Uitspraak
CUR2023H00005, CUR2023H00006, CUR2023H00007, CUR2023H00008, CUR2023H00009, CUR2023H00010, CUR2023H00011, CUR2023H00012, CUR2023H00013 en CUR2023H00014
Datum uitspraak: 28 februari 2024
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 30 november 2022 in zaken nrs. CUR202202538, CUR202201634, CUR202202142, CUR202201846, CUR202201677, CUR202202193, CUR202103891, CUR202202231, CUR202201636 en CUR202202457, in de gedingen tussen:
1. vreemdeling 1],
2. [ vreemdeling 2],
3. [ vreemdeling 3],
4. [ vreemdeling 4],
5. [ vreemdeling 5],
6. [ vreemdeling 6],
7. [ vreemdeling 7],
8. [ vreemdeling 8],
9. [ vreemdeling 9],
10. [ vreemdeling 10],
allen verblijvend in Curaçao (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen)
en
de minister
Procesverloop
Bij beschikkingen van respectievelijk 4 november 2021, 13 maart 2022, 29 maart 2022, 31 maart 2022, 25 april 2022, 6 mei 2022, 13 mei 2022, 18 mei 2022 en 24 juni 2022 heeft de minister de verzoeken van de vreemdelingen om aan hen een vergunning tot tijdelijk verblijf (hierna: vttv) te verlenen met als doel arbeid als zelfstandige, afgewezen (hierna: de bestreden beschikkingen).
Bij uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:OGEAC:2022:314, heeft het Gerecht de door de vreemdelingen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beschikkingen vernietigd en de minister opgedragen binnen zes maanden opnieuw te beschikken op de verzoeken van de vreemdelingen.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2023. De minister, werd vertegenwoordigd door mr. M.F. Bonapart en mr. P.Ch.M. Tweeboom, beiden advocaat, vergezeld door S. Nicolaas, werkzaam bij de Toelatingsorganisatie. De vreemdelingen werden vertegenwoordigd door mr. A.J. Henriquez, advocaat.
Overwegingen
Inleiding
Bij bekendmaking van 18 maart 2021 heeft de minister het beleid "Integrashon Responsabel" (hierna: IR-beleid) bekendgemaakt. Een gedeelte van deze brief is weergegeven in 5.5 van deze uitspraak. Het beleid was aanvankelijk geldig voor aanvragen die in de periode 22 maart 2021 tot en met 22 september 2021 zouden worden ingediend. De minister heeft deze periode verlengd tot en met 31 december 2021.
De vreemdelingen hebben naar aanleiding van de bekendmaking van het IR-beleid in de periode van mei 2021 tot en met 25 augustus 2021 een aanvraag voor een vttv met verblijfsdoel "arbeid als zelfstandige" ingediend. Het gaat om de volgende vreemdelingen:
i. [vreemdeling 1] is geboren op [geboortedatum] 1984 in Venezuela en is Curaçao legaal ingereisd op 19 augustus 2016. Op 25 augustus 2021 heeft zij haar aanvraag ingediend, welke door de minister is afgewezen op 18 mei 2022. Zij stelt op basis van een overeenkomst van opdracht met de duur van een jaar werkzaam te zijn als 'facilitator' in een schoolkantine.
ii. [vreemdeling 2] is geboren op [geboortedatum] 1990 in Haïti en is Curaçao legaal ingereisd op 18 januari 2014. Van 6 november 2013 tot en met 30 november 2020 beschikte hij over een vttv voor het verrichten van arbeid in loondienst. Op 4 augustus 2021 heeft hij zijn aanvraag op grond van het IR-beleid ingediend die door de minister is afgewezen op 31 maart 2022. Hij is volgens zijn aanvraag werkzaam als tuinteeltwerker bij [bedrijf].
iii. [vreemdeling 3] is geboren op [geboortedatum] 1972 in Haïti. Zij is Curaçao legaal ingereisd op 25 september 2017. Tot en met 21 augustus 2019 had zij een vttv in het kader van gezinshereniging. Op 29 juli 2021 heeft zij haar aanvraag op grond van het IR-beleid ingediend. Deze aanvraag is door de minister afgewezen op 6 mei 2022. Zij stelt werkzaam te zijn als interieurverzorgster voor twee opdrachtgevers.
iv. [vreemdeling 4] is geboren op [geboortedatum] 1973 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 27 april 2009. Op 22 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke door de minister is afgewezen op 29 maart 2022. Hij heeft in 2017 een eenmanszaak ingeschreven bij de Kamer van Koophandel die op 24 mei 2018 is uitgeschreven. Hij stelt werkzaam te zijn als bouwvakker.
v. [vreemdeling 5] is geboren op [geboortedatum] 1968 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 30 mei 2013. Op 12 augustus 2021 heeft zij haar aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 13 mei 2022. Zij is volgens haar aanvraag werkzaam als interieurverzorgster voor meerdere opdrachtgevers dan wel huishoudens.
vi. [vreemdeling 6] is geboren op [geboortedatum] 1983 in Haïti. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 18 februari 2017. Op 25 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend en de minister heeft deze afgewezen op 25 april 2022. Hij stelt werkzaam te zijn als zelfstandig hovenier.
vii. [vreemdeling 7] is geboren op [geboortedatum] 1982 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 3 september 2012. Op 19 augustus 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 13 mei 2022. Hij stelt werkzaam te zijn als bouwvakker.
viii. [vreemdeling 8] is geboren op [geboortedatum] 1977 in Venezuela. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 28 mei 2017. Op 19 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 29 maart 2022. Zij is volgens haar aanvraag werkzaam als kapster en banketbakker.
ix. [vreemdeling 9] is geboren op [geboortedatum] 1996 in Haïti. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 6 februari 2020. Op 10 september 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend en de minister heeft deze afgewezen op 24 juni 2022. Hij is werkzaam als schoonmaker dan wel tuinonderhouder bij [bedrijf].
x. [vreemdeling 10] is geboren op [geboortedatum] 1990 in China. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 23 januari 2015, waarna hem verblijf als rentenier is toegestaan tot 12 januari 2019. Op 3 september 2021 heeft hij een aanvraag ingediend op grond van het IR-beleid. De minister heeft deze afgewezen op 4 november 2021. Hij is werkzaam als onderhoudsbeheerder bij [bedrijf].
i. [vreemdeling 1] is geboren op [geboortedatum] 1984 in Venezuela en is Curaçao legaal ingereisd op 19 augustus 2016. Op 25 augustus 2021 heeft zij haar aanvraag ingediend, welke door de minister is afgewezen op 18 mei 2022. Zij stelt op basis van een overeenkomst van opdracht met de duur van een jaar werkzaam te zijn als 'facilitator' in een schoolkantine.
ii. [vreemdeling 2] is geboren op [geboortedatum] 1990 in Haïti en is Curaçao legaal ingereisd op 18 januari 2014. Van 6 november 2013 tot en met 30 november 2020 beschikte hij over een vttv voor het verrichten van arbeid in loondienst. Op 4 augustus 2021 heeft hij zijn aanvraag op grond van het IR-beleid ingediend die door de minister is afgewezen op 31 maart 2022. Hij is volgens zijn aanvraag werkzaam als tuinteeltwerker bij [bedrijf].
iii. [vreemdeling 3] is geboren op [geboortedatum] 1972 in Haïti. Zij is Curaçao legaal ingereisd op 25 september 2017. Tot en met 21 augustus 2019 had zij een vttv in het kader van gezinshereniging. Op 29 juli 2021 heeft zij haar aanvraag op grond van het IR-beleid ingediend. Deze aanvraag is door de minister afgewezen op 6 mei 2022. Zij stelt werkzaam te zijn als interieurverzorgster voor twee opdrachtgevers.
iv. [vreemdeling 4] is geboren op [geboortedatum] 1973 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 27 april 2009. Op 22 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke door de minister is afgewezen op 29 maart 2022. Hij heeft in 2017 een eenmanszaak ingeschreven bij de Kamer van Koophandel die op 24 mei 2018 is uitgeschreven. Hij stelt werkzaam te zijn als bouwvakker.
v. [vreemdeling 5] is geboren op [geboortedatum] 1968 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 30 mei 2013. Op 12 augustus 2021 heeft zij haar aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 13 mei 2022. Zij is volgens haar aanvraag werkzaam als interieurverzorgster voor meerdere opdrachtgevers dan wel huishoudens.
vi. [vreemdeling 6] is geboren op [geboortedatum] 1983 in Haïti. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 18 februari 2017. Op 25 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend en de minister heeft deze afgewezen op 25 april 2022. Hij stelt werkzaam te zijn als zelfstandig hovenier.
vii. [vreemdeling 7] is geboren op [geboortedatum] 1982 in Jamaica en is Curaçao legaal ingereisd op 3 september 2012. Op 19 augustus 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 13 mei 2022. Hij stelt werkzaam te zijn als bouwvakker.
viii. [vreemdeling 8] is geboren op [geboortedatum] 1977 in Venezuela. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 28 mei 2017. Op 19 mei 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend, welke de minister heeft afgewezen op 29 maart 2022. Zij is volgens haar aanvraag werkzaam als kapster en banketbakker.
ix. [vreemdeling 9] is geboren op [geboortedatum] 1996 in Haïti. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 6 februari 2020. Op 10 september 2021 heeft hij zijn aanvraag ingediend en de minister heeft deze afgewezen op 24 juni 2022. Hij is werkzaam als schoonmaker dan wel tuinonderhouder bij [bedrijf].
x. [vreemdeling 10] is geboren op [geboortedatum] 1990 in China. Hij is Curaçao legaal ingereisd op 23 januari 2015, waarna hem verblijf als rentenier is toegestaan tot 12 januari 2019. Op 3 september 2021 heeft hij een aanvraag ingediend op grond van het IR-beleid. De minister heeft deze afgewezen op 4 november 2021. Hij is werkzaam als onderhoudsbeheerder bij [bedrijf].
Bij de bestreden beschikkingen heeft de minister de aanvragen van de vreemdelingen afgewezen omdat niet met de vereiste documenten is aangetoond dat aan alle bij het verblijfsdoel horende toelatingsvoorwaarden is voldaan. Zo hebben de vreemdelingen geen vestigingsvergunning (hierna: VV) van de minister van Economische Ontwikkeling (hierna: EO) overgelegd of een uittreksel van de Kamer van Koophandel. Omdat de vreemdelingen niet aan alle toelatingsvoorwaarden voldoen, vallen zij niet onder de reikwijdte van het IR-beleid. Het Gerecht heeft in eerste instantie alleen het beroep van een van de vreemdelingen, te weten eerdergenoemde [vreemdeling 2], ter zitting van 6 juli 2022 behandeld. Daarbij is het Gerecht gebleken dat er door de gemachtigde van de vreemdelingen ongeveer honderd beroepen zijn ingesteld tegen afwijzende beschikkingen van de minister in het kader van het IR-beleid. Tijdens een regiezitting op 18 juli 2022 heeft het Gerecht met de gemachtigden van de minister en de vreemdelingen afgesproken dat partijen tien zaken zouden selecteren waarin het Gerecht uitspraak zal doen. Met instemming van de minister heeft de gemachtigde van de vreemdelingen de beroepen van bovengenoemde 10 vreemdelingen geselecteerd voor behandeling.
Aangevallen uitspraak
4. Het Gerecht heeft overwogen dat de vreemdelingen wel onder de reikwijdte van het IR-beleid vallen. Zij zijn namelijk vóór 13 maart 2020 binnengekomen en daarna ongedocumenteerd geraakt en vormen geen gevaar voor de openbare orde. Ook kunnen zij vanwege hun werk voldoende middelen van bestaan aantonen en zijn zij vanwege hun werk van toegevoegde waarde voor de maatschappij. Vanuit hun perspectief bezien zijn zij ook op informele wijze geïntegreerd. Zij mochten uit de tekst van het IR-beleid begrijpen dat zij onder de reikwijdte vallen. De beperking die de minister ten aanzien van de doelgroep stelt, te weten laaggeschoold en niet voldoen aan de andere reguliere vereisten, volgt niet uit de tekst van het beleid. Als de minister laaggeschoolden had willen uitsluiten van de doelgroep, had hij dat moeten expliciteren in het IR-beleid. De enkele verwijzing naar het reguliere beleid is gelet op de overige tekst van het IRbeleid onvoldoende. Bovendien strookt deze beperkte uitleg van de reikwijdte van het beleid niet met uitlatingen die de minister voorafgaand aan het beleid in de media heeft gedaan.
4.1.
Vervolgens heeft het Gerecht in het kader van het evenredigheidsbeginsel overwogen dat het IR-beleid begunstigend beleid is dat de HIG op één punt tijdelijk wijzigt, namelijk het uitlandigheidsvereiste. Voor het aantonen van voldoende middelen van bestaan houdt de minister vast aan de HIG. Het daaraan vasthouden is voor de groep waartoe de vreemdelingen behoren onevenredig en onrechtmatig. Het doel van het IRbeleid is namelijk om de overblijvers die onder het beleid vallen de kans te geven zich te legaliseren. De vreemdelingen vallen zoals hiervoor is overwogen onder het IR-beleid, maar door verder vast te houden aan het reguliere beleid maakt de minister het hen onmogelijk te legaliseren. Zij zijn namelijk niet in loondienst en kunnen dus geen tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) overleggen. Een potentiële werkgever kan ook geen vergunning voor deze groep aanvragen omdat deze op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Landsverordening arbeid vreemdelingen (hierna: Lav) zal worden geweigerd in verband met het illegale verblijf van de vreemdelingen. Weliswaar geldt het uitlandigheidsvereiste niet volgens het IR-beleid, maar dit beleid is niet afgestemd met de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (hierna: SOAW) en dat is de minister die gaat over het verlenen van een tewerkstellingsvergunning. Voorts hebben de vreemdelingen onweersproken en gemotiveerd gesteld dat de minister van SOAW geen twv zal verlenen voor de groep waartoe de vreemdelingen behoren. Zij kunnen ook geen VV overleggen omdat zij zonder geldige verblijfsstatus niet aan de documenten kunnen komen die nodig zijn voor het aanvragen daarvan, zoals uittreksel KvK, bevolkingsregister en belastingnummer.
4.2.
De minister zal gelet op het voorgaande opnieuw moeten beslissen op de aanvragen van de vreemdelingen. De consequentie van de uitspraak is in ieder geval dat de minister voor deze groep aanvullend beleid zal moeten opstellen over de vraag hoe zij op een andere manier dan via een vestigingsvergunning kunnen aantonen over voldoende middelen van bestaan te beschikken. Het ligt in de rede in overleg te treden met de betrokken ministers van SOAW en EO, aldus de aangevallen uitspraak.
Hoger beroep
Hogerberoepsgronden van de minister
5. De minister voert ten eerste aan dat het Gerecht bepaalde relevante feiten en omstandigheden niet heeft genoemd en/of betrokken in de aangevallen uitspraak. Bij een aantal vreemdelingen lijkt er namelijk sprake te zijn van een schijnconstructie. Zo is bij sommige aanvragen een aantal dagen voor de ingediende aanvragen een overeenkomst van opdracht aangegaan, terwijl uit de stukken bij de aanvraag niet op te maken is dat er daadwerkelijk sprake is van een eigen bedrijf. Ook blijkt nergens uit dat de vreemdelingen zich hebben gewend tot de minister van EO voor het verkrijgen van een VV. Van een (categorische) afwijzing van de VVaanvragen is ook niet gebleken.
5.1.
Over het IR-beleid betoogt de minister dat het Gerecht de reikwijdte van het beleid te ruim heeft geïnterpreteerd door slechts het inleidende deel van de beleidsbrief in de beoordeling te betrekken en niet de inhoud en context van het gehele beleidsdocument. Het doel van het beleid is verantwoord integreren. Het gaat dus om het bieden van een mogelijkheid aan degenen die aan alle vereisten voldoen, behalve het uitlandigheidsvereiste. Dit doel is bewust en zorgvuldig beperkt geformuleerd om te voorkomen dat het een vrijbrief zou worden. Dat een aanvraag aan de geldende wet- en regelgeving zou worden getoetst volgt duidelijk uit het kopje "Algemeen" omdat daarin staat dat men aan de daargenoemde voorwaarden en aan de reguliere vereisten dient te voldoen. Het Gerecht heeft die laatste zinsnede ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Verder volgt ook uit de kopjes "Algemene regels" en "Wettelijke kader legaal verblijf" dat een aanvraag getoetst wordt aan de geldende wet- en regelgeving. Het Gerecht heeft ten onrechte overwogen dat in de ingebrachte mediaberichten de indruk is gewekt dat er op ongecontroleerde wijze tot enige vorm van legalisatie zou worden overgegaan. De mediaberichten zagen niet specifiek op het IR-beleid, maar betroffen uitlatingen van politici over het vreemdelingenbeleid in aanloop naar de verkiezingen. Dat de vreemdelingen wisten dat zij niet onder het IRbeleid vielen, volgt bovendien uit het feit dat zij een brief aan de ministerpresident hebben aangeboden met het verzoek de voorwaarden van het IR-beleid te versoepelen omdat het voor hen geen oplossing bood.
De minister betoogt daarnaast dat het IR-beleid ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 aan het evenredigheidsbeginsel getoetst is. Die uitspraak gaat over de norm in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en is niet van toepassing op Curaçao. In de Curaçaose wetgeving is ook geen vergelijkbare norm opgenomen. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur geven ook geen formele grondslag om de uitspraak van de Raad van State alsnog van toepassing te kunnen achten.
Voor zover de uitspraak toch van toepassing is, betoogt de minister dat het IR-beleid niet onevenredig is. Anders dan het Gerecht heeft overwogen leidt het beleid niet tot ongelijkheid omdat er van gelijke gevallen geen sprake is. Er is namelijk een duidelijke doelgroep bepaald en degenen die buiten die doelgroep vallen, zijn andere gevallen dan de degenen die binnen de doelgroep vallen. Er is dus geen sprake van ongelijkheid. Dat de doelgroep is omkaderd, maakt het IR-beleid niet onevenredig. Ook heeft het Gerecht ten onrechte en zonder enige onderbouwing overwogen dat potentiële werkgevers geen twv kunnen krijgen of dat een zelfstandige geen VV kan krijgen. De ingewilligde aanvragen laten zien dat er vreemdelingen zijn die wél een twv of VV hebben kunnen overleggen. Voorts maakt de omstandigheid dat het beleid niet is afgestemd met de minister van SOAW en EO niet dat er sprake is van onevenredigheid. De verlening van de vttv betreft een aangelegenheid van de minister van Justitie en afstemming met SOAW of EO geeft daarom geen garantie dat het doel of de doelgroep van het IR-beleid anders of ruimer was geformuleerd. Bovendien is de minister niet tot afstemming verplicht.
Voorts is het niet onevenredig dat het IR-beleid niet voorziet in een mogelijkheid om op andere wijze voldoende middelen van bestaan aan te tonen. Er is juist bewust voor gekozen om voor het aantonen van voldoende middelen vast te houden aan het reguliere toelatingsbeleid omdat het beleid slechts tot doel heeft om vreemdelingen die aan alle reguliere voorwaarden te voldoen, behalve het uitlandigheidsvereiste, te laten legaliseren. De minister is niet verplicht om voor de groep die daarbuiten valt begunstigend beleid te maken zodat ook zij kunnen legaliseren. Volgens de minister is het IR-beleid dan ook geschikt, noodzakelijk en evenwichtig. Het beleid is consistent toegepast in vergelijkbare gevallen van vreemdelingen die niet onder de doelgroep vielen. Er was geen andere mogelijkheid om legalisatie van de specifieke groep waarvoor het beleid is bedoeld, mogelijk te maken. In dat beleid is bewust gekozen om een doelgroep te kiezen en daarmee is ook bewust gekozen dat niet iedereen onder doelgroep kan vallen. Nu de vreemdelingen bewust niet onder het beleid zijn gebracht, kan er geen sprake zijn van een onredelijk bezwarende afwijzende beschikking. Dat niet alle vreemdelingen gebruik kunnen maken van het IR-beleid, komt voor hun risico omdat de vreemdeling er zelf voor gekozen heeft om in strijd met de geldende wet- en regelgeving in Curaçao te verblijven.
De minister betoogt daarnaast dat het IR-beleid ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 aan het evenredigheidsbeginsel getoetst is. Die uitspraak gaat over de norm in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en is niet van toepassing op Curaçao. In de Curaçaose wetgeving is ook geen vergelijkbare norm opgenomen. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur geven ook geen formele grondslag om de uitspraak van de Raad van State alsnog van toepassing te kunnen achten.
Voor zover de uitspraak toch van toepassing is, betoogt de minister dat het IR-beleid niet onevenredig is. Anders dan het Gerecht heeft overwogen leidt het beleid niet tot ongelijkheid omdat er van gelijke gevallen geen sprake is. Er is namelijk een duidelijke doelgroep bepaald en degenen die buiten die doelgroep vallen, zijn andere gevallen dan de degenen die binnen de doelgroep vallen. Er is dus geen sprake van ongelijkheid. Dat de doelgroep is omkaderd, maakt het IR-beleid niet onevenredig. Ook heeft het Gerecht ten onrechte en zonder enige onderbouwing overwogen dat potentiële werkgevers geen twv kunnen krijgen of dat een zelfstandige geen VV kan krijgen. De ingewilligde aanvragen laten zien dat er vreemdelingen zijn die wél een twv of VV hebben kunnen overleggen. Voorts maakt de omstandigheid dat het beleid niet is afgestemd met de minister van SOAW en EO niet dat er sprake is van onevenredigheid. De verlening van de vttv betreft een aangelegenheid van de minister van Justitie en afstemming met SOAW of EO geeft daarom geen garantie dat het doel of de doelgroep van het IR-beleid anders of ruimer was geformuleerd. Bovendien is de minister niet tot afstemming verplicht.
Voorts is het niet onevenredig dat het IR-beleid niet voorziet in een mogelijkheid om op andere wijze voldoende middelen van bestaan aan te tonen. Er is juist bewust voor gekozen om voor het aantonen van voldoende middelen vast te houden aan het reguliere toelatingsbeleid omdat het beleid slechts tot doel heeft om vreemdelingen die aan alle reguliere voorwaarden te voldoen, behalve het uitlandigheidsvereiste, te laten legaliseren. De minister is niet verplicht om voor de groep die daarbuiten valt begunstigend beleid te maken zodat ook zij kunnen legaliseren. Volgens de minister is het IR-beleid dan ook geschikt, noodzakelijk en evenwichtig. Het beleid is consistent toegepast in vergelijkbare gevallen van vreemdelingen die niet onder de doelgroep vielen. Er was geen andere mogelijkheid om legalisatie van de specifieke groep waarvoor het beleid is bedoeld, mogelijk te maken. In dat beleid is bewust gekozen om een doelgroep te kiezen en daarmee is ook bewust gekozen dat niet iedereen onder doelgroep kan vallen. Nu de vreemdelingen bewust niet onder het beleid zijn gebracht, kan er geen sprake zijn van een onredelijk bezwarende afwijzende beschikking. Dat niet alle vreemdelingen gebruik kunnen maken van het IR-beleid, komt voor hun risico omdat de vreemdeling er zelf voor gekozen heeft om in strijd met de geldende wet- en regelgeving in Curaçao te verblijven.
Het reguliere vreemdelingenbeleid en het IR-beleid
5.2.
Blijkens de Herziene Instructie aan de Gezaghebbers inzake de toepassing van de Landsverordening toelating en uitzetting en het Toelatingsbesluit van juni 2006 (hierna: de HIG) voert de minister een restrictief toelatingsbeleid. Dit houdt in dat toelating tot Curaçao slechts op limitatief op te sommen gronden wordt verleend, namelijk:
- Indien met toelating van een vreemdeling een wezenlijk NederlandsAntilliaans (lees inmiddels Curaçaos) belang wordt gediend; of
- In verband met verplichtingen die voorvloeien uit verdragen, waaronder klemmende redenen van humanitaire aard.
Onder Curaçaos belang wordt verstaan dat door de toelating van de vreemdeling een wezenlijk Curaçaos belang wordt gediend. Bij beoordeling van de toelating van de vreemdeling wordt steeds getoetst aan het Curaçaos belang en niet aan het individueel belang van de vreemdeling. De Lav maakt het mogelijk een arbeidsmarkt- en economisch beleid te bepalen. In het kader daarvan is de minister van SOAW bevoegd tot het verlenen, weigeren en intrekken van tewerkstellingsvergunningen. Het daarbij te voeren beleid dient in een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te worden vastgelegd. Daarnaast is de minister van EO bevoegd een beleid te bepalen ten aanzien van het verlenen, weigeren en intrekken van vestigings- en directievergunningen voor bedrijven op grond van de Vestigingsregeling voor bedrijven.
- Indien met toelating van een vreemdeling een wezenlijk NederlandsAntilliaans (lees inmiddels Curaçaos) belang wordt gediend; of
- In verband met verplichtingen die voorvloeien uit verdragen, waaronder klemmende redenen van humanitaire aard.
Onder Curaçaos belang wordt verstaan dat door de toelating van de vreemdeling een wezenlijk Curaçaos belang wordt gediend. Bij beoordeling van de toelating van de vreemdeling wordt steeds getoetst aan het Curaçaos belang en niet aan het individueel belang van de vreemdeling. De Lav maakt het mogelijk een arbeidsmarkt- en economisch beleid te bepalen. In het kader daarvan is de minister van SOAW bevoegd tot het verlenen, weigeren en intrekken van tewerkstellingsvergunningen. Het daarbij te voeren beleid dient in een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te worden vastgelegd. Daarnaast is de minister van EO bevoegd een beleid te bepalen ten aanzien van het verlenen, weigeren en intrekken van vestigings- en directievergunningen voor bedrijven op grond van de Vestigingsregeling voor bedrijven.
5.3.
Concreet hanteert de minister de volgende beleidsregels:
"3.1.1 Beleid eerste aanvraag vergunning tot tijdelijk verblijf
Verzoeken van vreemdelingen voor eerste toelating tot Curaçao dienen in het buitenland te worden afgewacht. Indien de vreemdeling reeds illegaal op Curaçao verblijft kan zijn aanvraag worden afgewezen op grond van artikel 9 van de LTU.
Per categorie vreemdelingen zijn er "vereisten" lijsten opgesteld waarop staat aangegeven welke documenten de vreemdeling moet overleggen ten einde in aanmerking te kunnen komen voor een vergunning. Deze documenten dienen conform artikel 7 lid 4 LTU met een zogenaamd model 1 formulier te worden ingediend. Op het verzoek dient zo spoedig mogelijk, in ieder geval uiterlijk 4 maanden na aanvraag, beslist te worden.
[…]
3.2.1 In het kader van arbeid
Of de vreemdeling voor toelating in het kader van arbeid in aanmerking komt, dient aan vier vragen getoetst te worden:
1. hoort de vreemdeling tot een categorie vreemdelingen die in principe voor toelating in aanmerking komt? (Nederlands-Antilliaans (eilandelijk) belang)
2. zijn er voldoende geldelijke middelen van bestaan?
3. is er gevaar voor de openbare orde en nationale veiligheid?
4. wordt er voldaan aan de vreemdelingen voorschriften?
3.3.1. Verblijfsduur eerste aanvraag en verblijfsduur bij verlenging
[…]
Geldigheidsduur:
a. verblijf met als doel arbeid;
Voor de duur van de tewerkstellingsvergunning.
[…]
b. zelfstandige ondernemers/directeur
Ingevolge de vestigingsregeling voor bedrijven dienen zij, die een onderneming willen drijven in het bezit te zijn van een vestigings- en directievergunning afgegeven door (lees) de minister van EO.
Conform de Landsverordening Arbeid Vreemdelingen artikel 3 onder 3 zijn 'zelfstandigen' vrijgesteld van een tewerkstellingsvergunning. Dat betekent dat een directeur van een rechtspersoon die in het bezit is van een directievergunning afgegeven door de minister slechts een vergunning tot tijdelijk verblijf behoeft aan te vragen. Hetzelfde geldt voor een vreemdeling die van de minister van EO toestemming verkrijgt om ingevolge de Landsverordening Vestigingsregeling voor Bedrijven een eenmansbedrijf te mogen vestigen en bedrijven.
De vreemdeling ontvangt een verblijfsvergunning om werkzaam te zijn als directeur/zelfstandige binnen zijn eigen bedrijf. De afhankelijke gezinsleden ontvangen een afhankelijke vergunning.
"3.1.1 Beleid eerste aanvraag vergunning tot tijdelijk verblijf
Verzoeken van vreemdelingen voor eerste toelating tot Curaçao dienen in het buitenland te worden afgewacht. Indien de vreemdeling reeds illegaal op Curaçao verblijft kan zijn aanvraag worden afgewezen op grond van artikel 9 van de LTU.
Per categorie vreemdelingen zijn er "vereisten" lijsten opgesteld waarop staat aangegeven welke documenten de vreemdeling moet overleggen ten einde in aanmerking te kunnen komen voor een vergunning. Deze documenten dienen conform artikel 7 lid 4 LTU met een zogenaamd model 1 formulier te worden ingediend. Op het verzoek dient zo spoedig mogelijk, in ieder geval uiterlijk 4 maanden na aanvraag, beslist te worden.
[…]
3.2.1 In het kader van arbeid
Of de vreemdeling voor toelating in het kader van arbeid in aanmerking komt, dient aan vier vragen getoetst te worden:
1. hoort de vreemdeling tot een categorie vreemdelingen die in principe voor toelating in aanmerking komt? (Nederlands-Antilliaans (eilandelijk) belang)
2. zijn er voldoende geldelijke middelen van bestaan?
3. is er gevaar voor de openbare orde en nationale veiligheid?
4. wordt er voldaan aan de vreemdelingen voorschriften?
3.3.1. Verblijfsduur eerste aanvraag en verblijfsduur bij verlenging
[…]
Geldigheidsduur:
a. verblijf met als doel arbeid;
Voor de duur van de tewerkstellingsvergunning.
[…]
b. zelfstandige ondernemers/directeur
Ingevolge de vestigingsregeling voor bedrijven dienen zij, die een onderneming willen drijven in het bezit te zijn van een vestigings- en directievergunning afgegeven door (lees) de minister van EO.
Conform de Landsverordening Arbeid Vreemdelingen artikel 3 onder 3 zijn 'zelfstandigen' vrijgesteld van een tewerkstellingsvergunning. Dat betekent dat een directeur van een rechtspersoon die in het bezit is van een directievergunning afgegeven door de minister slechts een vergunning tot tijdelijk verblijf behoeft aan te vragen. Hetzelfde geldt voor een vreemdeling die van de minister van EO toestemming verkrijgt om ingevolge de Landsverordening Vestigingsregeling voor Bedrijven een eenmansbedrijf te mogen vestigen en bedrijven.
De vreemdeling ontvangt een verblijfsvergunning om werkzaam te zijn als directeur/zelfstandige binnen zijn eigen bedrijf. De afhankelijke gezinsleden ontvangen een afhankelijke vergunning.
5.4.
De minister van SOAW, die beslist over verlening van de twv, heeft bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 7 april 2021, gebruikmakend van zijn bevoegdheid om vast te stellen dat voor bepaalde categorieën beroepen geen twv zal worden verleend, bepaald dat onder meer voor arbeiders (on- en laaggeschoold), helpers, onderhoudspersoneel, loodgieters timmerlieden, tuinlieden geen twv zal worden verleend. Vanaf 2016 gold al een soortgelijke moratoriumregeling.
5.5.
Bij bekendmaking van 18 maart 2021 heeft de minister de beleidsbrief inhoudende het IR-beleid bekend gemaakt:
"[…]
AlgemeenNa de afkondiging hiervan op 13 maart 2020, bevindt Curaçao zich nog steeds in een crisissituatie naar aanleiding van de COVID-19 pandemie. Ter voorkoming van verder verspreiding van COVID-19, zijn er verschillende maatregelen genomen zowel in Curaçao als door de rest van de wereld. Onder deze maatregelen zijn ook maatregelen genomen in verband met internationaal personenverkeer. De burgerluchtvaart van en naar de rest van de wereld is beperkt en/of verboden. Omgekeerd heeft een groot deel van de landen hun luchtverkeer ook afgesloten, van en naar de rest van de wereld. Ten gevolge hiervan konden vreemdelingen het land noch vrijwillig noch gedwongen verlaten.
Ten gevolge hiervan zijn er vreemdelingen die formeel ongedocumenteerd zijn geraakt en anderen die reeds hiervoor zonder een geldige verblijfstitel verbleven, nadat zij het land wel op legale wijze zijn binnengekomen. Een aantal van deze ongedocumenteerden hebben gedurende de periode waarin ze zich in Curaçao bevinden op een informele wijze geïntegreerd binnen onze maatschappij.
Nu nog geen reguliere commerciële vluchten zijn, zal aan degenen die (1) het land op legale wijze binnen zijn gekomen maar (2) geen gevaar vormen voor de openbare orde en de nationale veiligheid en (3) voldoende middelen kunnen aantonen en van toegevoegde waarde kunnen zijn voor onze maatschappij aldus aan de reguliere vereisten kunnen voldoen, een kans worden gegeven zich legaal te vestigen op een verantwoorde wijze: Verantwoord Integratie!
Wettelijk kader legaal verblijfIngevolge artikel 6 juncto artikel 9 van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (LTU), samen met het gehanteerde uitvoeringsbeleid worden verzoeken voor een vergunning tot tijdelijk verblijf (vttv) onder normale omstandigheden afgewezen, als een vreemdeling in strijd met de wet- en regelgeving zonder verblijfstitel op Curaçao verblijft. Op dit punt zal in het onderhavige tijdelijk beleid een uitzondering worden gemaakt. Bij het beoordelen van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het verblijf zonder geldige verblijfstitel na een legale binnenkomst conform artikel 20 van het Toelatingsbeleid. Het voorgestelde beleid is eerder in juni 2020 aan de Raad van Ministers voorgelegd nu dit gevolgen zal hebben voor de gehele gemeenschap. De Raad heeft bij beslissing van 3 juni 2020 ingestemd met het voorgestelde beleid.
"
Integrashon Responsabel"De bovengenoemde tijdelijke uitzondering zal geldig zijn gedurende de periode vanaf
22 maart 2021 tot en met 22 september 2021.Gedurende genoemde periode komen ook ongedocumenteerden die aan de voorwaarden van het toelatingsbeleid voldoen in aanmerking voor een vergunning tot tijdelijk verblijf. Bij de toetsing van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager, nadat zij legaal het land binnen is gekomen vóór of op 13 maart 2020.
[…]"
"[…]
AlgemeenNa de afkondiging hiervan op 13 maart 2020, bevindt Curaçao zich nog steeds in een crisissituatie naar aanleiding van de COVID-19 pandemie. Ter voorkoming van verder verspreiding van COVID-19, zijn er verschillende maatregelen genomen zowel in Curaçao als door de rest van de wereld. Onder deze maatregelen zijn ook maatregelen genomen in verband met internationaal personenverkeer. De burgerluchtvaart van en naar de rest van de wereld is beperkt en/of verboden. Omgekeerd heeft een groot deel van de landen hun luchtverkeer ook afgesloten, van en naar de rest van de wereld. Ten gevolge hiervan konden vreemdelingen het land noch vrijwillig noch gedwongen verlaten.
Ten gevolge hiervan zijn er vreemdelingen die formeel ongedocumenteerd zijn geraakt en anderen die reeds hiervoor zonder een geldige verblijfstitel verbleven, nadat zij het land wel op legale wijze zijn binnengekomen. Een aantal van deze ongedocumenteerden hebben gedurende de periode waarin ze zich in Curaçao bevinden op een informele wijze geïntegreerd binnen onze maatschappij.
Nu nog geen reguliere commerciële vluchten zijn, zal aan degenen die (1) het land op legale wijze binnen zijn gekomen maar (2) geen gevaar vormen voor de openbare orde en de nationale veiligheid en (3) voldoende middelen kunnen aantonen en van toegevoegde waarde kunnen zijn voor onze maatschappij aldus aan de reguliere vereisten kunnen voldoen, een kans worden gegeven zich legaal te vestigen op een verantwoorde wijze: Verantwoord Integratie!
Wettelijk kader legaal verblijfIngevolge artikel 6 juncto artikel 9 van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (LTU), samen met het gehanteerde uitvoeringsbeleid worden verzoeken voor een vergunning tot tijdelijk verblijf (vttv) onder normale omstandigheden afgewezen, als een vreemdeling in strijd met de wet- en regelgeving zonder verblijfstitel op Curaçao verblijft. Op dit punt zal in het onderhavige tijdelijk beleid een uitzondering worden gemaakt. Bij het beoordelen van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het verblijf zonder geldige verblijfstitel na een legale binnenkomst conform artikel 20 van het Toelatingsbeleid. Het voorgestelde beleid is eerder in juni 2020 aan de Raad van Ministers voorgelegd nu dit gevolgen zal hebben voor de gehele gemeenschap. De Raad heeft bij beslissing van 3 juni 2020 ingestemd met het voorgestelde beleid.
"
Integrashon Responsabel"De bovengenoemde tijdelijke uitzondering zal geldig zijn gedurende de periode vanaf
22 maart 2021 tot en met 22 september 2021.Gedurende genoemde periode komen ook ongedocumenteerden die aan de voorwaarden van het toelatingsbeleid voldoen in aanmerking voor een vergunning tot tijdelijk verblijf. Bij de toetsing van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager, nadat zij legaal het land binnen is gekomen vóór of op 13 maart 2020.
[…]"
De beoordeling door het Hof
6. Het Hof zal aan de hand van de hogerberoepsgronden van de minister in het navolgende ingaan op de volgende vragen:
-1. Wat houdt het IR-beleid in?
-2. Kwamen de vreemdelingen op grond van het IR-beleid voor toelating in aanmerking?
-3. Is het IR-beleid in algemene zin evenredig?
-4. Zijn de jegens de vreemdelingen op grond van het IR-beleid genomen beschikkingen onevenredig?
-1. Wat houdt het IR-beleid in?
-2. Kwamen de vreemdelingen op grond van het IR-beleid voor toelating in aanmerking?
-3. Is het IR-beleid in algemene zin evenredig?
-4. Zijn de jegens de vreemdelingen op grond van het IR-beleid genomen beschikkingen onevenredig?
1. Wat houdt het IR-beleid in?
6.1.
Het Gerecht heeft op de boven al weergegeven gronden geoordeeld dat de vreemdelingen onder de reikwijdte van het IR-beleid vallen. Gelet op hetgeen in hoger beroep is aangevoerd is het Hof van oordeel dat dit oordeel geen stand kan houden. De minister heeft ter zitting erkend dat de formulering van de door het Gerecht aangehaalde laatste alinea onder het kopje "algemeen" in de beleidsbrief onduidelijk is maar dat dat nog niet leidt tot de conclusie dat de vreemdelingen voldeden aan de daarin opgesomde punten 1 tot en met 3 en aldus onder de reikwijdte van het daarin geformuleerde uitzonderingsbeleid vielen of dat zij ervan uit mochten gaan dat dat het geval was. De minister heeft daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat het Gerecht bij de uitleg van de door hem in zijn uitspraak aangehaalde alinea uit de beleidsbrief ten onrechte geen acht heeft geslagen op de context waarin deze passage is geplaatst en de verdere inhoud van de beleidsbrief. Het Hof volgt dit betoog. De minister heeft er terecht op gewezen dat uit de eerste twee alinea’s onder het kopje "algemeen" van de beleidsbrief volgt dat met het beleid wordt beoogd in Curaçao verblijvende vreemdelingen tegemoet te komen die als gevolg van de Covid-19 crisis ongedocumenteerd zijn geraakt of zonder verblijfstitel in Curaçao verbleven, nadat zij het land wel op legale wijze zijn binnengekomen. In de toelichting in beroep duidt de minister deze vreemdelingen aan als "overblijvers": vreemdelingen die het land Curaçao op legale wijze zijn binnengekomen en hebben beschikt over een verblijfstitel (toeristisch verblijf of vergunning tot tijdelijk verblijf), die is verlopen. Door het verlopen van hun verblijfstitel tijdens de Covid-19 crisis zijn deze vreemdelingen in Curaçao "gestrand". Onverkorte toepassing van het in de HIG onder 3.1.1. opgenomen uitlandigheidsvereiste zou ertoe leiden dat zij de beslissing op een aanvraag om een nieuwe verblijfstitel buiten Curaçao moeten afwachten, terwijl als gevolg van de Covid-19 crisis geen of sterk verminderde reismogelijkheden waren. Om hen tegemoet te komen heeft de minister, zoals namens hem in beroep is benadrukt en in hoger beroep herhaald, ervoor gekozen alleen ontheffing te verlenen van het uitlandigheidsvereiste. Dit blijkt uit de formulering onder "Wettelijk kader legaal verblijf" in de beleidsbrief waarin eerst het uitlandigheidsvereiste uiteen wordt gezet en vervolgens wordt gesteld dat: "Op dit punt zal…een uitzondering worden gemaakt". Ook heeft de Minister er terecht op gewezen dat uit de context en bewoordingen van de brief duidelijk blijkt dat de tijdelijke uitzonderingsregel pas wordt geformuleerd onder
"Integrashon responsabel"en dat die er uitdrukkelijk slechts toe strekt ontheffing te verlenen van het uitlandigheidsvereiste: "Bij toetsing van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager". De daar geformuleerde regel spreekt voor zich en houdt niet (mede) in dat verblijf zal worden toegestaan aan vreemdelingen die door het (langdurig) verrichten van arbeid in de Curaçaose samenleving zijn geïntegreerd met vrijstelling van (alle) andere voorwaarden uit het reguliere toelatingsbeleid. De minister heeft ook uitdrukkelijk bestreden dat met het IR-beleid een nieuw legalisatiebeleid in de trant van het Brooks Towersakkoord is afgekondigd en terecht gesteld dat dit ook niet uit de beleidsbrief blijkt. Verder heeft hij toegelicht dat in de beleidsbrief centraal staat dat aanvragen steeds moeten worden getoetst en beoordeeld aan de hand van het toelatingsbeleid dat is neergelegd in de HIG 2006 en erop gewezen dat in het vervolg van de brief dan ook verschillende daaruit afkomstige toelatingseisen expliciet worden genoemd.
"Integrashon responsabel"en dat die er uitdrukkelijk slechts toe strekt ontheffing te verlenen van het uitlandigheidsvereiste: "Bij toetsing van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager". De daar geformuleerde regel spreekt voor zich en houdt niet (mede) in dat verblijf zal worden toegestaan aan vreemdelingen die door het (langdurig) verrichten van arbeid in de Curaçaose samenleving zijn geïntegreerd met vrijstelling van (alle) andere voorwaarden uit het reguliere toelatingsbeleid. De minister heeft ook uitdrukkelijk bestreden dat met het IR-beleid een nieuw legalisatiebeleid in de trant van het Brooks Towersakkoord is afgekondigd en terecht gesteld dat dit ook niet uit de beleidsbrief blijkt. Verder heeft hij toegelicht dat in de beleidsbrief centraal staat dat aanvragen steeds moeten worden getoetst en beoordeeld aan de hand van het toelatingsbeleid dat is neergelegd in de HIG 2006 en erop gewezen dat in het vervolg van de brief dan ook verschillende daaruit afkomstige toelatingseisen expliciet worden genoemd.
6.2.
In de tweede plaats heeft de minister er terecht op gewezen dat, hoewel hij heeft erkend dat de alinea waar het Gerecht zijn oordeel op baseert onduidelijk is, deze desalniettemin toch ook een duidelijke indicatie bevat dat het reguliere vreemdelingenbeleid van toepassing zal blijven. Dat blijkt ook naar het oordeel van het Hof al uit het gebruik van de bewoordingen "aldus aan het reguliere toelatingsbeleid kunnen voldoen" in die alinea en uit de opsomming van de punten 1 tot en met 3 die alle drie verband houden met voorwaarden uit het reguliere toelatingsbeleid. De minister heeft er daarbij op gewezen dat de bewoordingen "van toegevoegde waarde kunnen zijn" verwijzen naar het tewerkstellingsvergunning- en vestigingsvergunningvereiste. Met de minister is het Hof van oordeel dat in bedoelde alinea, ook op zichzelf bezien, aldus niet concreet is vastgelegd dat vreemdelingen die aan de daarin genoemde drie punten voldoen, onder de reikwijdte van het IR-beleid vallen.
6.3.
Het perspectief van de vreemdelingen, dat het Gerecht bij dat oordeel heeft laten meewegen, leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op de context en inhoud van de beleidsbrief zoals boven besproken en de inhoud daarvan kan niet worden geoordeeld dat de vreemdelingen als burgers die brief ondanks de andere bedoeling van de minister mochten zien als de welbewuste standpuntbepaling dat vreemdelingen die voldeden aan de punten 1 tot en met 3 onder de reikwijdte van het IR-beleid zouden worden gebracht. De uitlatingen in de pers waarop het Gerecht heeft gewezen maken dit niet anders. Uit de door het Gerecht genoemde publicatie waarin minister Girigorie wordt geciteerd, die spreekt over een "kans voor integratie aan hardwerkende ongedocumenteerden die een bijdrage kunnen leveren aan de Curaçaose maatschappij" kan immers niet worden afgeleid dat de eisen van het reguliere toelatingsbeleid niet zullen gelden. Dat kan ook niet worden afgeleid uit de andere overgelegde publicaties, die deels dateren van voor publicatie van de beleidsbrief en deels niet afkomstig zijn van de minister of zijn ministerie. De vreemdelingen hadden bovendien naar aanleiding daarvan na publicatie van de bekendmaking de inhoud daarvan nader kunnen raadplegen maar ook de website van het ministerie waarop uitdrukkelijk is vermeld dat gedurende de gratieperiode behalve het uitlandigheidsvereiste het reguliere toelatingsbeleid van toepassing zal zijn. Ten slotte hebben zij bij het invullen van hun aanvragen vereiste-lijsten moeten nalopen om hun aanvraag te voorzien van alle bij hun beoogde verblijfsdoel – verblijf voor het verrichten van arbeid als zelfstandige – vereiste documenten. Ook daaruit hadden zij kunnen en moeten afleiden dat de reguliere vereisten bleven gelden, waaronder dat van een vergunning tot vestiging voor ondernemers. Het betoog van de minister slaagt.
2. Kwamen de vreemdelingen op grond van het IR-beleid voor toelating in aanmerking?
6.4.
De vreemdelingen beogen allen verblijf in Curaçao op basis van een vttv voor het verrichten van arbeid als zelfstandige. De minister heeft hun aanvraag om zo’n vergunning afgewezen wegens het niet beschikken over een VV. Niet in geschil is dat de vreemdelingen allen niet beschikken over een VV en die ook niet hebben aangevraagd. Aan dit in het reguliere beleid gestelde vereiste is daarom niet voldaan. Zij voldoen daarmee ook niet aan de voorwaarde in het IR-beleid dat met uitzondering van het uitlandigheidsvereiste aan alle voorwaarden uit het reguliere toelatingsbeleid moet zijn voldaan. De minister was daarom bevoegd de aanvragen van de vreemdelingen af te wijzen. Het Hof merkt nog op dat twijfel is ontstaan over de vraag of de vreemdelingen wel allen als zelfstandige werkzaam zijn. Voor zover dat niet het geval is en een of meer van hen als werknemer zou moeten worden aangemerkt zou dat niet tot een ander resultaat leiden. Voor toelating op basis van een vttv onder de beperking arbeid is immers een twv vereist, die door geen van de vreemdelingen is overgelegd terwijl evenmin is gesteld dat die is aangevraagd. Aldus is door geen van hen aan een van de voorwaarden voor toelating voor dat verblijfsdoel voldaan zodat zij evenmin voor verblijf op die grond verblijf in aanmerking kwamen.
3. Is het IR-beleid in algemene zin evenredig?
6.5.
Het Gerecht heeft op de hierboven onder 4.2 genoemde gronden geoordeeld dat de inhoud van het IR-beleid en toepassing daarvan onevenredig uitpakken voor de leden van de groep waartoe de vreemdelingen behoren. Het Gerecht heeft aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat de minister het de vreemdelingen, die naar het oordeel van het Gerecht vallen onder de reikwijdte van het IR-beleid, onmogelijk maakt om zich te legaliseren omdat zij nimmer aan de door de minister gehanteerde eisen uit het reguliere beleid kunnen voldoen, in het bijzonder het vereiste van het beschikken over een VV.
Kader beoordeling
6.6.
Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal het Hof de belangenafweging die ten grondslag ligt aan beschikkingen, toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, dat onder meer inhoudt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een beschikking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen. Het evenredigheidsbeginsel, dat is gecodificeerd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, geldt in het Caribisch gebied als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Hof van 30 november 2022, ECLI:NL:OGHACMB:2022:197 en 198). Het Gerecht heeft dit beginsel dus terecht van toepassing geacht en daarbij kunnen verwijzen naar Nederlandse rechtspraak met betrekking tot de bepaling waarin dat beginsel is gecodificeerd. Het Gerecht heeft daarom ook kunnen aansluiten bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:85. In navolging van die uitspraak zal het Hof bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet langer het willekeurcriterium vooropstellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden.
De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend moeten kunnen worden toegepast.
Bij hoger beroepen over beschikkingen die zijn genomen op basis van een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels geldt dat als de (on)evenredigheid van de beschikking in geschil is en die beschikking (mede) berust op een beleidsregel, het Hof al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst het Hof of de beschikking voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend moeten kunnen worden toegepast.
Bij hoger beroepen over beschikkingen die zijn genomen op basis van een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels geldt dat als de (on)evenredigheid van de beschikking in geschil is en die beschikking (mede) berust op een beleidsregel, het Hof al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst het Hof of de beschikking voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Evenredigheid IR-beleid in algemene zin
6.7.
Het hierboven uiteengezette toetsingskader is ook van toepassing op het IR-beleid. Hierin wordt een tijdelijke uitzondering bekendgemaakt op het door de minister gevoerde toelatingsbeleid, dat is neergelegd in de HIG, die is gebaseerd op de Ltu en het Toelatingsbesluit. Het IR-beleid bevat daarom beleidsregels die invulling geven aan een discretionaire bevoegdheid van de minister.
6.8.
Zoals hiervoor in 6.6 is overwogen, toetst het Hof, als de (on)evenredigheid van een beschikking in geschil is en die beschikking (mede) berust op een beleidsregel, al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel. Daarom gaat het Hof nu in op de vraag of het IR-beleid in algemene zin als evenredig kan worden aangemerkt. Gelet op de geschiedenis, toelichting op en bewoordingen van het IR-beleid moet dit worden opgevat als een uitzonderingsregel ten gunste van een beperkte groep vreemdelingen op het door de minister al gedurende een reeks van jaren gevoerde restrictieve toelatingsbeleid. De minister was niet verplicht die uitzonderingsregel vast te stellen. Bij het vaststellen van het IRbeleid had de minister daarom relatief veel beslissingsruimte. Dat geldt overigens evengoed voor het vaststellen van het toelatingsbeleid neergelegd in de HIG, voor zover dat betrekking heeft op de toelating van werkenden. Ook daarbij heeft de minister relatief veel beslissingsruimte. Dat betekent dat hij de ruimte heeft in het IR-beleid slechts een beperkte uitzondering op het reguliere toelatingsbeleid te maken.
6.9.
De wet- en regelgever hebben de minister dus relatief veel ruimte gelaten om het toelatingsbeleid en eventuele uitzonderingen daarop vorm te geven. Ook kenmerkt dit beleid zich door een hoge mate van politieke en economische gevoeligheid. Dit volgt onder meer uit de mededeling van de minister dat een restrictief toelatingsbeleid van werkenden is aangewezen in verband met de hoge werkloosheid op Curaçao. De minister heeft toegelicht dat het beschikken over een VV of (bij de beslissing op een aanvraag om toelating voor arbeid in loondienst) een twv, als voorwaarde voor het toestaan van verblijf wordt gesteld ter beheersing van migratie en ter handhaving van een evenwichtig (arbeids- en bedrijfs-) vestigingsklimaat. Het is volgens de minister daarbij de taak van de overheid de lokale arbeidsmarkt en het ondernemersbelang te beschermen, in het bijzonder ook de arbeidsmarkt voor lokale on- en laaggeschoolden. Die bescherming kan mede worden geboden door het beperkt verlenen van VV en twv. Daarbij heeft de minister gewezen op het hoge werkloosheidscijfer op Curaçao. Dit was in 2020 19.1%, en in 2022 13.1% (zie: CBS Curaçao: De ontwikkeling in de werkloosheid van 2014 tot 2022). Uit dit rapport komt ook naar voren dat 2020 een piekjaar was maar dat de werkloosheid in de voorgaande jaren redelijk stabiel rond de 13% schommelde. On- en laaggeschoolde werknemers komen daarom op grond van de moratoriumregeling 2021 niet voor een twv in aanmerking. De minister heeft de met het hanteren van het VV-vereiste nagestreefde doeleinden naar het oordeel van het Hof aldus voldoende onderbouwd. Ook acht het Hof dat vereiste en overigens ook het twv-vereiste geschikt om die doeleinden te bereiken. Dat ondanks het hanteren van deze vereisten veel illegale arbeid in Curaçao voorkomt is maakt dat niet anders.
6.10.
Met het IR-beleid wordt een tijdelijke uitzondering gemaakt op het in de HIG neergelegde reguliere toelatingsbeleid opgenomen uitlandigheidsvereiste. Het IR-beleid is onverplicht beleid. De minister heeft daarom de ruimte om dat beleid te beperken tot vrijstelling van het uitlandigheidsvereiste en de overige voorwaarden waaronder specifiek het vereiste van een VV of twv uit het reguliere toelatingsbeleid te handhaven. De rechter heeft deze ruimte en ook de politieke gevoeligheid van het toelatingsbeleid te respecteren. Dat komt tot uitdrukking in de toetsingsintensiteit, die bij de toetsing van de evenredigheid van het IR-beleid terughoudend moet zijn. De beslissing uitsluitend ontheffing te verlenen van het uitlandigheidsvereiste is in het licht van de achtergrond en het doel van het IR-beleid, met name het tegemoetkomen van die ongedocumenteerden die als gevolg van de Covid-19 crisis in Curaçao waren "gestrand", niet onevenredig. Evenmin is, gelet op de daarmee nagestreefde belangen, het voor het overige vasthouden aan het reguliere beleid, met name het VV- en twv-vereiste, in algemene zin onevenredig. Dat laatste geldt ook voor zover ervan is afgezien om onder het IR-beleid over te gaan tot regularisatie van vreemdelingen die al langere tijd zonder dat verblijfsvergunning in Curaçao verblijven en werkzaamheden verrichten waarvoor geen VV of twv is verleend.
4. Zijn de jegens de vreemdelingen op grond van het IR-beleid genomen beschikkingen onevenredig?
Algemeen kader
7. Als de beleidsregel op zich zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, of het bestuursorgaan is gehouden af te wijken van zijn beleid omdat het vasthouden daaraan in de individuele situatie leidt tot onevenredige gevolgen in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. De intensiteit van de toetsing zal daarbij afhangen van onder meer de beslissingsruimte van de minister.
7.1.
De vreemdelingen betogen in de eerste plaats dat het IR-beleid niet onverkort op hen kan worden toegepast omdat zij op informele wijze in de Curaçaose samenleving zijn geïntegreerd door te werken en een eigen inkomen te verwerven. Zij hebben er verder op gewezen dat er geen sprake is van beletselen voor toelating als illegale binnenkomst of gevaar voor de openbare orde. Deze omstandigheden zijn naar het oordeel van het Hof niet zodanig bijzonder dat de minister niet meer gewicht mocht toekennen aan de al bij de bespreking van doel en geschiktheid van het IR-beleid behartigde belangen, te weten bescherming van de economie en werkgelegenheidssituatie in Curaçao en controle op het zelfstandig karakter van de werkzaamheden.
7.2.
Verder betogen de vreemdelingen dat het vasthouden aan het VVvereiste, of eventueel twv-vereiste, voor hun geval een onoverkomelijke hindernis vormt om een aanvraag op grond van het IR-beleid in te dienen. Ondanks het feit dat zij allen al in Curaçao verblijven en daar werkzaamheden verrichten kan de VV volgens hen uitsluitend vanuit het buitenland worden aangevraagd. De minister heeft dit laatste gemotiveerd bestreden en erop gewezen dat met toepassing van het IR-beleid in enkele gevallen toelating voor het verrichten van arbeid als zelfstandige is verleend waarbij aan het VV-vereiste was voldaan. Daarnaast heeft hij erop gewezen dat er grond is voor twijfel aan het zelfstandig karakter van de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden. Daarom is beoordeling van die werkzaamheden in het kader van een aanvraag om VV door de minister van EO noodzakelijk. De twijfel komt voort uit het feit dat veel werkgevers niet bereid zijn een twv aan te vragen terwijl die bovendien op grond van de in 6.9 genoemde moratoriumregeling niet voor on- en laaggeschoolde arbeidskrachten kan worden verleend. In Curaçao toegelaten vreemdelingen presenteren zich daarom geregeld als zzp’ers terwijl zij in feite in loondienst werkzaam zijn. Die constructie kan in strijd zijn met arbeidswetgeving en het arbeidspotentieel van lokale werkzoekenden aantasten. Een in zo’n situatie ingediende aanvraag om VV kan in het licht van de openbare orde bezwaarlijk door de minister van EO worden verleend, mede ter bescherming van lokale arbeidskrachten. De minister heeft aldus afdoende het belang onderbouwd van ook in het geval van de vreemdelingen vasthouden aan dit vereiste. Geen van de vreemdelingen heeft een aanvraag om VV ingediend en door het overleggen van de in dat kader vereiste stukken een beoordeling van het zelfstandig karakter van de door hen verrichte werkzaamheden mogelijk gemaakt. Ook in dat opzicht zijn de beschikkingen niet onevenredig met de belangen van de vreemdelingen.
Slotsom
8. Het hoger beroep van de minister slaagt. Het Hof zal daarom de aangevallen uitspraak van het Gerecht vernietigen. Dit betekent dat de in beroep bestreden afwijzende beschikkingen in stand blijven.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 30 november 2022 in zaken nrs. CUR202202538, CUR202201634, CUR202202142, CUR202201846, CUR202201677, CUR202202193, CUR202103891, CUR202202231, CUR202201636 en CUR202202457;
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 30 november 2022 in zaken nrs. CUR202202538, CUR202201634, CUR202202142, CUR202201846, CUR202201677, CUR202202193, CUR202103891, CUR202202231, CUR202201636 en CUR202202457;
II.
verklaartde in die zaken ingestelde beroepen
ongegrond.
verklaartde in die zaken ingestelde beroepen
ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en
mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024.