van een zodanige verbetering in hun geestestoestand dat zij zich na verloop van tijd weer buiten de inrichting kunnen handhaven."(6)
Tijdens de verdere parlementaire behandeling is hieraan slechts kort aandacht besteed(7). De vakliteratuur volstaat ten aanzien van art. 19 Wet Pro Bopz met een verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de novelle.
2.8. Uit het voorgaande valt af te leiden dat de wetgever ten tijde van de totstandkoming van art. 19 Wet Pro Bopz een situatie voor ogen heeft gestaan waarin de patiënt langer dan vijf jaren zonder onderbreking daadwerkelijk in het psychiatrisch ziekenhuis heeft verbleven. Het chronische karakter van de ziekte in samenhang met de lange duur van het verblijf in het psychiatrisch ziekenhuis rechtvaardigt een verminderde frequentie van de periodieke rechterlijke toetsing. De regel laat onverlet dat de betrokkene tussentijds om ontslag uit het ziekenhuis kan verzoeken.
2.9. In cassatie kan m.i. ervan worden uitgegaan dat ten aanzien van betrokkene gedurende meer dan vijf jaren onafgebroken een (onvoorwaardelijke) rechterlijke machtiging tot opneming in een psychiatrisch ziekenhuis van kracht is geweest. Van een onafgebroken feitelijk verblijf in het ziekenhuis is echter geen sprake geweest: de rechtbank overweegt "dat kortgeleden opname toch weer noodzakelijk was"(8). Het middelonderdeel stelt de vraag aan de orde of dan toch een machtiging kan worden verleend met een geldigheidsduur van twee jaren.
2.10. Uit alinea 2.4 - 2.5 blijkt dat de wetgever ten tijde van de totstandkoming van art. 19 Wet Pro Bopz voor ogen heeft gehad dat, na het verlenen van een voorwaardelijk ontslag, de geneesheer-directeur vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de lopende machtiging, dus binnen één jaar, zich een oordeel zou kunnen vormen of aan de betrokkene onvoorwaardelijk ontslag kan worden verleend, dan wel betrokkene wederom in het ziekenhuis moet worden opgenomen. In de praktijk is gebleken dat een periode van maximaal zes maanden (bij voorlopige machtiging) en zelfs een periode van maximaal een jaar (bij voortgezette machtiging) niet steeds voldoende is om het gevaar te doen wijken. Hierdoor is in de praktijk de zgn. `paraplumachtiging' ontstaan, waarbij door de rechter machtigingen tot voortgezet verblijf werden verleend ten aanzien van een patiënt die ten tijde van de beschikking feitelijk buiten het ziekenhuis verblijft krachtens een voorwaardelijk ontslag, zonder dat heropneming in het ziekenhuis werd beoogd. Een dergelijke`paraplumachtiging' diende ertoe de status van patiënt met voorwaardelijk ontslag te kunnen doen voortduren, bij wijze van prikkel tot naleving van de door de geneesheer-directeur aan de patiënt gestelde voorwaarden(9). Aangezien dit onderwerp uitvoerig aan de orde is geweest in HR 11 november 2005 (LJN-nr. AT8788) moge ik met een verwijzing naar die beschikking volstaan.
2.11. Ter voorkoming van mogelijk misverstand: in de onderhavige beschikking is geen sprake van een `paraplumachtiging'. Betrokkene verbleef ten tijde van de bestreden beschikking in het ziekenhuis en de machtiging strekt kennelijk ertoe dit verblijf in het ziekenhuis te doen voortduren. Uit niets blijkt dat hier sprake zou zijn van een `pro forma'-opname. Het verschijnsel `paraplumachtiging' is echter in zoverre van belang dat betrokkene, die de afgelopen vijf jaren niet onafgebroken in het ziekenhuis heeft verbleven, kennelijk het grootste deel van de tijd buiten het ziekenhuis heeft doorgebracht krachtens een hem verleend voorwaardelijk ontslag, welke situatie door middel van `paraplumachtigingen' is gecontinueerd. Kort vóór de thans bestreden machtiging is betrokkene weer opgenomen. De vraag is nu, of art. 19 - machtiging voor twee jaar - ook kan worden toegepast in deze situatie. Mijns inziens moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. De regel van art. 19 is Pro geschreven met het oog op een andere situatie, namelijk die waarin de patiënt langer dan vijf jaren onafgebroken feitelijk in het psychiatrisch ziekenhuis verblijft.
2.12. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de rechtsklacht slaagt en dat de subsidiaire motiveringsklacht van onderdeel I geen bespreking meer behoeft. De bestreden beschikking kan om deze reden niet in stand blijven.
2.13. Onderdeel II richt een motiveringsklacht tegen de overweging:
"Het ziekte-inzicht en het besef van de ziekte zijn na tientallen jaren van bekendheid van de gestelde diagnose te beperkt om de termijn van de machtiging te verkorten teneinde een voorwaardelijke machtiging te beproeven."
Het onderdeel noemt niet een concreet motiveringsgebrek (zoals bijvoorbeeld een innerlijke tegenstrijdigheid in de motivering, een logisch onjuiste gevolgtrekking, een lacune in de redenering of het passeren van een essentiële stelling die door of namens betrokkene bij de rechtbank naar voren zou zijn gebracht). In het onderdeel worden slechts de volgende omstandigheden naar voren gebracht:
(a) betrokkene heeft het grootste deel van de tijd buiten het ziekenhuis verbleven krachtens een paraplumachtiging; zij meent dat zij bij uitstek iemand is die in aanmerking zou komen voor een voorwaardelijke machtiging;
(b) uit het feit dat betrokkene om een voorwaardelijke machtiging vraagt zou juist kunnen blijken van ziekte-inzicht en besef van de ziekte;
(c) ter terechtzitting heeft de psychiater verklaard dat wanneer de psychotische klachten toenemen, betrokkene niet meewerkt.
Het middel verbindt hieraan de conclusie dat de bestreden beslissing onbegrijpelijk is.
2.14. Een langdurig feitelijk verblijf buiten het psychiatrisch ziekenhuis kan dienen als ondersteunend argument voor een verzoek om de machtiging voor een kortere periode te geven, teneinde de kliniek de gelegenheid te geven de mogelijkheden van een voorwaardelijke machtiging te onderzoeken (vgl. proces-verbaal blz. 2). Het is echter aan de feitenrechter om de zwaarte van dit argument te wegen. De rechtbank heeft aan het verzoek uitdrukkelijk aandacht besteed en heeft de redenen opgegeven waarom zij niet op dit verzoek is ingegaan. De omstandigheid (a) dat betrokkene meent dat zij wél voor een voorwaardelijke machtiging in aanmerking komt, maakt die beslissing niet onbegrijpelijk. Het gestelde onder (b) en (c) is niet aan te merken als een essentiële, door betrokkene in feitelijke instantie naar voren gebrachte stelling waarop de rechtbank had behoren te responderen. De motiveringsklacht van onderdeel II leidt om deze redenen niet tot cassatie.
2.15. Nu onderdeel II faalt en onderdeel I uitsluitend de overschrijding van de wettelijke maximumduur betreft, komt het mij voor dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen door de machtiging te beperken tot één jaar.
3. Conclusie
De conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad de bestreden beschikking zal vernietigen, voor zover daarbij een geldigheidsduur is vastgesteld tot 16 augustus 2007, en zal bepalen dat de op 16 augustus 2005 verleende machtiging eindigt op 16 augustus 2006.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 EHRM 24 oktober 1979 (Winterwerp/Nederland), NJ 1980, 114 m.nt. EAA, rov. 39 en 55. Van de latere jurisprudentie noem ik alleen EHRM 25 oktober 1990 (Koendjbiharie/Nederland), NJ 1991, 626 m.nt. EAA en EHRM 24 september 1992 (Herczegfalvy/Oostenrijk), NJ 1993, 523 m.nt. HER onder nr. 524.
2 Naast deze periodieke toetsing, die op verzoek van de OvJ plaatsvindt, kan de patiënt een tussentijds oordeel uitlokken door op de voet van art. 49 Wet Pro Bopz aan de geneesheer-directeur ontslag uit het ziekenhuis te verzoeken en, zo dit wordt geweigerd, via de OvJ een beslissing van de rechter te vragen.
3 Kamerstukken II 1970/71, 11 270, nr. 2, art. 32 lid 2 resp Pro. art. 33 lid Pro 4; MvT, 11 270 nr. 3, blz. 17. Bij Nota van wijzigingen (Kamerstuk nr. 8) is de voorgestelde bepaling verplaatst naar art. 35 lid Pro 4; zie hierover de MvA in Kamerstukken II 1976/77, 11 270, nr. 7, blz. 25-26.
4 Nadere MvA, Kamerstukken II 1979/80, 11 270, nr. 12, blz. 30 en 51; Tweede Nota van wijzigingen, ibidem nr. 13, blz. 41.
5 Zie art. 3 Wet Pro Bopz. Voor de categorie van patiënten in een zwakzinnigeninrichting of een verpleeginrichting is in art. 17 lid 4 Wet Pro Bopz bepaald dat onder bepaalde voorwaarden een machtiging kan worden verleend met een geldigheidsduur van ten hoogste vijf jaren. Zie hierover recent: HR 25 november 2005, LJN-nr. AU2871.
6 MvT, Kamerstukken II 1988/89, 21 239, nr. 3, blz. 6 en blz. 14.
7 Zie voor de verdere behandeling: VV, 1989/90, 21 239, nr. 5, blz. 10-11; MvA, 1990/91, 21 239, nr. 6, blz. 10-11, waarin nog even werd ingegaan op het verschil tussen patiënten in psychiatrische ziekenhuizen en patiënten in verpleeginrichtingen en zwakzinnigeninrichtingen (maximum van twee jaren/vijf jaren); EV, 1990/91, 21 239, nr. 8, blz. 8; NAV, 21 239, nr. 9 blz. 6 met statistische gegevens; zie ook nog de brief van de Staatssecretaris van WVC, Kamerstukken II 1991/92, 21 239, nr. 20, blz. 8: "De heer van der Heyden vraagt of voor degene die al vijf jaar onafgebroken in een psychiatrisch ziekenhuis verblijft, niet een machtiging voor onbepaalde tijd kan worden verleend. In het wetsvoorstel is bewust gekozen voor een termijn van twee jaren omdat het ook en misschien wel juist voor de langer opgenomen patiënt zeer goed is dat toch op regelmatige tijden de noodzaak van de opneming in verband met gevaar wordt herbezien. Bij een machtiging voor onbepaalde tijd doemt toch enigszins het beeld op van de patiënt die al zo met de inrichting is vergroeid dat van een kritische houding ten opzichte van de noodzaak van het verblijf welhaast geen sprake meer kan zijn. (...)".
8 Onder de bijlagen bij het cassatieverzoek bevinden zich kopieën van een voorlopige machtiging d.d. 20 april 2000 en machtigingen tot voortgezet verblijf van 3 oktober 2000, 2 oktober 2001, 19 september 2002, 15 september 2003 en 2 september 2004 (ik kan niet zien of deze bescheiden behoorden tot de gedingstukken in eerste aanleg). Afgaand op de beschikking van 2 oktober 2001 is betrokkene sedert 19 oktober 2000 met voorwaardelijk ontslag; sedertdien zijn paraplumachtingen verleend. Volgens de laatste geneeskundige verklaring met bijlage is het laatste voorwaardelijk ontslag ingetrokken op 30 juni 2005. Ten tijde van de thans bestreden beschikking was betrokkene opgenomen in het psychiatrisch ziekenhuis (zie het proces-verbaal).
9 Mogelijk heeft de rechtbank hieruit afgeleid dat het wettelijke regime dat voor `gewone' machtigingen geldt, met inbegrip van art. 19 Wet Pro Bopz, dan ook voor `paraplumachtigingen' geldt.