ECLI:NL:PHR:2012:BT7110 - Parket bij de Hoge Raad - Beoordeling rechtsbescherming en referentiehoeveelheid bi...

Conclusie

Nr. 10/03424E

Mr. Vellinga

Zitting: 4 oktober 2011

Conclusie inzake:

[Verdachte]

1. Verdachte is door de Economische Kamer van het Gerechtshof te Arnhem wegens 1 en 2 telkens "Opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 58c van de Meststoffenwet" veroordeeld tot een geldboete van € 39.000,--, subsidiair 230 dagen hechtenis, waarvan € 20.000,--, subsidiair 135 dagen hechtenis, voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaren. Voorts heeft het Hof de stillegging bevolen van de onderneming van verdachte waarin het economisch delict is gepleegd voor de duur van 3 maanden, voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaren.

2. Namens verdachte heeft mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat te Tilburg, drie middelen van cassatie voorgesteld.

De onderhavige zaak

3. Deze zaak heeft betrekking op uitbreiding van het aantal leghennen gehouden op verdachtes bedrijf. Deze uitbreiding is niet toegestaan wanneer - heel kort en in zijn algemeenheid gezegd - daardoor het aantal leghennen groter wordt dan het aantal leghennen op dat bedrijf gehouden ten tijde van de landbouwtelling in mei 1984. Met dien verstande dat - voor zover voor de onderhavige zaak van belang - niet als verboden uitbreiding van een bedrijf geldt uitbreiding van het aantal leghennen overeenkomstig een ten tijde van de peildatum (3 november 1984) reeds verleende hinderwetvergunning en vergunning op grond van de Woningwet.(1) Dit alles om de milieubelasting van het houden van - in het onderhavige geval - leghennen in de hand te houden.

4. Wetstechnisch ging de beperking van de milieubelasting door het houden van varkens en pluimvee als volgt in zijn werk. In 1984 achtte de wetgever de noodzaak tot regulering van het aantal te houden varkens en pluimvee zo groot(2) dat voor varkens en pluimvee vooruitlopend op algemene meststoffenwetgeving bij de Interimwet beperking varkens-en pluimveehouderijen(3) een afzonderlijke voorziening werd getroffen, erop gericht (verdere) uitbreiding van varkens- en pluimveebedrijven te voorkomen. Daartoe knoopte de wetgever aan bij een in aantallen dieren uitgedrukt referentieaantal, gerelateerd aan het aantal dieren opgegeven bij de landbouwtelling in mei 1984. Vervolgens, onder het regime van de nadien tot stand gekomen Meststoffenwet, werd (ook voor varkens en pluimvee) aangesloten bij een in hoeveelheid geproduceerd fosfaat (referentiehoeveelheid) uitgedrukt mestproductierecht en daarna bij een eveneens in hoeveelheid geproduceerd fosfaat uitgedrukt pluimveerecht. In laatstgenoemde gevallen wordt steeds van een vaste verhouding tussen dier en door dit dier geproduceerde hoeveelheid fosfaat uitgegaan(4), zodat aan de hand hiervan kan worden berekend hoeveel fosfaat de gehouden dieren produceren, en, omgekeerd, hoeveel dieren op basis van de toegestane hoeveelheid fosfaat mogen worden gehouden.

5. Verdachte heeft in 1985 het landbouwbedrijf van zijn vader overgenomen. Bij de landbouwtelling in 1984 werd door dat bedrijf een aantal gehouden runderen opgegeven; van gehouden leghennen werd geen opgave gedaan. Volgens opgave van verdachte op een registratieformulier voor dierlijke meststoffen d.d. 7 januari 1987, gedaan in het kader van de Meststoffenwet, hield hij op 31 december 1986 43.000 leghennen. Bij een controle door de Algemene inspectiedienst op 13 april 1987 werd geconstateerd dat de verdachte toen 15.360 leghennen op zijn bedrijf aanwezig had, overeenkomend met een referentiehoeveelheid van 7.680 kg fosfaat per jaar. Verdachte had het aantal van 43.000 ontleend aan een door verdachte op 29 mei 1985 aangevraagde, op 1 oktober 1985 verleende, hinderwetvergunning. Ten tijde van de controle van zijn bedrijf op 13 april 1987 had de verdachte aan uitbreiding van zijn bedrijf tot 43.000 leghennen nog geen gevolg gegeven. Naar aanleiding van de controle paste de Minister van LNV de referentiehoeveelheid van ten hoogste te produceren hoeveelheid meststoffen in afwijking van verdachtes oorspronkelijke opgave aan naar 7.680 kg fosfaat per jaar, overeenkomend met een aantal te houden leghennen van ten hoogste 15.360.

Verdachte werd in zijn beroep tegen de aanpassing van die referentiehoeveelheid door de Minister bij het CBB - volgens vaste rechtspraak - niet-ontvankelijk verklaard omdat - kort gezegd - die referentiehoeveelheid rechtstreeks uit de wet voortvloeit (in de kern van de zaak een kwestie van dieren tellen) en de Minister daartoe geen beslissingsbevoegdheid toekomt.

Omdat het door verdachte gehouden aantal leghennen in 2004 en 2005 groter was dan het aantal dat overeenkomt met een referentiehoeveelheid van 7.680 kg fosfaat per jaar werd hij vervolgd ter zake van het in die jaren in zijn pluimveebedrijf produceren van te veel fosfaat.

Wettelijk kader

6. Artikel 58C (oud) Meststoffenwet luidde ten tijde van het bewezenverklaarde:

"Het is verboden op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen te produceren dan het voor dat jaar voor het bedrijf geldende pluimveerecht."

7. Artikel 1 onder Pro aj (oud) Meststoffenwet hield ten tijde van het bewezenverklaarde als definitie van het begrip "pluimveerecht" in:

"in kilogrammen fosfaat uitgedrukte hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die op grond van het bij of krachtens hoofdstuk V, titel 2, uitgezonderd artikel 58d, bepaalde in een kalenderjaar ten hoogste op een bedrijf mag worden geproduceerd;"

8. Het in hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3 opgenomen art. 58g, eerste lid, (oud) Meststoffenwet hield ten tijde van het bewezenverklaarde in:

"De omvang van het voor een bedrijf geldende pluimveerecht op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c wordt bepaald overeenkomstig deze paragraaf."

9. Het in hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3 opgenomen art. 58l (oud) Meststoffenwet hield ten tijde van het bewezenverklaarde in:

"Het pluimveerecht bepaald overeenkomstig deze paragraaf of de krachtens artikel 58k gestelde regels komt ten hoogste overeen met het op de dag voorafgaande aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c(5) voor het bedrijf geldende mestproductierecht."

10. Artikel 1 onder Pro aa(6) (oud) Meststoffenwet, zoals deze bepaling luidde op 31 december 2000, hield als definitie van het begrip "mestproductierecht" in:

"hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in onderscheidenlijk kilogrammen fosfaat varkens-en kippenmest, in kilogrammen fosfaat rundvee-en kalkoenenmest en in kilogrammen fosfaat mest afkomstig van één of meer andere in bijlage A bij deze wet opgenomen diersoorten, die ingevolge artikel 55, eerste, vijfde, zesde, zevende en achtste lid, op een bedrijf ten hoogste mag worden geproduceerd, zoals deze hoeveelheid is gewijzigd door toepassing van het bij of krachtens deze wet, de wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Meststoffenwet (Stb. 360) en de Wet verplaatsing mestproductie bepaalde;"

11. Artikel 55 (oud) Meststoffenwet(7) luidde, voor zover voor de beoordeling van de middelen relevant, op 31 december 2000:

"1. Het is verboden de productie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de productie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

(...)

5. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder een uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen verstaan een grotere productie van dierlijke meststoffen dan de productie die blijkt uit de gegevens als bedoeld in artikel 7, met dien verstande dat indien het bedrijf een varkens-en pluimveehouderijbedrijf betreft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens-en pluimveehouderijen (Stb. 1985, 1) deze productie niet groter is dan zoals die ten tijde van de werking van die wet toegestaan was.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald wat voor daarbij aan te wijzen categorieën producenten van dierlijke meststoffen op daarbij aan te geven andere dan in het vijfde lid bedoelde wijze, voor de toepassing van het eerste lid dient te worden verstaan onder een uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen.

7. Indien de productie van dierlijke meststoffen of een gedeelte daarvan op een bedrijf afkomstig is van diersoorten die niet behoren tot de diersoort varken of kip, is het verboden deze hoeveelheid dierlijke meststoffen te doen produceren door varkens of kippen.

8. Indien aan bijlage A bij deze wet een diersoort wordt toegevoegd, is het gedurende drie jaren na inwerkingtreding van de betreffende wijziging van de bijlage verboden de hoeveelheid dierlijke meststoffen, die door deze diersoort op een bedrijf wordt geproduceerd, vervolgens te laten produceren door diersoorten die voordien wel in de bijlage waren opgenomen.

(...)"

12. Art. 7 (oud) Meststoffenwet luidde op 31 december 2000, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, als volgt:

"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door producenten, handelaren en bedrijfsmatige gebruikers van meststoffen met betrekking tot door hen geproduceerde, in voorraad gehouden, ontvangen, verhandelde en gebruikte hoeveelheden meststoffen, met betrekking tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en met betrekking tot de aantallen gehouden dieren van de onderscheiden diersoorten, onderverdeeld in categorieën per soort, die zijn opgenomen in bijlage A bij deze wet.

2. Het is verboden onjuiste gegevens als bedoeld in het eerste lid op te maken, over te leggen en af te dragen.

(...)"

13. De Algemene Maatregel van Bestuur waarop art. 7 (oud) Meststoffenwet doelde is het Registratiebesluit dierlijke meststoffen(8) (hierna: Registratiebesluit). Art. 2 van Pro genoemd Registratiebesluit luidde:

"1. Producenten van dierlijke meststoffen zijn verplicht een door Onze Minister vastgesteld formulier volledig en naar waarheid in te vullen en dit ondertekend voor 1 februari 1987 te doen toekomen aan de districtsbureauhouder.

2. Het formulier heeft onder meer betrekking op:

a. de in de aanwezige, daartoe bestemde en daarvoor geschikte ruimten - daaronder begrepen de op het land aanwezige dieren - gehouden aantallen van de ingevolge artikel 1, eerste lid, van de wet, aangewezen diersoorten;

b. de hoeveelheid dierlijke meststoffen die op het bedrijf als geheel als naar aangewezen diersoort en - categorie geproduceerd wordt;

c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond per 31 december 1986."

14. Art. 3 Registratiebesluit Pro luidde:

"1. De in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, bedoelde aantallen dieren worden bepaald en opgegeven aan de hand van de bezetting op 31 december 1986.

2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid, kan, indien de bezetting op 31 december 1986 geen getrouw beeld geeft van de gebruikelijke bezetting op het bedrijf, onverminderd een opgave van de bezetting op die datum, een bezetting op een ander tijdstip gedurende 1986 worden opgegeven.

3. De bezetting op 31 december 1986 dient door de mestproducent te kunnen worden gestaafd met bewijsstukken. De andere bezetting dient overeen te komen met de gebruikelijke bezetting en door de mestproducent te kunnen worden gestaafd met bewijsstukken."

15. Art. 4 Registratiebesluit Pro luidde:

"De in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, bedoelde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en bepaald aan de hand van:

a. de door Onze Minister ingevolge artikel 8, tweede lid, van de wet, vastgestelde omvang van de mestproduktie per dier;

b. de aantallen en aanwezigheid van de in artikel 3 bedoelde Pro dieren."

16. Artikel 9 Registratiebesluit Pro luidde:

"Indien blijkt dat de in het formulier als bedoeld in artikel 2, eerste lid, gedane opgave in strijd met de voorschriften van dit besluit of artikel 14, vijfde lid, van de wet is gedaan, kan Onze Minister de opgave dienovereenkomstig aanpassen."

17. Art. 55 lid Pro 5 (oud) Meststoffenwet bepaalde dat voor wat betreft varkens- en pluimveehouderijbedrijven de productie aan dierlijke meststoffen niet groter mag zijn dan zoals die ten tijde van de werking van de Interimwet beperking varkens-en pluimveehouderijen (Stb. 1985, 1; hierna: Interimwet) toegestaan was. Daarom zijn in casu ook de volgende bepalingen van belang.

18. Artikel 1 lid 1 Interimwet Pro beperking varkens-en pluimveehouderijen(9) luidde, voor zover van belang:

"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(...)

uitbreiden: vergroting van het aantal varkenseenheden, henneeenheden, dan wel van het aantal slachtkuikens in het bestaande bedrijf ten opzichte van het referentieaantal;

referentieaantal: aantal varkenseenheden, henne-eenheden, dan wel het aantal slachtkuikens in het bedrijf gerekend op basis van de in 1984 op grond van artikel 24 van Pro de Landbouwwet (Stb. 1957, 342) gehouden landbouwtelling, tenzij genoegzaam wordt aangetoond dat in plaats van dit aantal een ander aantal in beschouwing dient te worden genomen of wel als gevolg van het feit dat het aantal bij de landbouwtelling niet overeenkomt met het aantal dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit of wel als gevolg van vestiging of uitbreiding na de landbouwtelling maar uiterlijk op de datum van indiening(10) van het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal."

19. Artikel 2 Interimwet Pro hield, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, in:

"1. Het is verboden een varkens-of pluimveehouderijbedrijf in werking te hebben dat is gevestigd na de dag waarop het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend.

2. Het is tevens verboden in het gebied, zoals aangewezen op de bij deze wet behorende bijlage, een varkens-of pluimveehouderijbedrijf in werking te hebben dat is uitgebreid na de in het eerste lid bedoelde dag.

3. Voorts is het buiten het gebied als bedoeld in het tweede lid verboden een varkens-of pluimveehouderijbedrijf in werking te hebben dat is uitgebreid met meer dan 75%, met dien verstande dat de uitbreiding in geen geval het aantal van 200 varkenseenheden, dan wel 5000 henne-eenheden, dan wel 7500 slachtkuikens mag overschrijden. In dit geval is artikel 1, tweede lid, niet van toepassing.

(...)"

20. Artikel 3 Interimwet Pro hield, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, in:

"1. De in artikel 2, eerste en tweede lid, bedoelde verboden zijn niet van toepassing indien:

a. voor de vestiging of uitbreiding de vergunning als bedoeld in artikel 2 van Pro de Hinderwet (Stb. 1981, 410), alsmede de vergunning als bedoeld in artikel 47 van Pro de Woningwet (Stb. 1962, 287) uiterlijk op de in artikel 2, eerste lid, bedoelde dag zijn verleend;

b. de verzoeken voor de onder a bedoelde vergunningen uiterlijk op de in artikel 2, eerste lid, bedoelde dag bij het daartoe bevoegde gezag zijn ingediend en er tevens uiterlijk die dag investeringsverplichtingen ten behoeve van de vestiging of uitbreiding zijn aangegaan.

2. Het in artikel 2, derde lid, bedoelde verbod is niet van toepassing indien vóór 28 november 1984 er investeringsverplichtingen ten behoeve van de uitbreiding zijn aangegaan en tevens vóór die dag ten behoeve van de uitbreiding de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde vergunningen zijn verleend, dan wel de verzoeken daarvoor bij het daartoe bevoegde gezag vóór die dag zijn ingediend.

(...)"

21. Artikel 4 Interimwet Pro hield, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, in:

"1. Onze Minister verleent ontheffing van het in artikel 2, tweede en derde lid, bedoelde verbod voor:

a. centra als bedoeld in de Verordening kunstmatige inseminatie bij dieren 1973 (Vb. Bo. Afl. 48 dd. 31.12.1973 L 36) voor over zulks naar zijn oordeel voor de ontwikkeling van de kunstmatige inseminatie noodzakelijk is;

b. instellingen voor wetenschappelijk of praktijkgericht onderzoek ressorterend onder Onze Minister of Onze Minister van Onderwijs en Wetenschappen, alsmede instellingen voor lager, middelbaar of hoger agrarisch onderwijs in de zin van de Wet op het agrarisch onderwijs (Stb. 1967, 387), voor zover zulks naar zijn oordeel voor de ontwikkeling of voortgang van het onderzoek, onderscheidenlijk onderwijs noodzakelijk is;

c. instellingen, waarin zoötechnisch, diergeneeskundig, ethologisch dan wel voedertechnisch onderzoek wordt verricht en die naar zijn oordeel daartoe geschikt en geëquipeerd zijn, voor zover zulks naar zijn oordeel voor de ontwikkeling of voortgang van dat onderzoek noodzakelijk is.

(...)"

Toepassing in het onderhavige geval

22. Naar het Hof heeft vastgesteld heeft de verdachte op 7 januari 1987 een registratieformulier voor dierlijke meststoffen ondertekend. Dit is kennelijk het formulier als vastgesteld op grond van - destijds - art. 6 (oud) Meststoffenwet jo. het Registratiebesluit dierlijke meststoffen van 12 december 1986. Die - later door de Minister gecorrigeerde - opgave, die de aantallen dieren weergeeft per 31 december 1986(11), bepaalt ingevolge art. 55 (oud) Meststoffenwet de ten hoogste toegestane productie van dierlijke meststoffen, dus ingevolge art. 1 onder Pro aa (oud) Meststoffenwet de omvang van het mestproductierecht, tenzij - zoals in het onderhavige geval - het bedrijf een varkens-en pluimveehouderijbedrijf betreft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens-en pluimveehouderijen. Dan is sprake van ongeoorloofde uitbreiding van de productie wanneer deze groter is dan die ten tijde van de werking van die wet toegestaan.

23. Door het door verdachte van zijn vader overgenomen bedrijf is bij de landbouwtelling in 1984 geen opgave gedaan van een gehouden aantal leghennen. Dit zou in beginsel betekenen dat het nadien gaan houden van leghennen tot een ongeoorloofde uitbreiding van dat bedrijf zou leiden, nu immers het aantal gehouden leghennen ten tijde van de landbouwtelling 1984 nul bedroeg. Er dient echter een ander aantal dan het bij de landbouwtelling opgegeven aantal dieren als referentieaantal in aanmerking te worden genomen wanneer "genoegzaam wordt aangetoond dat in plaats van dit aantal een ander aantal in beschouwing dient te worden genomen of wel als gevolg van het feit dat het aantal bij de landbouwtelling niet overeenkomt met het aantal dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit of wel als gevolg van vestiging of uitbreiding na de landbouwtelling maar uiterlijk op de datum van indiening(12) van het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal." (art. 1 lid 1 Interimwet Pro).(13) Deze weg heeft het Hof blijkens het bestreden arrest gevolgd. Immers, nadat het Hof in zijn tussenarrest van 9 september 2008 had overwogen:

"8. Het begrip "referentieaantal" (de referentiehoeveelheid is een later, in de Meststoffenwet geïntroduceerde factor die daarvan is afgeleid) wordt in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens en pluimveehouderijen (hierna: Interimwet) als volgt omschreven:

"referentieaantal: aantal varkenseenheden, henne-eenheden, dan wel het aantal slachtkuikens in het bedrijf gerekend op basis van de in 1984 op grond van artikel 24 van Pro de Landbouwwet (Stb.1957, 342) gehouden landbouwtelling, tenzij genoegzaam wordt aangetoond dat in plaats van dit aantal een ander aantal in beschouwing dient te worden genomen of wel als gevolg van het feit dat het aantal bij de landbouwtelling niet overeenkomt met het aantal dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit of wel als gevolg van vestiging of uitbreiding na de landbouwtelling maar uiterlijk op de datum van indiening van het onderhavige voorstel van wet bij de Tweede Kamer de Staten-Generaal."

overwoog het Hof in het bestreden arrest onder het hoofdje "Ambtshalve":

"(...)

Het verweer gaat uit van de stelling dat voor de jaren waar het om gaat voor verdachte het door hem onder vigeur van de Meststoffenwet op 7 januari 1987 opgegeven aantal leghennen van 43.000 en daarmee corresponderende referentiehoeveelheid moet worden aangehouden. Op grond van HR 1 oktober 1999, NJ 1999,769 dient te worden aangehouden dat het hof niet zelf kan voorzien in de vaststelling daarvan door een (als dan ook voor de verdere toekomst geldende) referentiehoeveelheid vast te stellen. De strafrechter kan op die wijze niet (ook) als zogeheten restrechter optreden. Dat zou ook onwenselijk zijn, omdat de strafrechter die daarbij te verdisconteren belangen niet in de (straf)procedure kan betrekken en omdat diens keuze voor die rol ertoe zou leiden dat belanghebbenden een vervolging zouden moeten riskeren om in rechte vastgesteld te krijgen welk referentieaantal hen dan wel toekomt. Dat laatste zou een grote rechtsongelijkheid betekenen ten opzichte van die veehouders die zich wél aan de gewraakte regelgeving hebben gehouden of houden uit respect voor de wetgever en geen strafrechtelijke vervolging wensen. In het licht van het eerder genoemde arrest van de HR van 16 november 2001 is er ook geen reden voor de strafrechter om in dit concrete geval de rol van "restrechter" alsnog te nemen. Dat betekent dat het hof de vraag welk cijfer moet worden aangehouden als het 'voor dat bedrijf (lees: voor het bedrijf van verdachte) geldende pluimveerecht' uit de tenlastelegging in zoverre anders zal bezien dan de rechtbank (kennelijk) heeft gedaan, slechts controlerend en constaterend of al dan niet het juiste cijfer is aangehouden. Dat laatste komt bij de bewijsbeslissing aan de orde."

en onder het hoofdje "Overweging met betrekking tot het bewijs":

"(...)

Verdachte [verdachte] heeft in 1985 het bedrijf van zijn vader [betrokkene 1] overgenomen. Bij de landbouwtelling van 1984 werd voor dat bedrijf géén opgave gedaan van het aantal leghennen, alleen van de runderen. Ook in het jaar 1983 was door [betrokkene 1] geen opgave gedaan van het aantal hennen. Het cijfer van 18.000 is afkomstig uit de hinderwetvergunning die hem in 1981 voor dat aantal was verleend.

Op 1 oktober 1985 werd voor het bedrijf een hinderwetvergunning afgegeven voor 43.000 leghennen. De datum waarop die vergunning was aangevraagd is 29 mei 1985. Op een door verdachte ondertekend registratieformulier voor dierlijke meststoffen, d.d. 7 januari 1987, werd aangegeven dat hij per 31 december 1986 43.000 hennen van leg-rassen op zijn bedrijf aanwezig had.

Op 13 april 1987 werd bij een controle door de Algemene Inspectiedienst evenwel vastgesteld dat verdachte op dat moment 15.360 (en dus geen 43.000 of 18.000) leghennen op zijn bedrijf aanwezig had, hetgeen overeenkomt met een referentiehoeveelheid van 7.680 kg fosfaat per jaar. Uit het bedrijfscontrolerapport d.d. 27 april 1987, naar aanleiding van de controle op 13 april 1987, blijkt dat verdachte aan de controleur verklaarde:

'Bij het hok, waarin ik de 15.360 leghennen houd, heb ik in mei 1986 een eierenlokaal gebouwd. De omvang van dat lokaal is zo groot dat het voldoende is voor de uitbreiding met nog een hok met 28.000 leghennen. Dit laatste aantal is conform het aantal leghennen dat ik volgens de laatste hinderwetvergunning mag houden, nl. 43.000 dieren.'

Verdachte bleek toen (dus) alleen nog maar van plan en bezig geweest (met het eierenlokaal, dat ruim na de invoering van de Interimwetgeving werd gerealiseerd) om het bedrijf tot laatstgenoemd aantal dieren uit te breiden.

Op grond van dit door de A.I.D. uitgevoerde onderzoek werd bij besluit van 17 februari 1988 door de minister van LNV de in het registratieformulier gedane opgave aangepast en werd de totale referentiehoeveelheid "vastgesteld" op 7.680 kilogram per jaar. Tegen deze vaststelling is door verdachte beroep aangetekend maar daarin is hij door het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 27 maart 1992 niet-ontvankelijk verklaard omdat de wet een dergelijke vaststelling niet kende, ervan uit gaande dat uit de wet zelf voortvloeit welke referentiehoeveelheid heeft te gelden.

Het verweer komt er op neer dat de voor verdachte geldende referentiehoeveelheid correspondeert met 43.000 of anders met 18.000 leghennen en dat de in de tenlastelegging als "het voor dat jaar voor dat bedrijf geldende pluimveerecht (te weten 7680 kilogram fosfaat)" genoemde hoeveelheid als gevolg daarvan niet bewezen kan worden. Dat verweer wordt door het hof verworpen. Er is of was géén ontheffing zoals voorzien in artikel 4 van Pro de Interimwet en verdachte heeft evenmin kunnen profiteren van de -categorale- uitzonderingen van artikel 3 van Pro die wet. De bouwvergunning werd immers pas op 28 april 1985 aangevraagd en de hinderwetvergunning op 29 mei 1985. Beide aanvragen (het gaat om een uitbreiding van een bestaand bedrijf) zijn dus van na 3 november 1984. Ook de Circulaire van 26 april 1985 aan de provincie-en gemeentebesturen, die enige versoepeling gaf van de uitzonderingen op het uitbreidingsverbod, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel.

Het hof gaat daarom uit van een referentiehoeveelheid van 7.680 kilogram fosfaat overeenkomend met 15.360 leghennen. Feitelijk bewijs dat er voor 2 november 1984 daadwerkelijk meer hennen werden gehouden is er niet. Het cijfer van 18.000 uit de 'oude', destijds aan verdachtes vader verleende hinderwetvergunning bewijst niet dat dat aantal dieren toen ook daadwerkelijk werd gehouden en het aantal van 15.360 dat bijna drie jaar later op het bedrijf aanwezig was wijst op het tegendeel. De aanvoercijfers van hennen waaraan de cijfers voor 1982, 1983 en 1985 respectievelijk bedroegen 15.350,15.405 en 15.480, cijfers die door of namens verdachte niet zijn weerlegd, laten dat ook zien [voetnoot 4].

Het bij pleidooi gedane bewijsaanbod dat er voor 3 november 1984 vooroverleg heeft plaatsgevonden tussen verdachte en de gemeente over - naar het hof begrijpt - de uitbreidingsmogelijkheden van het door verdachte van zijn vader over te nemen landbouwbedrijf wordt gepasseerd omdat een dergelijk overleg niet heeft geleid tot een desbetreffende verklaring van Burgemeester en Wethouders, als bedoeld in de Circulaire van de provincie-en gemeentebesturen van 26 april 1985 ad a. Dit laatste ligt in de rede waar de op 28 april 1985 aangevraagde bouwvergunning niet is verleend.

Geconstateerd is dat verdachte in 2004 in totaal 19.167 kilogram fosfaat heeft geproduceerd en in 2005 9.461 kilogram fosfaat. Op grond van art. 55 lid 5 in Pro verbinding met art. 58c Meststoffenwet, dat uitbreiding van de productie tot boven het maximum van het ingevolge de Interimwet gelden maximum verbiedt, moet worden vastgesteld dat op het bedrijf van verdachte sprake is geweest van een verboden uitbreiding.

Het hof acht op grond van een en ander wettig en overtuigend bewezen dat verdachte in de kalenderjaren 2004 en 2005 een grotere hoeveelheid mest heeft geproduceerd dan het voor die jaren en voor dat bedrijf geldende pluimveerecht van 7.680 kilogram fosfaat.

Voetnoot 4) cijfers vermeld op blz. 4 bovenaan in het rapport van de deskundige Dijkstra"

24. Het Hof neemt dus bij de beantwoording van de vraag of verdachtes bedrijf ongeoorloofd is uitgebreid als uitgangspunt het aantal leghennen dat gebruikelijk gehouden werd bij de ten tijde van de landbouwtelling 1984 in het bedrijf aanwezige capaciteit. Dat aantal stelt het Hof vast op het aantal leghennen dat de verdachte daadwerkelijk hield ten tijde van de opgave op 7 januari 1987 (de datum van het registratieformulier voor dierlijke meststoffen), te weten 15.360. Vervolgens onderzoekt het Hof of er gezien art. 2, 3 en 4 Interimwet gronden zijn om aan te nemen dat de verdachte ten tijde van en ingevolge de Interimwet meer leghennen mocht houden dan dat referentieaantal van 15.360. Het Hof komt tot de conclusie dat dat niet het geval was, kort gezegd omdat aan de verdachte ten tijde van de indiening van het voorstel voor de Interimwet bij de Tweede Kamer (3 november 1984(14)) voor uitbreiding van zijn bedrijf noch een hinderwetvergunning noch een bouwvergunning was aangevraagd.

25. Een en ander leidde er toe dat ten laste van verdachte is bewezenverklaard dat:

"1. verdachte in de gemeente Barneveld, opzettelijk, op verdachtes bedrijf (aan of nabij de [a-straat]), in het kalenderjaar 2004, een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen heeft geproduceerd (te weten 19.167 kilogram fosfaat,) dan het voor dat jaar voor dat bedrijf geldende pluimveerecht (te weten 7680 kilogram fosfaat).

2. verdachte in de gemeente Barneveld, opzettelijk, op verdachtes bedrijf (aan of nabij de [a-straat]), in het kalenderjaar 2005, een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen heeft geproduceerd (te weten 9471 kilogram fosfaat,) dan het voor dat jaar voor dat bedrijf geldende pluimveerecht (te weten 7680 kilogram fosfaat)."

De middelen

26. Het eerste middel komt op tegen 's Hofs oordeel dat geen sprake is van een manco in de rechtsbescherming van verdachte.

27. Het Hof overwoog in dit verband in zijn tussenarrest van 9 september 2008:

"Onderzoek van de zaak

1. Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting van het hof van 26 augustus 2008 en, overeenkomstig het bepaalde bij artikel 422 van Pro het Wetboek van Strafvordering, het onderzoek op de terechtzitting in eerste aanleg. Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal. Deze vordering is na voorlezing aan het hof overgelegd (zie voor de inhoud van de vordering bijlage I). Het hof heeft voorts kennis genomen van hetgeen door verdachte en zijn raadsman, mr Linssen naar voren is gebracht.

2. Door de verdediging is ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd dat verdachte het recht heeft en had om meer dieren te houden dan past bij de referentiehoeveelheid die de tenlastelegging aanhoudt, te weten 7.680 kilogram fosfaat, dus (in zijn geval en passend bij zijn pluim veebedrijf) meer dan het daarmee corresponderende aantal van 15.360 leghennen. Dat betekent dat hij, zonder dat hij pluimveerechten behoeft of behoefde bij te kopen (hetgeen hij daarom niet heeft gedaan en niet wenst te doen), méér dieren mocht houden dan dat laatste aantal. Dat zou (in de lijn met het hierna te noemen arrest van de Hoge Raad) meebrengen dat het niet tot een bewezenverklaring zou kunnen komen van dat onderdeel van de tenlastelegging in beide feiten. Verdachte heeft geprobeerd om de het referentieaantal dat voor hem wordt aangehouden te laten toetsen maar dat heeft tot niets geleid, omdat het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (hierna: CBb) heeft geoordeeld dat deze bezwaren bij dat college niet aan de orde konden komen. Daarom dient de rechtsbescherming in deze kwestie van de strafrechter te komen, aldus de verdediging.

3. De meervoudige economische kamer in de rechtbank te Arnhem is in het vonnis waarvan beroep van 18 oktober 2007 in dit verweer meegegaan en oordeelde dat in dit geval aan de strafrechter de bevoegdheid toekomt om de referentiehoeveelheid vast te stellen. Daarbij is door de rechtbank aan die vaststelling ook daadwerkelijk invulling gegeven door uit te gaan van een andere, grotere, referentiehoeveelheid.

4. Dit oordeel van de rechtbank werd (samengevat) als volgt onderbouwd:

a. "Uit de in de zaak van verdachte gedane CBb-uitspraak volgt dat de voor een veehouderij geldende mestreferentiehoeveelheid rechtstreeks voorvloeit uit de wet, zonder dat daar een nadere bestuurlijke besluitvorming aan voorafgaat. Dat is ook de reden dat het CBb in vaste rechtspraak heeft geoordeeld dat bezwaar en beroep tegen een mededeling van de minister betreffende de geldende mestreferentiehoeveelheid niet mogelijk is: een dergelijke mededeling is immers niet een op enig rechtsgevolg gericht besluit. Het gevolg daarvan is echter dat voor een veehouder geen bestuursrechtelijke voorziening open staat om de juistheid van een door de minister gehanteerde mestreferentiehoeveelheid aan een rechterlijke toetsing te onderwerpen. Aan de strafrechter wordt in een procedure als de onderhavige de vraag voorgelegd of de betreffende veehouder, verdachte, de hem toegestane referentiehoeveelheid heeft overschreden. Gezien het ontbreken van een bestuursrechtelijke voorziening, is de strafrechter, indien de gehanteerde referentiehoeveelheid door verdachte wordt betwist juist wel gehouden om te beoordelen of de overheid, in dit geval het openbaar ministerie, daarbij is uitgegaan van een juiste referentiehoeveelheid."

b. De referentiehoeveelheid dient aan te sluiten bij "het aantal (lees: leghennen) dat gebruikelijk gehouden wordt bij de ten tijde van de landbouwtelling in het bedrijf aanwezige capaciteit", welk criterium de rechtbank ontleende aan het hierna te citeren artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens-en pluimveehouderijen (hierna: Interimwet). Daarbij aansluiting zoekend kwam de rechtbank op de vaststelling dat voor verdachte een referentiehoeveelheid zou moeten gelden behorend bij 18 000 leghennen, de gebruikelijke capaciteit volgens de rechtbank, te weten 9.000 kilogram fosfaat.

c. Omdat de in de tenlastelegging genoemde hoeveelheid van 7.880 kilogram om die reden niet bewezen kon worden volgde vrijspraak.

5. Het openbaar ministerie acht (primair) het oordeel van de rechtbank onjuist en is daarom in hoger beroep gekomen. De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting gesteld dat, in aansluiting op het arrest van de Hoge Raad van 1 oktober 1999 (NJ 1999, 789), moet worden geoordeeld dat de taak van de rechter in een zaak als deze geen andere is dan te constateren of de in de tenlastelegging opgenomen referentiehoeveelheid bewezen is, hetgeen het geval is als hij constateert dat die hoeveelheid dient te gelden als juist. Bevindt hij (de strafrechter) die hoeveelheid onjuist of is hij van oordeel dat in redelijkheid aan de juistheid daarvan moet worden getwijfeld dan moet bij gebrek aan bewijs vrijspraak volgen. De advocaat-generaal is het (subsidiair) ook oneens met de vaststelling door de rechtbank van de gebruikelijke capaciteit op de met 18.000 leghennen corresponderende referentiehoeveelheid.

Daaromtrent:

6. Het primaire standpunt van de advocaat-generaal is op zichzelf juist en het hof volgt hem daarin: het is niet aan de strafrechter om de referentiehoeveelheid vast te stellen in die zin dat hij dusdoende vaststelt (anders dan toetsenderwijze, controlerend, constateert) welke referentiehoeveelheid heeft te gelden de strafrechter behoort het te laten bij de constatering of de in de tenlastelegging vermelde referentiehoeveelheden al dan niet kloppen. Dat ligt in de lijn met het zo even genoemde arrest van de Hoge Raad en het past bij het feit dat de strafrechter niet is toegerust om zelf de referentiehoeveelheid (of in het terminologie van de Interimwet, het referentieaantal) vast te stellen omdat hij de daarbij in aanmerking te nemen belangen daarbij niet naar behoren kan betrekken.

7. Maar in het verweer van verdachte ligt méér besloten en het hof is van oordeel dat het daaraan - ambtshalve - niet zonder meer voorbij zal mogen gaan.

Daaromtrent:

8. Het begrip "referentieaantal" (de referentiehoeveelheid is een later, in de Meststoffenwet geïntroduceerde factor die daarvan is afgeleid) wordt in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens en pluimveehouderijen (hierna: Interimwet) als volgt omschreven:

9. Deze definitie vereiste met betrekking tot de vraag of al dan niet aansluiting diende te worden gezocht bij het aantal dieren dat gebruikelijk gehouden werd bij de ten tijde van de landbouwtelling in 1984 in het bedrijf aanwezige capaciteit, om een invulling als op dat "tenzij" een beroep werd gedaan. Het komt het hof voor dat, wanneer betrokkene het dan met die invulling niet eens was, voor betrokkene een voorziening open zou hebben moeten staan, bestaande uit een beroep en bezwaarprocedure, om deze kwestie in rechte aan de orde te kunnen stellen. De (op zichzelf vanuit milieubelangen te begrijpen) rigoreuze ingreep die de Interimwet voor verdachte (en andere varkens- en pluimveehouders) betekende raakte hem (hen) immers direct in zijn (hun) "burgerlijke rechten" (artikel 6 EVRM Pro), omdat deze ingreep grote en vaak enorme gevolgen had voor de toekomstige mogelijkheden van zijn (hun) bedrijf en ( dus) de waarde daarvan. In dat licht bezien doet zich dan de vraag voor of de naar zijn aard beperkte bewijsvraag waarvoor de strafrechter staat (en waartoe deze zich in lijn met de rechtspraak van de Hoge Raad dient te beperken) in die gevallen waarin de referentiehoeveelheid wordt overschreden en het tot een vervolging ter zake komt, de betrokkene, anders dan in die concrete strafzaak, wel (alsnog) voldoende rechtsbescherming

biedt.

10. Het hof ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of er, zo bezien, inderdaad sprake is geweest van een manco in de rechtsbescherming die verdachte op dit punt destijds (zie 11) toekwam of waar verdachte nog steeds vasthoudt aan het feit dat voor hem een onjuist referentieaantal is aangehouden, alsnog toekomt. Daarbij is het, uiteraard, niet aan het hof om de procedure bij het CBb na te lopen, wel om te bezien of verdachte bij de toepassing van Interimwet op zijn geval de rechtsbescherming heeft genoten of althans heeft kunnen genieten die hem in die belichting op grond van het EVRM toekwam of had behoren toe te komen.

11. In dit verband is van belang dat de Meststoffenwet, die kort op de Interimwet volgde, het maximum aan zogeheten pluimveerechten fixeerde op de referentiehoeveelheid die is afgeleid van het door die wet vastgestelde (uit laatstbedoelde wet voortvloeiende) referentieaantal. Dat betekent dat de rechtbescherming die de Interimwet destijds rechtens en practisch, feitelijk, bood nog steeds van belang is of althans kan blijken.

12. Het hof wil op de hoogte komen van de wijze waarop door bestuur of administratie in voorkomend geval invulling werd gegeven aan het "tenzij" uit de hiervoor sub 8 vermelde definitie en wil in het bijzonder weten hoe de correctie, die plaatsvond en waarbij het door verdachte bij de landbouwtelling van1984 opgegeven aantal leghennen van 43.000 werd gebracht op 15.880, moet worden geduid of begrepen en of tegen een dergelijke ingreep destijds enig effectief rechtsmiddel openstond en, zo neen, of in de Meststoffenwet of de onder vigeur van die wet ontwikkelde uitvoeringspraktijk voor een geval als dit nadien of wellicht alsnog in dat eventuele tekort is voorzien. Het is het hof - kortom - te doen om een beeld van de rechtsbescherming die pluimveehouders zoals verdachte na de invoering van de Interimwet genoten of konden genieten.

13. Met het oog daarop wenst het hof schriftelijk deskundigenbericht omtrent deze punten, kort gezegd omtrent de gang van zaken destijds in dergelijke zaken en omtrent eventuele redresmogelijkheden onder vigeur van de later gevolgde wet en bijbehorende uitvoeringsregelingen of-praktijk. Daartoe zal de zaak worden aangehouden en zullen de stukken in handen worden gesteld van de raadsheer-commissaris.

14. Bij de voortzetting van de behandeling van deze zaak wenst het hof, mocht zulks in de ogen van de procespartijen of naar het oordeel van de voorzitter nodig blijken, deze deskundige ter zitting te horen. Zonder dit laatste voorbehoud wil het hof alsdan als getuige horen (een van) de contactambtena(a)r(en) van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (liefst destijd ook) belast met de materie betreffende de Interimwet. Mocht het zo zijn dat, na zoveel jaren, aan laatstbedoeld punt maar lastig invulling kan worden gegeven dan is de suggestie om een terzakekundig oud medewerker van het ministerie op te roepen.

15. Voor een voortvarende afwikkeling van deze zaak is het nodig en nuttig dat zowel de verdediging als de advocaat-generaal tenminste acht (8) weken vóór de nog nader te bepalen terechtzitting hun standpunt omtrent hetgeen hiervoor aan de orde gesteld werd schriftelijk formuleren en dat dan doen toekomen aan de andere procespartij en het hof.

(...)"

28. Vervolgens overwoog het Hof te dier zake bij het bestreden arrest:

"Ambthalve

Het hof verwijst allereerst naar het tussenarrest van 9 september 2008. In dat arrest is ambtshalve de vraag aan de orde gesteld of sprake is geweest van een manco in de rechtsbescherming voor verdachte waar het - kort gezegd - gaat om de gevolgen die de Interimwet,en vervolgens de Meststoffenwet, voor hem en zijn bedrijf hebben gehad doordat als gevolg van die regelgeving het aantal dieren dat hij mag houden werd gefixeerd op een naar zijn, verdachtes, inzicht te laag getal. Het hof wilde op de hoogte komen van de wijze waarop door bestuur of administratie in voorkomend geval invulling werd gegeven aan het tenzij-criterium in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet. Van dat laatste was het belang gegeven omdat de Meststoffenwet die volgde voor het maximale aantal dieren dat gehouden mag worden aansluiting zocht bij de fixering die eerstgenoemde wet bracht. Het ging het hof in het bijzonder om de vraag hoe de correctie waarbij het door verdachte bij de landbouwtelling van 1984 opgegeven aantal leghennen van 43.000 werd gebracht op 15.860, moest worden geduid of begrepen en of tegen een dergelijke ingreep destijds enig effectief rechtsmiddel openstond en, zo neen, of in de Meststoffenwet op de onder vigeur van die wet ontwikkelde uitvoeringspraktijk voor een geval als dit nadien of wellicht alsnog in dat eventuele tekort is voorzien. Het was het hof -kortom- te doen om een beeld van de rechtsbescherming die pluimveehouders (zoals verdachte) bij problemen over het maximale aantal te houden dieren na de invoering van de Interimwet genoten of konden genieten.

In het voorgaande is geciteerd uit of gerefereerd aan de rechtsoverweging een 10, 11 en 12 van het tussenarrest. Dat tussenarrest behoeft in zoverre correctie dat het aantal van 43.000 leghennen terug te voeren is op een ander gegeven, te weten het Registratieformulier dierlijke meststoffen gedateerd 7 januari 1987 dat verdachte heeft ingediend onder vigeur van de Meststoffenwet. In plaats van dat aantal werd -dat is de tweede correctie op het tussenarrest- niet 15.860 aangehouden maar 15.360. Voor de kern van de kwestie, de vraag die het hof aan de orde stelde, maken beide onjuistheden niet uit.

De tussenbeslissing van 9 september 2008 leidde tot het uitbrengen van twee deskundigenrapporten: het eerste van mr.drs.ing. T.A. Dijkstra, hoofd afdeling wetgeving en bestuurlijke zaken II van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; het tweede van de hand van prof. Mr. D.W. Bruil van het Instituut voor Agrarisch Recht van de Landbouwuniversiteit Wageningen [voetnoot 1]. Daarop volgde op 17 november 2009 de hervatting van het onderzoek. Bij die gelegenheid is gehoord Mr. A.C. Loeb, medewerker van genoemd ministerie en destijds bij de totstandkoming van de Interimwet betrokken.

Het beeld dat beide rapporten en de verklaring van mr. Loeb, alles in lijn met de wetgevingsgeschiedenis, oplevert is dat

- het fixeren van de omvang van de dierlijke meststoffen producerende bedrijven om allerlei milieutechnische redenen, min of meer onverwacht moest komen en snel diende te verlopen, omdat anders belanghebbende veehouders in afwachting van de maatregelen het bedrijf snel zouden uitbreiden en dat ook op bij de uitvoering van beide wetten, daadwerkelijk, een belangrijke rol speelde;

- aan de rechtszekerheid voor belanghebbenden in zoverre aandacht werd besteed dat met de uitzonderingsbepalingen die daarvoor binnen die regeling (art. 3 Interimwet Pro) voorzien waren en volgden met de Circulaire van 26 april 1985 aan de provincie- en

gemeentebesturen daaraan uniform tegemoet werd getreden

- en dat de opzet van de regeling zo moest zijn en (waar het om de uitvoeringspraktijk gaat) blijven dat, anders dan bij de invoering van de superheffing het geval was, beroepsprocedures zoveel mogelijk moesten worden voorkomen, omdat het te verwachten grote aantal daarvan werd gevreesd.

De vraag naar de omvang en kwaliteit van die rechtsbescherming drong zich op door de omvang van de belangen die op het spel staan en doordat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (op 21 september 1999) oordeelde dat bezwaren tegen het aangehouden referentieaantal bij dat college niet aan de orde konden komen.

Opzet, inrichting en uitvoeringspraktijk leveren samen met het standpunt van het CBb het beeld op dat individuele veehouders maar over beperkte mogelijkheden beschikken en destijds beschikten om de consequenties van deze regelgeving voor hun bedrijf in rechte aan de orde te stellen. Dat leidt tot de vraag of hen in het licht van artikel 6 EVRM Pro en het 1ste protocol bij dat verdrag daarmee tekort is gedaan.

Van belang is hier het arrest van de civiele kamer van de Hoge Raad d.d. 16 november 2001, LJN AD 5493 (NJ 2002, 469). Daarbij ging het om varkenshouders die ingevolge de Wet verplaatsing mestproductierechten (Stb. 1993, 686) en de Wet herstructurering varkenshouderij (Stbl.1998, 236)) met vergelijkbare omvangrijke ingrepen in de bedrijfsvoering werden geconfronteerd. Het hof stelt vast dat het er op grond van dat arrest en het vervolg daarop [voetnoot 2] voor moet worden gehouden dat er géén sprake is van een manco in de in gevallen als dit bestaande rechtsbescherming.[voetnoot 3]. ln concreto en mede gelet op hetgeen volgt is dat evenmin het geval. De regelingen waarom het hier gaat leveren in hun consequenties voor verdachte géén 'individual and excessive burden' op die disproportioneel is en waarvan de regelgever de gevolgen niet zonder compensatie bij de veehouders in kwestie zoals verdachte (die de gang naar de burgerlijke rechter nimmer gemaakt heeft maar het wel al eerder tot strafvervolging heeft laten komen) had mogen laten. Mutatis mutandis levert dat voor deze strafzaak op dat de overheid die regelgeving zonodig met hantering van het strafrecht mag handhaven.

Het verweer gaat uit van de stelling dat voor de jaren waar het om gaat voor verdachte het door hem onder vigeur van de Meststoffenwet op 7 januari 1987 opgegeven aantal leghennen van 43.000 en daarmee corresponderende referentiehoeveelheid moet worden aangehouden. Op grond van HR 1 oktober 1999, NJ 1999,769 dient te worden aangehouden dat het hof niet zelf kan voorzien in de vaststelling daarvan door een (als dan ook voor de verdere toekomst geldende) referentiehoeveelheid vast te stellen. De strafrechter kan op die wijze niet (ook) als zogeheten restrechter optreden. Dat zou ook onwenselijk zijn, omdat de strafrechter die daarbij te verdisconteren belangen niet in de(straf)procedure kan betrekken en omdat diens keuze voor die rol ertoe zou leiden dat belanghebbenden een vervolging zouden moeten riskeren om in rechte vastgesteld te krijgen welk referentieaantal hen dan wel toekomt. Dat laatste zou een grote rechtsongelijkheid betekenen ten opzichte van die veehouders die zich wél aan de gewraakte regelgeving hebben gehouden of houden uit respect voor de wetgever en geen strafrechtelijke vervolging wensen. In het licht van het eerder genoemde arrest van de HR van 16 november 2001is er ook geen reden voor de strafrechter om in dit concrete geval de rol van "restrechter" alsnog te nemen. Dat betekent dat het hof de vraag welk cijfer moet worden aangehouden als het 'voor dat bedrijf (lees: voor het bedrijf van verdachte) geldende pluimveerecht' uit de tenlastelegging in zoverre anders zal bezien dan de rechtbank (kennelijk) heeft gedaan, slechts controlerend en constaterend of al dan niet het juiste cijfer is aangehouden. Dat laatste komt bij de bewijsbeslissing aan de orde.

Voetnoot 1: waarbij prof. Bruil op mr. Dijkstra heeft kunnen reageren en mr. Loeb op beide rapporten

Voetnoot 2: Hof Arnhem, 17 november 2009, LJN BK3304.

Voetnoot 3: Zie ook HR 14 november 2008, LJN BF 1881."

29. Alvorens ik het middel bespreek merk ik het volgende op. Het Hof overweegt hiervoor onder meer:

"Het ging het hof in het bijzonder om de vraag hoe de correctie waarbij het door verdachte bij de landbouwtelling van 1984 opgegeven aantal leghennen van 43.000 werd gebracht op 15.860, moest worden geduid of begrepen en of tegen een dergelijke ingreep destijds enig effectief rechtsmiddel openstond en, zo neen, of in de Meststoffenwet op de onder vigeur van die wet ontwikkelde uitvoeringspraktijk voor een geval als dit nadien of wellicht alsnog in dat eventuele tekort is voorzien. Het was het hof -kortom- te doen om een beeld van de rechtsbescherming die pluimveehouders (zoals verdachte) bij problemen over het maximale aantal te houden dieren na de invoering van de Interimwet genoten of konden genieten."

30. Aldus verliest het Hof uit het oog dat, naar het Hof heeft vastgesteld(15), bij de landbouwtelling van 1984 geen opgave is gedaan van het aantal leghennen doch pas bij de niet bij de Interimwet maar bij de nadien ingevoerde Meststoffenwet voorgeschreven opgave van het aantal dieren dat werd gehouden per 31 december 1986 en dat de Minister in die laatste opgave wijziging heeft gebracht. Voorts onderzoekt het Hof enerzijds of ter zake van de vaststelling van het volgens de Interimwet toegestane aantal dieren (het referentie-aantal) is voorzien in behoorlijke rechtsbescherming, anderzijds gaat het Hof daarbij in op de vraag of tegen de vaststelling van de referentiehoeveelheid als bedoeld in de Meststoffenwet behoorlijke rechtsbescherming bestaat. Het middel klaagt over een en ander niet.

31. Ik keer terug naar het middel. In de toelichting op het middel wordt geklaagd dat het Hof niet heeft gemotiveerd waarom het arrest HR 16 november 2001, LJN AD5493, NJ 2002, 469, welk arrest het Hof ten grondslag heeft gelegd aan zijn oordeel dat geen sprake is van een manco in de bestaande rechtsbescherming, mutatis mutandis van toepassing zou zijn in de onderhavige zaak, hoewel genoemd arrest een volstrekt ander probleemgebied betreft.

32. Het Hof betrekt bedoeld arrest in zijn oordeel in verband met de vraag of individuele veehouders gezien artikel 6 EVRM Pro en het 1ste protocol bij dat verdrag tekort is gedaan doordat zij over niet meer dan beperkte mogelijkheden beschikken en destijds beschikten om de consequenties van de meststoffenwetgeving voor hun bedrijf in rechte aan de orde te stellen. Omdat die vraag door de Hoge Raad in bedoeld arrest in - zoals het Hof overweegt - vergelijkbare omvangrijke ingrepen in de bedrijfsvoering als de onderhavige onder ogen is gezien (en in het daar aan de orde zijnde geval ontkennend is beantwoord) is het refereren aan bedoeld arrest niet onbegrijpelijk en behoeft het geen nadere motivering.

33. Voor zover in de toelichting op het middel wordt gesteld dat verdachte met betrekking tot de vaststelling van de referentiehoeveelheid niet over enig rechtsmiddel beschikt merk ik het volgende op.

34. In de door het Hof aangehaalde uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven van 21 september 1999 (kennelijk is bedoeld CBB 21 september 1990, AB 1991, 97, m.nt. R.M. Male) oordeelde het CBB ten aanzien van de bepaling van de referentiehoeveelheid dierlijke meststoffen dat de wetgever heeft gekozen voor een stelsel waarin de wet zelf de norm bevat en de gevolgen daarvan voor de mestproductie door de producenten zelf kunnen worden berekend aan de hand van daartoe gegeven uitvoeringsvoorschriften. Derhalve, aldus het CBB, komt aan de Minister van LNV niet de bevoegdheid toe die referentiehoeveelheid vast te stellen en kan tegen een dergelijke vaststelling ook niet worden opgekomen bij het CBB.(16) Ten aanzien van de vaststelling van de omvang van het varkensrecht als bedoeld in de Wet herstructurering varkenshouderij oordeelde het CBB in dezelfde zin.(17)

35. De Minister mag dan een wijziging hebben aangebracht in de opgave van de verdachte, een rechtens van betekenis zijnde vaststelling van een referentiehoeveelheid behelst deze feitelijke handeling niet. Van het al dan niet ontbreken van een rechtsmiddel kan dan ook niet worden gesproken. Wordt de verdachte, zoals in het onderhavige geval vervolgd wegens ongeoorloofde uitbreiding van zijn bedrijf dan zal het openbaar ministerie daarvoor het bewijs moeten aandragen. Komt de strafrechter op grond van de voorhanden bewijsmiddelen tot de conclusie dat van ongeoorloofde uitbreiding sprake is dan kan de verdachte van die veroordeling (in beginsel) in hoger beroep komen en het door de rechter gebezigde bewijsmateriaal betwisten. Voorts kan de verdachte bij de civiele rechter ageren tegen de in aanpassen van de refererentiehoeveelheid gelegen feitelijke handeling van de Minister in die zin dat de Minister met die handeling jegens hem een onrechtmatige daad heeft gepleegd.(18)

36. Ten slotte merk ik nog op dat de referentiehoeveelheid als bedoeld in de Meststoffenwet niet bepalend is voor de vraag hoeveel leghennen de verdachte in casu mocht houden. Hetgeen het Hof overweegt over een rechtsmiddel tegen de door de Minister vastgestelde referentiehoeveelheid gaat dus in wezen langs de zaak heen.

37. Het middel faalt.

38. Het tweede middel komt op tegen 's Hofs oordeel dat het niet zelf kan voorzien in de vaststelling van de referentiehoeveelheid.

39. Het bestreden arrest houdt, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, in:

"(...)

Het verweer gaat uit van de stelling dat voor de jaren waar het om gaat voor verdachte het door hem onder vigeur van de Meststoffenwet op 7 januari 1987 opgegeven aantal leghennen van 43.000 en daarmee corresponderende referentiehoeveelheid moet worden aangehouden. Op grond van HR 1 oktober 1999, NJ 1999,769 dient te worden aangehouden dat het hof niet zelf kan voorzien in de vaststelling daarvan door een (als dan ook voor de verdere toekomst geldende) referentiehoeveelheid vast te stellen. De strafrechter kan op die wijze niet (ook) als zogeheten restrechter optreden. Dat zou ook onwenselijk zijn, omdat de strafrechter die daarbij te verdisconteren belangen niet in de(straf)procedure kan betrekken en omdat diens keuze voor die rol ertoe zou leiden dat belanghebbenden een vervolging zouden moeten riskeren om in rechte vastgesteld te krijgen welk referentieaantal hen dan wel toekomt. Dat laatste zou een grote rechtsongelijkheid betekenen ten opzichte van die veehouders die zich wél aan de gewraakte regelgeving hebben gehouden of houden uit respect voor de wetgever en geen strafrechtelijke vervolging wensen. In het licht van het eerder genoemde arrest van de HR van 16 november 2001is er ook geen reden voor de strafrechter om in dit concrete geval de rol van "restrechter" alsnog te nemen. Dat betekent dat het hof de vraag welk cijfer moet worden aangehouden als het 'voor dat bedrijf (lees: voor het bedrijf van verdachte) geldende pluimveerecht' uit de tenlastelegging in zoverre anders zal bezien dan de rechtbank (kennelijk) heeft gedaan, slechts controlerend en constaterend of al dan niet het juiste cijfer is aangehouden. Dat laatste komt bij de bewijsbeslissing aan de orde."

40. In de toelichting op het middel wordt gesteld dat de opmerking van het CBB in de overgelegde op verdachtes beroep gewezen uitspraak d.d. 27 maart 1992 dat inhoudelijke bezwaren tegen de aanpassing door de Minister van de referentiehoeveelheid door verdachte aan de orde kunnen worden gesteld indien tegen hem terzake strafvervolging wordt ingesteld, meebrengt dat het Hof zijn oordeel dat het niet aan de strafrechter is de referentiehoeveelheid vast te stellen nader had moeten motiveren. Die opvatting deel ik niet. In bedoelde opmerking van het CBB ligt immers niet besloten dat van de strafrechter verwacht mag worden dat hij die referentiehoeveelheid vaststelt.

41. Zoals ik hiervoor onder 17, 23 en 24 heb uiteengezet is de referentiehoeveelheid overigens niet bepalend voor het door de verdachte ten hoogste te houden aantal leghennen maar het referentieaantal als bedoeld in art. 1 Interimwet Pro. In wezen gaat het middel dus - met het Hof; zie punt 36 - langs de zaak heen.

42. Het middel faalt.

43. Het derde middel klaagt over de verwerping van het door de verdediging met betrekking tot de referentiehoeveelheid gevoerde verweer.

44. Met betrekking tot het dat verweer houdt het bestreden arrest, voor zover voor de beoordeling van het middel relevant, in:

"Het verweer komt er op neer dat de voor verdachte geldende referentiehoeveelheid correspondeert met 43.000 of anders met 18.000 leghennen en dat de in de tenlastelegging als "het voor dat jaar voor dat bedrijf geldende pluimveerecht (te weten 7680 kilogram fosfaat)" genoemde hoeveelheid als gevolg daarvan niet bewezen kan worden. Dat verweer wordt door het hof verworpen. Er is of was géén ontheffing zoals voorzien in artikel 4 van Pro de Interimwet en verdachte heeft evenmin kunnen profiteren van de -categorale- uitzonderingen van artikel 3 van Pro die wet. De bouwvergunning werd immers pas op 28 april 1985 aangevraagd en de hinderwetvergunning op 29 mei 1985. Beide aanvragen (het gaat om een uitbreiding van een bestaand bedrijf) zijn dus van na 3 november 1984. Ook de Circulaire van 26 april 1985 aan de provincie-en gemeentebesturen, die enige versoepeling gaf van de uitzonderingen op het uitbreidingsverbod, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel.

Voetnoot 4) cijfers vermeld op blz. 4 bovenaan in het rapport van de deskundige Dijkstra"

45. In de toelichting op het middel wordt aangevoerd dat het Hof ten onrechte voorbij is gegaan aan hetgeen door de verdediging is aangevoerd ter onderbouwing van verdachtes stelling dat de referentiehoeveelheid 43.000 stuks diende te zijn, te weten:

- ln 1983 reeds heeft cliënt investeringen gedaan voor het uitbreiden van zijn bedrijf. Ter staving is in eerste aanleg een factuur van het bouwbedrijf als productie 3 overgelegd.

- In 1985 heeft cliënt een uitbreiding van de hinderwet gevraagd en gekregen voor het aantal van 43.000 kippen. Het bewijs daarvan is in eerste aanleg als productie 4 overgelegd.

- Nog ten tijde van de vogelpest heeft cliënt een vergoeding gekregen voor de volledige 43.000 kippen, na een nota bene door de AID uitgevoerde controle. Het bewijs hiervan is in eerste aanleg als productie 5 overgelegd.

46. Zoals hiervoor onder 17, 23 en 24 is uiteengezet was het verdachte toegestaan een aantal leghennen te houden dat ten hoogste gelijk was aan het referentieaantal als bedoeld in art. 1 Interimwet Pro. Aan geen van de als hiervoor zijdens verdachte aangevoerde omstandigheden verbindt de Interimwet het gevolg dat een hoger referentieaantal in aanmerking dient te worden genomen dan op grond van art. 1 Interimwet Pro bepaald dan wel dat een bedrijf mag worden uitgebreid tot boven bedoeld referentieaantal. Daarom heeft het Hof genoemde omstandigheden zonder meer buiten beschouwing mogen laten.

47. Voor zover in de toelichting op het middel nog de klacht besloten ligt dat het Hof eraan is voorbijgegaan dat de referentiehoeveelheid (bedoeld zal zijn: het referentieaantal) in de Interimwet de mogelijkheid biedt uit te gaan van het doorgaans aanwezige aantal, wordt miskend dat het Hof, zoals ik hiervoor onder 17, 23 en 24 heb uiteengezet, die mogelijkheid juist ten grondslag heeft gelegd aan zijn zoektocht naar het ten tijde van de peildatum voor het referentieaantal op het door verdachte van zijn vader overgenomen bedrijf gebruikelijke aantal leghennen. Daarbij is het Hof tot de - niet onbegrijpelijke en toereikend gemotiveerde - conclusie gekomen dat er geen bewijs is dat er voor 2 november 1984 meer dan 15.360 hennen werden gehouden, nu het in de Hinderwetvergunning van 1981 genoemde aantal van 18.000 leghennen niet bewijst dat dat aantal in 1984 daadwerkelijk werd gehouden, en het in 1987 gehouden aantal van 15.360 leghennen samen met de aanvoercijfers van hennen in de jaren 1982, 1983 en 1985 - welke cijfers niet door verdachte zijn weerlegd - op het tegendeel wijzen.

48. Het middel faalt.

49. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen waarop het bestreden arrest zou dienen te worden vernietigd.

50. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

1 Vgl. art. 3 Interimwet Pro beperking varkens-en pluimveehouderijen alsmede Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 3, p. 11.

2 Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 3, p. 7 e.v.

3 Wet van 10 januari 1985, houdende verbod tot vestiging en uitbreiding van varkens-en pluimveehouderijbedrijven in Nederland dan wel bepaalde delen daarvan (Stb. 1985, 1).

4 Art. 8 lid 2 Meststoffenwet Pro (Wet van 27 november 1986, Stb.1986, 598), jo. art. 4, aanhef en onder a, Registratiebesluit dierlijke meststoffen (Besluit van 12 december 1986, Stb 1986, 625) jo. Bijlage A behorende bij de Meststoffenwet (oud).

5 Art. 58C (oud) Meststoffenwet is ingevoerd bij de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, 538) en in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000, 574).

6 Stb. 1998, 236.

7 Stb. 1998, 100.

8 Besluit van 12 december 1986, houdende regelen betreffende de registratie van de mestproduktie (Registratiebesluit dierlijke meststoffen). Dit besluit was gebaseerd op art. 6 (oud) (later: artikel 7 (oud)) Meststoffenwet.

9 Wet van 10 januari 1985, houdende verbod tot vestiging en uitbreiding van varkens-en pluimveehouderijbedrijven in Nederland dan wel bepaalde delen daarvan (Stb. 1985, 1), in werking getreden op 23 januari 1985. Deze wet is vervallen op 1 januari 1987 (zie art. 37 (oud) Meststoffenwet juncto art. 1 en Pro 2 Besluit van 12 december 1986, houdende vaststelling tijdstip in werking treden Meststoffenwet (Stb. 1986, 598), Stb. 1986, 620).

10 Het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Interimwet is bij Koninklijke Boodschap van 1 november 1984 bij de Tweede Kamer van de Staten-Generaal op 3 november 1984 ingediend (Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 1, 2). Zie over de achtergrond van dit wetsvoorstel Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 3.

11 Art. 3 Registratiebesluit Pro dierlijke meststoffen.

12 Het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Interimwet is bij Koninklijke Boodschap van 1 november 1984 bij de Tweede Kamer van de Staten-Generaal op 3 november 1984 ingediend (Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 1, 2). Zie over de achtergrond hiervan Kamerstukken II 1984-1985, 18 695, nr. 3.

13 Zie over de wetsgeschiedenis van de vaststelling van het referentieaantal de conclusie van mijn ambtgenoot Machielse bij HR 26 maart 2002, NJ 2002, 342.

14 Het Hof neemt ten onrechte als datum van indiening 2 november 1984. Zie noot 10.

15 P. 4 van het verkorte arrest.

16 Daarna zo in CBB 11 september 1992, AB 1993, 65, m.nt. J.H. Veen; CBB 14 mei 1993, AB 1993, 581, m.nt. J.H. Veen; en CBB 23 april 1998, AB 1998, 290 m.nt. J.H. Veen.

17 CBB 1 juni 1999, AB 1999, 315, m.nt. J.H. Veen.

18 Vgl. CBB 1 juni 1999, AB 1999, 315, m.nt. J.H. Veen, rov. 5.3.

Beoordeling rechtsbescherming en referentiehoeveelheid bij overtreding Meststoffenwet inzake pluimveebedrijf

Conclusie