Conclusie
Nr. 03850/00/E
Mr Machielse
Zitting 13 november 2001
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Het Gerechtshof te Arnhem heeft verdachte op 24 juli 2000 voor overtreding van een voorschrift gesteld bij art.14 (oud), eerste lid, van de Meststoffenwet, opzettelijk begaan, veroordeeld tot een voorwaardelijke geldboete van drieduizend gulden.
2. Mr C.J. Meijer, advocaat te Arnhem, heeft cassatieberoep ingesteld. Mr A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg, heeft een schriftuur ingezonden, houdende één middel van cassatie.
3. Bewezen is verklaard dat verdachte in 1997 opzettelijk de produktie van dierlijke meststoffen op verdachtes varkenshouderij heeft uitgebreid tot een produktie die groter was dan zoals die ten tijde van de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen was toegestaan. Verdachte heeft zich op het standpunt gesteld dat in 1984 een fout is gemaakt bij de vaststelling van zijn mestproductierechten en dat correctie van deze fout leidt tot een hoger mestproductierecht, met als gevolg dat hij de produktie van dierlijke meststoffen niét heeft uitgebreid. Verdachte heeft betoogd dat hij op advies van een voorlichter van het consulentschap varkenshouderij van het Ministerie van Landbouw een verkeerde opgave heeft gedaan van het aantal varkenseenheden dat de basis vormde voor de vaststelling van de hem toekomende referentiehoeveelheid.
4.1. Art.14 (oud) Meststoffenwet (Mw) luidde - voor zover hier van belang - als volgt:
1. Het is verboden de produktie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de produktie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
()
5. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder een uitbreiding van de produktie van dierlijke meststoffen verstaan een grotere produktie van dierlijke meststoffen dan de produktie die blijkt uit de gegevens als bedoeld in artikel 6, met dien verstande dat indien het bedrijf een varkens- en pluimveehouderijbedrijf betreft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen (Stb. 1985, 1) deze produktie niet groter is dan zoals die ten tijde van de werking van die wet toegestaan was.
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald wat voor daarbij aan te wijzen categorieën producenten van dierlijke meststoffen op daarbij aan te geven andere dan in het vijfde lid bedoelde wijze, voor de toepassing van het eerste lid dient te worden verstaan onder een uitbreiding van de produktie van dierlijke meststoffen.
Art.6 Mw Pro had de volgende inhoud:
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door producenten, handelaren en bedrijfsmatige gebruikers van meststoffen met betrekking tot door hen geproduceerde, in voorraad gehouden, ontvangen, verhandelde en gebruikte hoeveelheden meststoffen, en, wat producenten van dierlijke meststoffen betreft, met betrekking tot door hen gehouden soorten en aantallen vee, pluimvee en andere krachtens artikel 1, eerste lid, aangewezen dieren.
2. Het is verboden onjuiste gegevens als bedoeld in het eerste lid op te maken, over te leggen en af te dragen.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder op verzoek van betrokkenen de gegevens, bedoeld in het eerste lid, geheel of gedeeltelijk kunnen worden doorgehaald, al dan niet onder gelijktijdige vervanging van deze gegevens door andere gegevens.
De AmvB waarop het eerste lid doelt is het Registratiebesluit dierlijke meststoffen van 12 december 1986, Stb. 625. Art.2 van Pro het registratiebesluit luidt, voor zover hier van belang, aldus:
1. Producenten van dierlijke meststoffen zijn verplicht een door Onze Minister vastgesteld formulier volledig en naar waarheid in te vullen en dit ondertekend voor 1 februari 1987 te doen toekomen aan de districtsbureauhouder.
()
5. De in het eerste, tweede en derde lid bedoelde formulieren hebben onder meer betrekking op:
a de in de aanwezige, daartoe bestemde en daarvoor geschikte ruimten - daaronder begrepen de op het land aanwezige dieren - gehouden aantallen van de ingevolge artikel 1, eerste lid, van de wet, aangewezen diersoorten;
b de hoeveelheid dierlijke meststoffen die op het bedrijf als geheel als naar aangewezen diersoort en -categorie geproduceerd wordt;
c de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond per 31 december 1986, dan wel, indien het een opgave van uitsluitend eenden, vossen, nertsen, konijnen, schapen of geiten betreft, of een opgave als bedoeld in artikel 3e, per 31 december 1991.
Art.3:
1. De in artikel 2, vijfde lid, onderdeel a, bedoelde aantallen dieren worden, indien het betreft varkens, kippen, runderen of kalkoenen, bepaald en opgegeven aan de hand van de bezetting op 31 december 1986.
2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid, kan, indien de bezetting op 31 december 1986 geen getrouw beeld geeft van de gebruikelijke bezetting op het bedrijf, onverminderd een opgave van de bezetting op die datum, een bezetting op een ander tijdstip gedurende 1986 worden opgegeven.
3. De bezetting op 31 december 1986 dient door de mestproducent te kunnen worden gestaafd met bewijsstukken. De andere bezetting dient overeen te komen met de gebruikelijke bezetting en door de mestproducent te kunnen worden gestaafd met bewijsstukken.
Art.4:
De in artikel 2, vijfde lid, onderdeel b, bedoelde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en bepaald aan de hand van:
a de door Onze Minister ingevolge artikel 8, tweede lid, van de wet, vastgestelde omvang van de mestproduktie per dier;
b de aantallen en aanwezigheid van de in artikel 3 bedoelde Pro dieren.
4.2. Aldus is beoogd een systeem op te zetten waarin de mestproduktie werd vastgezet op de productie op een bepaalde datum. Overschrijding van die mestproduktie gold als verboden uitbreiding. IJkpunt is de situatie op 31 december 1986. Maar dat was nog niet alles. In ieder geval mocht de produktie immers niet hoger zijn dan was toegestaan ingevolge de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen.(1) De Interimwet gold voor bedrijven die reeds in 1984 bestonden en beperkte niet de hoeveelheid mest die de veehouder mocht produceren, maar het aantal dieren dat hij mocht houden.
4.3. Art.1 Interimwet Pro gaf de volgende omschrijvingen:
Lid 1;
()
uitbreiden: vergroting van het aantal varkenseenheden, henne-eenheden, dan wel van het aantal slachtkuikens in het bestaande bedrijf ten opzichte van het referentieaantal;
referentieaantal: aantal varkenseenheden, henne-eenheden, dan wel het aantal slachtkuikens in het bedrijf gerekend op basis van de in 1984 op grond van artikel 24 van Pro de Landbouwwet gehouden landbouwtelling, tenzij genoegzaam wordt aangetoond dat in plaats van dit aantal een ander aantal in beschouwing dient te worden genomen of wel als gevolg van het feit dat het aantal bij de landbouwtelling niet overeenkomt met het aantal dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit of wel als gevolg van vestiging of uitbreiding na de landbouwtelling maar uiterlijk op de datum van indiening van het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal.(2)
Lid 2.;
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder uitbreiden niet verstaan een aanpassing binnen de bestaande ruimten waarin varkens, hennen of slachtkuikens worden gehouden met het oog op een efficiëntere bedrijfsvoering, mits daarbij het aantal varkenseenheden, henne-eenheden dan wel het aantal slachtkuikens ten hoogste met 10% wordt vergroot ten opzichte van het referentieaantal, met dien verstande dat de vergroting het aantal van 75 varkenseenheden, dan wel 2000 henne-eenheden, dan wel 3000 slachtkuikens in geen geval mag overschrijden.
4.4. De landbouwtelling 1984 richtte zich op de toestand in de maand mei van dat jaar. De veestapel op dat moment zou het richtpunt zijn voor de vaststelling van de referentiehoeveelheid. Maar van de cijfers van de landbouwtelling kon worden afgeweken:
Het referentieaantal zal op twee manieren bepaald kunnen worden. In principe geldt het aantal dieren zoals dit uit de laatstgehouden landbouwtelling naar voren is gekomen. Er zijn echter omstandigheden denkbaar waarin niet van deze landbouwtelling maar van een andere nadere vaststelling dient te worden uitgegaan. Het betreft bij voorbeeld gevallen waarin op het moment van de landbouwtelling een van de normale bedrijfsvoering afwijkend aantal dieren op het bedrijf aanwezig is of waarin een bedrijf is uitgebreid tussen de landbouwtelling en de dag waarop het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend. In dergelijke gevallen zal aangetoond kunnen worden dat van een ander aantal dan dat van de landbouwtelling moet worden uitgegaan.(4)
De referentiehoeveelheid werd niet vastgesteld of toegewezen door de minister.(5) De varkenshouder stelde zelf zijn referentiehoeveelheid vast op basis van de uitgangspunten die de Interimwet daarvoor aanreikte.(6) De registratie van de referentiehoeveelheid door de aangewezen autoriteiten strekte slechts ertoe controle mogelijk te maken. In de woorden van de Hoge Raad:
Het systeem van de Meststoffenwet gaat ervan uit dat niet de Minister de referentiehoeveelheid vaststelt, maar dat de producent zelf zijn referentiehoeveelheid opgeeft, waarna - in geval van strafvervolging terzake - de strafrechter, voorzover hier van belang, slechts onderzoekt of bewezen is dat de productie van dierlijke meststoffen in strijd met art. 14 Meststoffenwet Pro is uitgebreid.(7)
4.5. Tijdens de behandeling van het voorstel in de volksvertegenwoordiging is maar weinig aandacht besteed aan de vaststelling van de referentiehoeveelheid. Veel meer is gediscussieerd over de grote lijnen van het beleid. Toch zijn er enige momenten geweest die in dit verband van belang zijn. In een uitgebreide commissievergadering stelde het kamerlid Van Rossum het volgende aan de orde:
De minister heeft in het kader van de meitelling gezegd, dat op deze manier kan worden aangetoond dat er na die tijd iets gebeurd is. Het is echter mogelijk dat bedrijven door allerlei omstandigheden erg laag in de meitelling zaten. Daardoor komen die bedrijven nu in moeilijkheden. Wil de minister hierop nog even ingaan?(8)
De minister antwoordde als volgt:
In de omschrijving van het referentieaantal - ik zeg dit tegen de heer Van Rossum - is al sprake van het in acht nemen van de situatie dat het aantal niet overeenkomt met het aantal dat gebruikelijk aangehouden wordt. De omstandigheid die de heer Van Rossum schilderde, kan dus in acht worden genomen. (9)
En:
Het gaat hierbij om het referentie-aantal. Normaliter is dat dat van de meitelling. In twijfelgevallen moeten wij naar genoegen met elkaar spreken over de periode vanaf de meitelling. Ik verwijs ook naar mijn antwoord aan het adres van de heer Van Rossum. Wij zullen echter ook moeten spreken over de periode voor de datum van invoering. De omschrijving in de wet moet die periode dan ook omvatten.(10)
Voorts merkte de minister op dat als er onbillijkheden voorkwamen door toepassing van de Interimwet, deze bij toepassing van de nieuwe meststoffenwet ongedaan zouden worden gemaakt.(11) Daarom zou een billijkheidsclausule in de Interimwet zelf niet nodig zijn; zo een clausule zou zelfs de doelstellingen die de Interimwet nastreefde kunnen verijdelen.(12) Wel zegde de minister in de Eerste Kamer toe dat in gevallen van twijfel soepelheid zou worden betracht.(13) Tot slot citeer ik nogmaals de minister die tijdens de beraadslagingen in de Eerste Kamer het volgende verklaarde:
Het gaat om het begrip 'uitbreiden', zoals het in artikel 1 van Pro de wet is gedefinieerd. Daar wordt gesproken over vergroting van het aantal dieren ten opzichte van het referentie-aantal. Vervolgens gaat het dus om het referentie-aantal. Ook dàt begrip is nauwkeurig gedefinieerd. Het gaat om het aantal van de landbouwtelling van 1984, met dien verstande dat bij bijzondere omstandigheden een ánder aantal in beschouwing kan worden genomen, namelijk wanneer het aantal is toegenomen tussen het tijdstip van de mei-telling en de datum van de indiening van het wetsontwerp.
En over het uitbreidingsverbod in de niet-concentratiegebieden:
Dat neemt niet weg dat de uitbreiding aan het referentieaantal is gerelateerd, zoals dat ook elders het geval is. Dat betekent dat bekeken wordt of het aantal dieren sedert de telling in mei 1984 is vergroot. Indien het aantal tussen dat tijdstip en de datum van indiening van het wetsvoorstel is toegenomen, dan wordt het nieuwe aantal in aanmerking genomen. Dit alles staat heel uitdrukkelijk in de definitie van het referentieaantal, van artikel 1.
Indien het aantal is vergroot, dan is in beginsel het verbod van toepassing, tenzij de vrijstellingsbepaling geldt. Daarvoor moet de vergroting van het aantal samenhangen met vergunningen die voor 28 november in huis waren en moeten er tevens investeringsverplichtingen voor die datum zijn aangegaan. Conclusie: het derde lid van artikel 2, uitbreiding buiten het aangewezen gebied, geeft in samenhang met de omschrijving van uitbreiding en referentieaantal precies aan, wanneer er sprake is van uitbreiding. Overigens is deze constructie niet principieel anders dan die van andere verboden in het onderhavige wetsvoorstel.(14)
Ik moet bekennen dat de laatste passages niet bepaald uitblinken in helderheid, maar de tendens lijkt mij toch - alles overziende - de volgende te zijn; uitgangspunt is de meitelling 1984, maar er kunnen, buiten de 10%-regeling en de in art.3 voorziene Pro uitbreidingsmogelijkheden, nog andere gronden zijn om af te wijken van het aantal van de meitelling.
4.6. In hoger beroep is blijkens de overgelegde pleitnota verdedigd dat de strafrechter zelf moet vaststellen hoe groot de referentiehoeveelheid voor het bedrijf van verdachte was onder vigeur van de Interimwet om te kunnen toetsen of verdachte in 1997 het Interimwetplafond heeft overschreden en aldus de mestproduktie ongeoorloofd heeft uitgebreid. De meitelling 1984 zou de situatie op verdachtes bedrijf onjuist weergeven. Het aantal varkens op verdachtes bedrijf fluctueerde van maand tot maand. Het juiste referentieaantal voor verdachtes varkenshouderij zou 1800 zijn, welk aantal met 75 mocht worden opgehoogd ingevolge art.1 lid 2 Interimwet Pro.
4.7. Het Gerechtshof heeft in zijn arrest het verweer als volgt weergegeven en verworpen:
Door en namens verdachte is ter terechtzitting aangevoerd, dat verdachte, anders dan is telastegelegd, de productie van dierlijke meststoffen niet heeft uitgebreid tot een productie die groter was dan zoals die ten tijde van de werking van de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen was toegestaan, aangezien bij de berekening van zijn mestproductierecht als gevolg van een door verdachte destijds op grond van artikel 2 van Pro het Registratiebesluit dierlijke meststoffen foutief gedane opgave is uitgegaan van een kleiner aantal varkenseenheden dan op grond van de genoemde Interimwet was toegestaan. Verdachte en zijn raadsman zijn van oordeel dat verdachte bij de opgave als bedoeld in artikel 2 van Pro voornoemd besluit uit had mogen gaan van de hoogste veebezetting gelegen tussen de landbouwtelling in mei 1984 en 2 november 1984.
De raadsman is van mening dat het hof blijkens het bepaalde in artikel 14 (oud), vijfde lid, van de Meststoffenwet, op de gronden als nader aangegeven in de door de raadsman aan het hof overgelegde pleitnota, ambtshalve het op basis van de Interimwet aan verdachte toekomende referentie-aantal dient vast te stellen.
De raadsman concludeert derhalve tot vrijspraak.
Het hof is van oordeel dat dit verweer dient te worden verworpen op grond van het volgende.
Verdachte gaat er ten onrechte van uit dat hij bij de opgave als bedoeld in artikel 2 van Pro het Registratiebesluit dierlijke meststoffen uit mocht gaan van de hoogste veebezetting gelegen tussen de landbouwtelling in mei 1984 en 2 november 1984.
In de eerste plaats was verdachte op grond van artikel 6 (oud) Meststoffenwet in verband met de artikelen 2 en 3 van het Registratiebesluit dierlijke meststoffen gehouden naar waarheid opgave te doen van het aantal gehouden dieren op 31 december 1986. Daarnaast kon verdachte op grond van artikel 3 van Pro voornoemd Besluit opgave doen van de bezetting op een ander tijdstip mits laatstbedoelde bezetting overeen kwam met de gebruikelijke bezetting in 1986.
In de tweede plaats is voor de bepaling van het mestproductierecht van verdachte in 1987 de bestaande situatie in 1984 slechts in zoverre van belang, dat de mestproductie in 1987 op grond van artikel 14 (oud), vijfde lid, van de Meststoffenwet niet hoger mocht liggen dan de productie zoals die ten tijde van van de werking van de Interimwet was toegestaan. Blijkens artikel 1, eerste lid, van de Interimwet was echter niet de hoogste bezetting in 1984 bepalend voor het zogenaamde referentie-aantal, maar de bezetting tijdens de landbouwtelling in mei 1984 dan wel de gebruikelijke bezetting in het bedrijf.
Op grond van het vorenoverwogene dient het namens verdachte gevoerde verweer te worden verworpen.
Dat verdachte zegt bij het doen van de opgave te zijn afgegaan op een berekening van een deskundige vermag hieraan niet af te doen, nu is komen vast te staan dat verdachte deze opgave niet heeft gecontroleerd of heeft nagegaan of de daarin vermelde gegevens de juiste waren.
De cassatieschriftuur klaagt over dit oordeel van het hof grotendeels met een herhaling van de argumenten die ook in feitelijke aanleg aan de rechter zijn voorgehouden.
4.8. Voor de beoordeling van de klachten lijkt mij het volgende van belang. De feitenrechter dient inderdaad zelfstandig vast te stellen of de mestproduktie vergeleken met de referentiehoeveelheid is uitgebreid. De referentiehoeveelheid is geen door of vanwege de minister vastgelegde hoeveelheid, maar de hoeveelheid die volgt uit de toepassing van de in de Interimwet neergelegde criteria. Als een verdachte aanvoert dat het aantal van de meitelling 1984 niet representatief is zal de rechter moeten vaststellen welk aantal dan als uitgangspunt heeft te gelden voor de vaststelling van de referentiehoeveelheid. De rechter zal zich hebben te buigen over de invulling van de zinsnede in art.1 lid 1 Interimwet Pro "het aantal dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit of wel als gevolg van vestiging of uitbreiding na de landbouwtelling maar uiterlijk op de datum van indiening van het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal." Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever rekening heeft willen houden met omstandigheden die ertoe leidden dat de meitelling 1984 niet representatief was voor de normale bedrijfsvoering.
4.9. Wat het hof onder "in de eerste plaats" heeft overwogen lijkt mij niet van belang omdat de tenlastelegging en bewezenverklaring is toegespitst op de overschrijding van de referentiehoeveelheid volgens de Interimwet.
Wat het hof onder "in de tweede plaats" heeft geoordeeld lijkt mij een onvoldoende antwoord op het gestaafde verweer. Het verweer is immers aldus bedoeld dat de meitelling 1984 geen juist beeld gaf en dat de produktiemethode, door verdachte toegepast, inhield dat de capaciteit in de wintermaanden lager bezet was dan in de zomer. Door te oordelen dat de hoogste bezetting niet als graadmeter mag gelden heeft het Gerechtshof onvoldoende inzicht gegeven in zijn gedachtegang. Als het hof heeft gemeend dat het hoogste aantal varkens in 1984 op verdachtes bedrijf niet overeenkomt met het gebruikelijke aantal in verdachtes bedrijf heeft het hof, nu het niets heeft vastgesteld over dat gebruikelijke aantal, zijn beslissing ontoereikend gemotiveerd. Als het hof heeft gemeend dat het hoogste aantal nooit als uitgangspunt mocht dienen ziet het voorbij aan de bedoeling van de wetgever die onder meer blijkt uit de uitlating van de minister in de Eerste Kamer, die ik hier herhaal:
Het gaat om het aantal van de landbouwtelling van 1984, met dien verstande dat bij bijzondere omstandigheden een ánder aantal in beschouwing kan worden genomen, namelijk wanneer het aantal is toegenomen tussen het tijdstip van de mei-telling en de datum van de indiening van het wetsontwerp.
Verhoging van het aantal varkens binnen de bestaande capaciteit kan dus een veebezetting geven die derogeert aan het getal van de meitelling 1984. Dáárop heeft verdachte zich in wezen beroepen en daarop heeft het hof niet geantwoord. Ik neem hierbij in aanmerking dat de verdediging heeft gesteld dat in 1984 verdachtes bedrijf ruimte had voor 1800 varkens, welke stelling door het hof in het midden is gelaten.
Het middel, dat klaagt over de afwijzing door het hof van het hoogste getal aan varkensbezetting dat past binnen een normale bedrijfsvoering acht ik gegrond.
5. Ambtshalve wijs ik nog op het volgende. Bewezenverklaard is dat verdachte de varkensmest-produktie op zijn bedrijf heeft uitgebreid boven het maximum dat de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen hem toestond. Nergens in de bewijsvoering is te lezen hoeveel varkens verdachte volgens het hof dan wel mocht houden ingevolge de Interimwet. Slechts staat vast dat hij gemiddeld 1816 varkens heeft gehouden. Dat dit aantal hoger ligt dan ingevolge de Interimwet aan verdachte was toegestaan blijkt nergens uit. Wel heeft het Gerechtshof in de bewijsvoering opgenomen de hoeveelheid mest die verdachte in 1997 zou mogen produceren, maar hoe deze hoeveelheid is gerelateerd aan het aantal varkens dat verdachte volgens de Interimwet mocht houden heeft het hof niet uiteengezet. Uit de bewijsconstructie in de aanvulling op het arrest is wel af te leiden dat verdachte de mestproduktie heeft uitgebreid gelet op de voor zijn bedrijf geregistreerde mestpro-duktierechten voor het jaar 1997; maar dat sluit weer niet aan op de bewezenverklaring.
6. Deze conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad het bestreden arrest zal vernietigen en de strafzaak zal verwijzen naar een aangrenzend hof teneinde op het bestaande beroep te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 Wet van 10 januari 1985, Stb. 1.
2 Die datum was 2 november 1984.
3 Aalten ligt binnen dat gebied.
4 Handelingen II, 1984-1985, 18 695, nr.3, p.9-10.
5 Evenmin als dat onder de Meststoffenwet 1986 het geval was; CBB 21 september 1990, AB 1991,97.
6 Zo ook prof. mr W. Brussaard, De Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen, in Agrarisch recht 1985, p.277.
7 HR NJ 1999,769.
8 UCV 25-22.
9 UCV 25-23.
10 UCV 25-25.
11 UCV 27-10, 27-11.
12 De minister sprak hier met name over nieuwbouwvestigingen gepland door jonge mensen die geen bestaand bedrijf konden overnemen.
13 Handelingen I, 8 januari 1985, p.481.
14 Handelingen I, 8 januari 1985, p.483.