ECLI:NL:OGHACMB:2025:2

Uitspraak

AUA2024H00190

Datum uitspraak: 15 januari 2025

gemeenschappelijk hof van jusTitie

van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN

EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], verblijvend in Aruba,

appellant,

tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 22 mei 2024 in zaak nr. AUA202303891, in het geding tussen:

appellant

de minister van Justitie en Sociale Zaken (hierna: de minister)

Procesverloop

Bij beschikking van 18 augustus 2023 heeft de minister de uitzetting van appellant bevolen en daarbij vermeld dat aan hem een periode van niet-toelating zal worden opgelegd van zestig maanden (hierna: het uitzettingsbevel).

Bij beschikking van 3 november 2023 heeft de minister het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: de bestreden beschikking).

Bij uitspraak van 22 mei 2024 heeft het Gerecht het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant en de minister hebben nadere stukken ingediend.

Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2024. Appellant, vertegenwoordigd door M.L. Hassell, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.F.J. Caster, werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

Appellant is geboren op [geboortedatum] 1997 in Venezuela en heeft de Venezolaanse nationaliteit. Op 14 februari 2019 is hij naar Aruba gereisd en op 7 februari 2021 heeft hij zijn eerste verzoek om bescherming ingediend. Op 18 augustus 2023 heeft de minister het uitzettingsbevel uitgevaardigd. Daarna, op 19 oktober 2023, heeft appellant een tweede verzoek om bescherming ingediend. Het in deze uitspraak aan de orde zijnde hoger beroep richt zich tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen de bestreden beschikking waarbij het bezwaar tegen het uitzettingsbevel ongegrond is verklaard. De minister heeft het tweede verzoek om bescherming op 12 december 2023 afgewezen. Die afwijzing is in deze uitspraak niet aan de orde.

De Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: Ltu), de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) noch enige andere wet voorziet in schorsende werking van rechtsmiddelen tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming. In deze uitspraak gaat het Hof in overweging 5 en verder onder meer in op de vraag hoe dat zich verhoudt tot het EVRM en op de vraag in welke procedure de aanspraak op bescherming aan de orde kan worden gesteld. Deze vragen zijn niet alleen van belang voor deze zaak, zodat het oordeel van het Hof een breder toepassingsbereik heeft.
Daaraan voorafgaand gaat het Hof in de overwegingen 3 en 3.1 in op wat is aangevoerd over de nul-dagen termijn en in de overwegingen 4, 4.1 en 4.2 op wat is aangevoerd over het horen in bezwaar. Tot slot gaat het Hof in overweging 6 nog in op de periode van niet-toelating.

Nul-dagen termijn

3. Het Gerecht heeft overwogen dat de minister bij het bepalen van de termijn waarbinnen appellant Aruba moet verlaten, hem geen termijn heeft gegeven om orde op zaken te stellen als bedoeld in artikel 15, derde lid, van de Ltu. Volgens het Gerecht maakt dat niet dat de bestreden beschikking moet worden vernietigd, omdat de minister geen uitvoering heeft gegeven aan de nul-dagen termijn en in plaats daarvan een meldplicht heeft opgelegd.

3.1. Appellant betoogt in hoger beroep tevergeefs dat het Gerecht de bestreden beschikking ten onrechte in stand heeft gelaten ondanks strijd met een wettelijk voorschrift. Het Hof overweegt ten eerste dat uit artikel 15, derde lid, van de Ltu slechts volgt dat een vertrektermijn wordt opgenomen indien dat naar het oordeel van de minister nodig is. Appellant heeft niet gemotiveerd waarom het in zijn geval nodig was om hem tijd te geven om orde op zaken te stellen. Bovendien heeft de minister de vertrektermijn in het uitzettingsbevel van 18 augustus 2023 weliswaar op nul dagen gesteld, maar op 21 augustus 2023 heeft hij een meldingsplicht opgelegd, die ten tijde van de bestreden beschikking op 3 november 2023 nog steeds voortduurde. Feitelijk heeft appellant dus alsnog de tijd gekregen om orde op zaken te stellen. Het Gerecht heeft dan ook terecht overwogen dat er geen aanleiding is om de bestreden beschikking te vernietigen omdat alsnog een vertrektermijn moest worden geboden.

Horen in bezwaar

4. Het Gerecht heeft overwogen dat de minister op grond van artikel 20, eerste lid, van de Lar op het bezwaar mocht beslissen zonder advies van de bezwaaradviescommissie. Daarbij heeft het onder meer van belang geacht dat appellant op 3 november 2023 is gehoord in het kader van zijn tweede verzoek om bescherming en dat niet gebleken is dat de minister niet beschikte over alle relevante informatie om te beslissen op het bezwaar.

4.1. Appellant betoogt in hoger beroep tevergeefs dat het Gerecht hierbij ten onrechte niet heeft betrokken dat de minister pas in de beschikking op bezwaar de wettelijke grondslag voor de periode van niet-toelating heeft genoemd, te weten artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de ministeriële regeling ter uitvoering van de artikelen 11, eerste lid, en 17, derde lid, van het Toelatingsbesluit 2009 (hierna: de ministeriële regeling). Dit is geen nieuwe tegenwerping waarover appellant had moeten worden gehoord, maar slechts een nadere onderbouwing van een grond die al in de in bezwaar aangevochten beschikking is genoemd. De minister heeft daarin vermeld dat er conform de ministeriële regeling een periode van niet-toelating van zestig maanden wordt opgelegd. Overigens heeft appellant dit argument niet in zijn beroepsgronden aangevoerd, waardoor het Gerecht hier niet op in kon gaan.

4.2. Appellant betoogt verder in hoger beroep dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat de minister beschikte over alle relevante informatie die nodig was om te beslissen op het bezwaar. Hij voert aan dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn tweede verzoek om bescherming van 19 oktober 2023, waarop de minister ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet had beslist. Volgens appellant heeft de minister er in dit kader ook geen rekening mee gehouden dat zijn verzoek om bescherming een tijdelijke belemmering vormde om hem uit te zetten, omdat het beginsel van non-refoulement gewaarborgd moet worden.
Het Gerecht heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat appellant na het uitvaardigen van het uitzettingsbevel een tweede verzoek om bescherming heeft ingediend, er niet toe leidt dat de minister het uitzettingsbevel in bezwaar niet kon handhaven. Het Hof wijst ter vergelijking op zijn uitspraak van 12 juni 2024, ECLI:NL:OGHACMB:2024:81, overweging 3.3. Dat het verzoek om bescherming werd ingediend en in behandeling genomen, betekende immers volgens de mededelingen van de minister ter zitting dat appellant feitelijk niet zou worden uitgezet totdat de minister een primaire beschikking op zijn verzoek had genomen. Niet in geschil is dat de minister het uitzettingsbevel niet heeft uitgevoerd en daarmee heeft hij voldoende rekening gehouden met het tweede verzoek van appellant. Het is het Hof dan ook niet gebleken dat de minister niet beschikte over alle relevante informatie die nodig was om te beslissen op het bezwaar.

Het betoog over artikel 3 van het EVRM

5. Appellant betoogt dat hij bij uitzetting naar Venezuela een reëel risico loopt op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling. Daarbij wijst hij op recente ontwikkelingen in dat land en op het absolute karakter van het beginsel van non-refoulement uit artikel 3 van het EVRM. Appellant heeft dit ook naar voren gebracht in zijn tweede verzoek om bescherming, dat hij indiende na het uitvaardigen van het uitzettingsbevel.

5.1. Het Hof gaat eerst in algemene zin in op het waarborgen van het beginsel van non-refoulement. Daarna overweegt het Hof wat dit betekent voor het hoger beroep van appellant.

Rechtspraak van het EHRM over het beginsel van non-refoulement en artikel 13 van het EVRM

5.2. Artikel 13 van het EVRM waarborgt het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel (“effective remedy”). Ter waarborging van naleving van het in artikel 3 van het EVRM vervatte beginsel van non-refoulement, vereist artikel 13 van het EVRM uit dat oogpunt onder meer dat het rechtsmiddel dat tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming kan worden aangewend, automatische schorsende werking heeft. Op die manier wordt op voorhand voorkomen dat uitzetting plaatsvindt voordat een onafhankelijke rechterlijke instantie een oordeel heeft gegeven over het risico op schending van artikel 3 van het EVRM.
Dit heeft het EHRM nader uitgelegd in onder meer het arrest van 5 mei 2002, Čonka tegen België, ECLI:CE:ECHR:2002:0205JUD005156499, punten 78 tot en met 85, het arrest van 5 juli 2016, A.M. tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2016:0705JUD002909409, punten 29, 67 en 70 en het arrest van 14 december 2020, M.K. tegen Polen, ECLI:CE:ECHR:2020:0723JUD004050317, punten 143 en 144.

De praktijk onder de Arubaanse Ltu

5.3.

De vreemdeling die meent dat hij in zijn land van herkomst een reëel risico loopt op een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, heeft de mogelijkheid om een verzoek om bescherming in te dienen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van het Toelatingsbesluit. Zoals de minister ter zitting heeft bevestigd, heeft het indienen van zo’n verzoek in eerste instantie schorsende werking. De minister heeft toegelicht dat hij een vreemdeling in ieder geval niet uitzet totdat hij een primaire beschikking op het verzoek heeft genomen. Tegen afwijzing van dit verzoek om bescherming staan achtereenvolgens de rechtsmiddelen bezwaar, beroep en hoger beroep open.

5.4.

De Ltu, de Lar noch enige andere wet verbindt schorsende werking aan het instellen van deze rechtsmiddelen tegen afwijzing van een verzoek om bescherming. De minister verleent die gelet op zijn mededelingen ter zitting ook niet beleidsmatig. Om een voorgenomen uitzetting te voorkomen zolang die rechtsmiddelen aanhangig zijn, kan de vreemdeling zich met een verzoek om voorlopige voorziening wenden tot het Gerecht of, in hoger beroep, tot het Hof. Hij kan verzoeken de voorziening te treffen dat hij niet zal worden uitgezet tot de beslissing op het ingestelde rechtsmiddel.

5.5.

Daarmee is de rechtsbescherming niet in overeenstemming met de hiervoor genoemde door het EHRM uit het oogpunt van het bieden van een “effective remedy” gestelde eis dat het instellen van een rechtsmiddel tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming automatische schorsende werking moet hebben.

Hoe nu verder?

5.6.

Om de op grond van onder andere het in overweging 5.2 genoemde arrest A.M. tegen Nederland vereiste “effective remedy” te bieden, zal moeten worden voorzien in het verbinden van automatische schorsende werking aan het instellen van bezwaar en beroep tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming. Om dit te garanderen moet hierin bij of krachtens een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van de Lar worden voorzien.
Totdat dit voorschrift in werking is getreden, dient de minister om de vereiste “effective remedy” te bieden, de vaste gedragslijn te hanteren dat vreemdelingen een ingesteld bezwaar of beroep tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming steeds in Aruba mogen afwachten. Uitzetting dient dus achterwege te blijven tot op het bezwaar is beslist, of, indien beroep wordt ingesteld, op het beroep is beslist. Het Hof wijst ter vergelijking op zijn uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:OGHACMB:2022:75, overweging 3.2, waaruit blijkt dat de Curaçaose autoriteiten een vergelijkbare gedragslijn hanteren. Als de minister aan een beschikking op een verzoek om bescherming niet automatisch de bepaling verbindt dat uitzetting achterwege blijft totdat is beslist op het bezwaar of beroep, dan komt deze beschikking in aanmerking voor vernietiging. Door middel van een voorlopige voorziening, connex aan het bezwaar of beroep, kan indien nodig om een verbod op uitzetting worden verzocht.

Schorsende werking in hoger beroep?

5.7.

Voor de situatie waarin een vreemdeling hoger beroep instelt tegen de uitspraak van het Gerecht over de beschikking op zijn verzoek om bescherming, geldt dat het Hof een voorlopige voorziening treft als sprake is van een “arguable claim”. Die voorlopige voorziening houdt in dat de vreemdeling de uitkomst van het hoger beroep in Aruba mag afwachten, ook als geen concrete uitzetdatum bekend is. Het Hof verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3350, over de toepassing van het arrest A.M. tegen Nederland.

5.8.

Gelet op het bijzondere karakter van artikel 3 van het EVRM, dient de voorzieningenrechter van het Hof daarbij een ex nunc onderzoek te verrichten naar de onderbouwing van het verzoek om bescherming en de tegen de afwijzing daarvan aangevoerde gronden. Als de voorzieningenrechter tot de conclusie komt dat er een “arguable claim” is met betrekking tot artikel 3 van het EVRM en het daarin vervatte beginsel van non-refoulement, of als hij de uitzetting om andere redenen naar zijn voorlopig oordeel onrechtmatig acht, bepaalt hij dat uitzetting achterwege blijft tot op het hoger beroep is beslist. Tot slot kan het Hof in de bodemprocedure oordelen dat de beschikking tot afwijzing van het verzoek om bescherming in strijd is met artikel 3 van het EVRM, waardoor uitzetting op langere termijn zou worden voorkomen.

Samenloop procedures verzoek om bescherming en uitzettingsbevel

5.9.

Een vreemdeling die meent dat uitzetting leidt tot een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM, kan dat gelet op het voorgaande aan de orde stellen in het kader van een (opvolgend) verzoek om bescherming. De behandeling van dat verzoek door de minister is geregeld in de artikelen 19 en verder van het Toelatingsbesluit. Daarin is onder meer voorzien in het afnemen van een gehoor over de motieven om bescherming aan te vragen. Zodra een vreemdeling kenbaar maakt dat hij vreest voor een schending van artikel 3 van het EVRM bij terugkeer naar het land van herkomst, moet deze procedure in gang worden gezet, ook als dit wordt gedaan nadat een uitzettingsbevel is gegeven. Het fundamentele karakter van artikel 3 van het EVRM brengt mee dat ook een tweede verzoek om bescherming door de minister met “rigorous scrutiny” wordt onderzocht voordat een vreemdeling wordt uitgezet (zie het arrest van het EHRM van 11 juli 2000, Jabari tegen Turkije, ECLI:CE:ECHR:2000:0711JUD004003598, punt 39). Daarbij kan echter, behoudens uitzonderingen, in het algemeen worden volstaan met een beoordeling of er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden daterend van na de behandeling van het eerste verzoek, als de afwijzing daarvan onherroepelijk is geworden.

5.10.

Het bevel tot uitzetting wordt gegeven in een andere beschikking dan de beschikking op een verzoek om bescherming. Als de minister de gestelde vrees voor schending van artikel 3 van het EVRM in het kader van het verzoek om bescherming heeft beoordeeld en concludeert tot afwijzing van dat verzoek, en de eventueel daartegen ingestelde rechtsmiddelen met schorsende werking zijn uitgeput, dan kan de minister de vreemdeling uitzetten. Op dat moment moet er een uitzettingsbevel voorhanden zijn en wordt dat uitgevoerd.

5.11.

Uit het oogpunt van effectieve besluitvorming en concentratie van rechtspraak is het onwenselijk dat de rechter die het uitzettingsbevel beoordeelt, zoals het Hof in deze procedure, ook gehouden zou zijn om de ter onderbouwing van het verzoek om bescherming aangevoerde motieven te beoordelen. De rechter die het rechtsmiddel over het verzoek om bescherming beoordeelt, moet de in dat kader gestelde vrees voor schending van artikel 3 van het EVRM namelijk al beoordelen. Een vreemdeling kan dan ook niet met succes een betoog van dezelfde strekking nogmaals aanvoeren bij de rechter die over het uitzettingsbevel oordeelt.

De betekenis voor deze zaak

5.12.

In dit geval heeft appellant zowel een rechtsmiddel tegen het bevel tot uitzetting als tegen de afwijzing van zijn tweede verzoek om bescherming ingesteld. Uit het vorenstaande vloeit voort dat de rechter in de procedure tegen het uitzettingsbevel niet de door appellant aangevoerde motieven voor zijn verzoek om bescherming hoeft te betrekken. Appellant kan die motieven aanvoeren in de procedure tegen de afwijzing van zijn verzoek om bescherming.

5.13.

Uit het voorgaande volgt dat het Hof het betoog van appellant over artikel 3 van het EVRM in deze procedure niet inhoudelijk beoordeelt.

Periode van niet-toelating

6. Appellant betoogt in hoger beroep tot slot tevergeefs dat het Gerecht eraan voorbij is gegaan dat de minister rekening had moeten houden met humanitaire redenen van klemmende aard die maken dat het op illegale wijze binnenkomen in zijn geval niet rechtvaardigt er een periode van niet-toelating wordt opgelegd van zestig maanden. Deze periode volgt uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de ministeriële regeling en appellant heeft niet geconcretiseerd dat sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die maken dat hiervan in zijn geval moet worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat hij een verzoek om bescherming heeft ingediend, is daarvoor onvoldoende.

Samenvatting hoofdpunten

7. In deze uitspraak heeft het Hof onder meer geoordeeld dat de beoordeling of uitzetting van een vreemdeling in strijd is met artikel 3 van het EVRM, niet aan de orde kan komen in de procedure tegen het uitzettingsbevel. Een vreemdeling die meent dat zijn uitzetting leidt tot een behandeling die in strijd is met artikel 3 van het EVRM, kan dat aan de orde stellen in het kader van een (opvolgend) verzoek om bescherming.
De minister moet ervoor zorgdragen dat de vreemdeling tijdens de behandeling van dat verzoek niet wordt uitgezet. Het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de afwijzing van het verzoek om bescherming heeft geen schorsende werking. Dit is in strijd met de vaste rechtspraak van het EHRM over het vereiste van een “effective remedy”. Om deze strijdigheid weg te nemen, moet de minister voortaan automatische schorsende werking verlenen aan het instellen van bezwaar en beroep tegen de afwijzing van een verzoek om bescherming. Het Hof zal desgevraagd de voorlopige voorziening treffen dat een vreemdeling niet mag worden uitgezet totdat op het hoger beroep is beslist, in gevallen waarin sprake is van een “arguable claim”.

Slotsom

8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.

w.g. Drop

w.g. Buntjer

voorzitter

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025.