ECLI:NL:OGEAC:2022:314

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

in het geding tussen:

[eiser 1], [eiseres 2], [eiser 3],

[eiser 4], [eiser 5], [eiseres 6], [eiser 7],

[eiseres 8], [eiser 9], [eiseres 10],

allen verblijvende te Curaçao,

eisers,

gemachtigde: mr. drs. A.J. Henriquez, advocaat,

tegen

de minister van Justitie,

hierna: verweerder,

gemachtigden: mrs. M.F. Bonapart en P.Ch.M. Tweeboom, advocaten.

Procesverloop

Bij beschikking van respectievelijk 24 juni 2022 (CUR202202538), 29 maart 2022 (CUR202201634), 13 mei 2022 (CUR2022021420), 25 april 2022 (CUR202201846),
31 maart 2022 (CUR202201677), 18 mei 2022 (CUR202202193), 4 november 2021 (CUR202203891), 6 mei 2022 (CUR202202231), 29 maart 2022 (CUR202201636),
13 mei 2022 (CUR202202457) (de bestreden beschikkingen) zijn de aanvragen van eisers om een vergunning tot tijdelijk verblijf met als doel ‘arbeid als zelfstandige’ of ‘eigen bedrijf’ afgewezen.

Eisers hebben tegen de bestreden beschikkingen beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Eisers en verweerder hebben nadere producties ingediend.

Het beroep van eiser [eiser 5] is behandeld op de zitting van het Gerecht van 6 juli 2022. Eiser is verschenen, vergezeld van zijn partner en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. J.J.J.M. Suares en S.M. La Croes, beiden werkzaam bij de Toelatingsorganisatie (TO). Verder is namens verweerder [naam waarnemend directeur], waarnemend directeur bij de TO, verschenen. Ter zitting hebben de gemachtigden pleitaantekeningen overgelegd.

Na de zitting is het Gerecht gebleken dat er door de gemachtigde van eisers namens ongeveer 100 andere personen ook beroep is ingesteld tegen afwijzende beschikkingen van verweerder. Verder is het Gerecht gebleken dat al die zaken over hetzelfde onderwerp gaan als de zaak van eiser [eiser 5].

Om proceseconomische redenen heeft het Gerecht vervolgens een zogenoemde regiezitting bepaald in alle zaken. De regiezitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2022. Namens eisers is hun gemachtigde verschenen, vergezeld van zijn officemanager [naam officemanager]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. Suares en La Croes voornoemd.

Tijdens de regiezitting hebben partijen samen met het Gerecht afspraken gemaakt over de wijze van behandeling van de ongeveer 100 bij het Gerecht ingediende beroepen. Van de regiezitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Kort gezegd is tijdens de regiezitting afgesproken dat partijen tien zaken selecteren die een representatief beeld geven van de (persoonlijke) omstandigheden die spelen in alle 100 zaken. Die tien zaken worden behandeld door het Gerecht en daarin zal het Gerecht uitspraak doen. Na een eventueel hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht en afhankelijk van de uitkomst daarvan zal verweerder in beginsel alle overige zaken die aanhangig zijn gemaakt bij het Gerecht in de bezwaarfase afdoen, samen met de bij verweerder in de bezwaarfase nog lopende zaken over dit onderwerp.

Bij brief van 25 juli 2022 heeft gemachtigde van eiser een voorstel gedaan voor tien te behandelen zaken. Verweerder heeft met dat voorstel ingestemd. Vervolgens heeft het Gerecht bij email van 25 augustus 2022 partijen conform tijdens de regiezitting gemaakte afspraken geïnformeerd over het verdere verloop. Bij email van
16 september 2022 heeft het Gerecht aan partijen een aantal vragen gesteld ter voorbereiding op de geplande zitting van 19 oktober 2022. De gemachtigde van eisers heeft de vragen bij brief van 11 oktober 2022 beantwoord. Bij die brief heeft de gemachtigde van eisers ook een nadere toelichting van de beroepsgronden ingediend en producties overgelegd. Bij brief van 11 oktober 2022 heeft verweerder de vragen van het Gerecht beantwoord. Ook verweerder heeft een nadere onderbouwing van zijn standpunten gegeven in deze akte en producties overgelegd.

De tien beroepen zijn behandeld ter zitting van 19 oktober 2022. Eiser [eiser 5]is verschenen, vergezeld van zijn partner en bijgestaan door zijn gemachtigde. De andere eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, die vergezeld is door zijn officemanager [naam officemanager]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mrs. Suares en
La Croes.

Overwegingen

Waar gaan deze zaken over?

1. Het Gerecht gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

Eiser [eiser 1] (CUR202202538) is geboren op [geboortedatum] 1996 en heeft de Haïtiaanse nationaliteit. Hij is op 6 februari 2020 Curaçao legaal binnen gereisd. Eiser werkt als schoonmaker en hij onderhoudt tuinen. Op 10 september 2021 heeft hij een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.2

Eiseres [eiseres 2] (CUR202201634) is geboren op [geboortedatum] 1977 en heeft de Venezolaanse nationaliteit. Zij is op 28 mei 2017 Curaçao legaal binnen gereisd. Zij werkt als styliste aan huis en als banketbakker. Op 19 mei 2021 heeft zij een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.3

Eiser [eiser 3] (CUR202202142) is geboren op [geboortedatum] 1982 en heeft de Jamaicaanse nationaliteit. Hij is op 3 september 2012 Curaçao legaal binnen gereisd en werkt in de bouw. Hij heeft een relatie en twee minderjarige kinderen die op Curaçao zijn geboren. Op 14 augustus 2021 heeft hij een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.4

Eiser [eiser 4] (CUR202201846) is geboren op [geboortedatum] 1983 en heeft de Haïtiaanse nationaliteit. Hij is op 18 februari 2017 Curaçao legaal binnen gereisd en werkt als zelfstandig arbeid en tuinman. Op 25 mei 2021 heeft hij een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.5

Eiser [eiser 5] (CUR202201677) is geboren op [geboortedatum] 1990 en heeft de Haïtiaanse nationaliteit. Bij beschikking van 6 november 2013 is aan eiser een vergunning tot tijdelijk verblijf met als doel arbeid verleend. Hij is Curaçao op
18 januari 2014 binnengereisd en woont en werkt sindsdien in Curaçao. Hij heeft een partner met de Nederlandse nationaliteit. Aan hem zijn steeds vergunningen tot tijdelijk verblijf verleend met als doel arbeid. De laatste aan eiser verleende vergunning is die bij beschikking van 16 april 2019. Die vergunning was geldig tot en met 30 november 2020. Hij heeft op 4 augustus 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.6

Eiseres [eiseres 6] is geboren op [geboortedatum] 1984 en heeft de Venezolaanse nationaliteit. Zij is op 19 augustus 2016 Curaçao legaal binnen gereisd. Zij werkt in de schoolkantine van [naam school]. Zij heeft op 25 augustus 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.7

Eiser [eiser 7] (CUR202203891) is geboren op [geboortedatum] 1990 en heeft de Chinese nationaliteit. Aan hem zijn vier verblijfsvergunningen verleend met als verblijfsdoel rentenier, waarvan de laatste geldig was tot 12 januari 2019. Hij werkt als monteur. Hij heeft op 3 september 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.8

Eiseres [eiseres 8] (CUR202202231) is geboren op [geboortedatum] 1972 en heeft de Haïtiaanse nationaliteit. Zij is op 25 september 2017 Curaçao legaal binnen gereisd. Aan haar is een aantal verblijfsvergunningen verleend met als doel gezinshereniging. De laatste vergunning liep tot en met 21 augustus 2019. Zij is gescheiden. Zij werkt als dienstbode en schoonmaakster. Zij heeft op 29 juli 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.9

Eiser [eiser 9] (CUR202201636) is geboren op [geboortedatum] 1973 en heeft de Jamaicaanse nationaliteit. Op 27 april 2009 is hij Curaçao legaal binnen gereisd. Hij werkt in de bouw. Hij heeft op 22 mei 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.1

Eiseres [eiseres 10] (CUR202202457) is geboren op [geboortedatum] 1968 en heeft de Jamaicaanse nationaliteit. Op 30 mei 2013 is zij Curaçao legaal binnen gereisd. Zij werkt als dienstbode en bejaardenverzorgster. Zij heeft op 12 augustus 2021 een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning.

1.11

In de Landscourant van Curaçao is op 19 maart 2021 het beleid “Integrashon Responsabel” (IR) van verweerder bekend gemaakt. Dat beleid houdt kort gezegd in dat bij het beoordelen van een aanvraag om een vergunning tot tijdelijk verblijf het zogenoemde uitlandigheidsvereiste de aanvrager niet zal worden tegengeworpen, mits de aanvrager legaal Curaçao is binnengekomen voor of op 13 maart 2020. Ongedocumenteerden op Curaçao kunnen daardoor in aanmerking komen voor een vergunning tot tijdelijk verblijf als zij aan de overige voorwaarden van het toelatingsbeleid voldoen.

1.12

Alle eisers hebben hun aanvraag gedaan in het kader van het IR-beleid van verweerder. Zij beogen hun verblijf op Curaçao te legaliseren. Zij willen hun werk voortzetten en willen belasting en sociale premies afdragen. Op hun aanvraagformulier hebben zij aangegeven dat zij als zelfstandige een inkomen genereren dat voldoende is om te kunnen voorzien in hun bestaan. In de begeleidende brief bij hun aanvraag schrijven eisers dat zij al enige tijd voldoende inkomen genereren en geen beroep doen op de openbare landskas.

1.13

De aanvragen van eisers hebben tot de onder “Procesverloop” vermelde besluitvorming geleid.

De bestreden beschikkingen

2.1

Verweerder heeft aan de bestreden beschikkingen ten grondslag gelegd dat eisers geen vestigingsvergunning hebben overgelegd, terwijl dat conform het door verweerder gehanteerde beleid wel een vereiste is voor een verblijfsvergunning met als doel zelfstandige. Eisers hebben volgens verweerder ook niet aannemelijk gemaakt dat zij geen vestigingsvergunning behoeven. Verweerder heeft verder aan de bestreden beschikkingen ten grondslag gelegd dat eisers niet aan het uitlandigheidsvereiste voldoen.

2.2

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de aanvragen van eisers, net als de andere IR-aanvragen, zijn behandeld als eerste aanvraag. Bij eisers is immers sprake van een verblijfsgat. Zij hebben enige tijd rechtmatig verblijf gehad in Curaçao, maar ten tijde van hun aanvraag verbleven zij zonder verblijfstitel in Curaçao.

De beroepsgronden van eisers en wat het Gerecht daarvan vindt

Doelgroep IR-beleid

3. Eisers voeren aan dat verweerder hen ten onrechte het uitlandigheidsvereiste heeft tegengeworpen. Zij zijn allemaal voor 13 maart 2020 Curaçao legaal binnen gereisd en zij vallen onder de doelgroep van het IR-beleid.

4. Verweerder heeft zich in de brief van 11 oktober 2022 en tijdens de laatste zitting op het standpunt gesteld dat eisers niet vallen onder de doelgroep van het IR-beleid. Het IR-beleid gold voor vreemdelingen die (1) op legale wijze voor 13 maart 2020 naar Curaçao zijn gekomen, (2) geen gevaar vormen voor de openbare orde en (3) voldoende middelen van bestaan kunnen aantonen en van toegevoegde waarde zijn voor de Curaçaose maatschappij. Voor die specifieke groep is gedurende een bepaald tijdsbestek een soepeler aanvraagregime gehanteerd. Eisers zijn volgens verweerder niet van toegevoegde waarde voor de Curaçaose maatschappij. Zij zijn in wezen dagloners / klusterwerkers die als tuinmannen, dienstbodes, bouwvakkers of schoonmaakpersoneel laaggeschoolde arbeid verrichten. In het door verweerder gehanteerde beleid Herziene instructie aan de Gezaghebbers inzake de toepassing van de Landsverordening toelating en uitzetting (Ltu) en het Toelatingsbesluit (Tb) van juni 2006 (de HIG) staat dat volgens de belangrijkste laatste wijzigingen in de HIG geldt dat het nieuwe beleid erop is gericht om kennismigranten, investeerders en ondernemers toe te laten die van toegevoegde waarde zijn voor de economische en maatschappelijke ontwikkeling van Curaçao. On- en laaggeschoold personeel dient in principe op de lokale arbeidsmarkt te worden geworven. In specifieke gevallen, bij grote projecten, als de lokale arbeidsmarkt de tijdelijke vraag naar een specifieke categorie arbeidskrachten niet aan kan, zullen laaggeschoolde vreemdelingen worden toegelaten. Toelating zal dan slechts plaatsvinden voor de duur van het project, aldus de HIG volgens verweerder.

5. Deze beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van het Gerecht vallen eisers onder de reikwijdte van het beleid. Het Gerecht overweegt daartoe als volgt.

5.1

In de publicatie van het IR-beleid van 19 maart 2021 staat onder het kopje “Algemeen” vermeld dat er in verband met COVID-19 verschillende maatregelen zijn genomen in Curaçao en de rest van de wereld, waaronder maatregelen in verband met internationaal personenverkeer. Verder staat er vermeld:

“Ten gevolge hiervan zijn er vreemdelingen die formeel ongedocumenteerd zijn geraakt en anderen die reeds hiervoor zonder een geldige verblijfstitel verbleven, nadat zij het land wel op legale wijze zijn binnengekomen. Een aantal van deze ongedocumenteerden hebben gedurende de periode waarin ze zich in Curaçao bevinden op een informele wijze geïntegreerd binnen onze maatschappij.

Nu nog geen reguliere commerciële vluchten zijn, zal aan degenen die (1) het land op een legale wijze binnen zijn gekomen maar (2) geen gevaar vormen voor de openbare orde en de nationale veiligheid en (3) voldoende middelen van bestaan kunnen aantonen en van toegevoegde waarde kunnen zijn voor onze maatschappij aldus aan de reguliere vereisten kunnen voldoen, een kans worden gegeven om zich legaal te vestigen op een verantwoorde wijze: Verantwoorde Integratie!”

Onder het kopje “Wettelijk kader legaal verblijf” staat onder andere vermeld:

“Ingevolge artikel 6 juncto artikel 9 van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (LTU), samen met het gehanteerde uitvoeringsbeleid, worden verzoeken voor een vergunning tot tijdelijk verblijf (vtvv) onder normale omstandigheden afgewezen, als een vreemdeling in strijd met de wet- en regelgeving zonder verblijfstitel in Curaçao verblijft. Op dit punt zal in het onderhavige tijdelijk beleid een uitzondering worden gemaakt. Bij het beoordelen van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het verblijf zonder geldige verblijfstitel na een legale binnenkomst conform artikel 20 van het Toelatingsbesluit. (…)”

Onder het kopje “Integrashon Responsabel” staat vermeld:

De bovengenoemde tijdelijke uitzondering zal geldig zijn gedurende de periode vanaf 22 maart 2021 tot en met 22 september 2021. Gedurende genoemde periode komen ook ongedocumenteerden die aan de voorwaarden van het toelatingsbeleid voldoen in aanmerking voor een vergunning tot tijdelijk verblijf. Bij de toetsing van de aanvraag zal geen rekening worden gehouden met het ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager, nadat zij legaal het land binnen is gekomen vóór of op 13 maart 2020. (…)”

5.2

Eisers zijn legaal en voor 13 maart 2020 Curaçao binnengekomen. Vanuit hun perspectief bezien zijn zij ofwel door sluiting van het luchtruim in verband met COVID-19 (eiser [eiser 1]) ongedocumenteerd geraakt ofwel daarvoor ongedocumenteerd geraakt (overige eisers) en vormen zij geen gevaar voor de openbare orde en de nationale veiligheid, kunnen zij vanwege hun werk voldoende middelen van bestaan aantonen en zijn zij eveneens vanwege hun werk van toegevoegde waarde voor de Curaçaose maatschappij. Vanuit hun perspectief bezien hebben zij zich ook gedurende de periode waarin zij zich in Curaçao bevinden op een informele wijze geïntegreerd in de Curaçaose maatschappij. Uit de tekst van het gepubliceerde beleid hebben eisers naar het oordeel van het Gerecht kunnen en mogen begrijpen dat zij onder de reikwijdte van dit beleid vallen.

5.3

De beperkingen die verweerder ten aanzien van de doelgroep in deze procedure in de brief van 11 oktober 2022 en ter zitting heeft gesteld, leiden het Gerecht niet tot een ander oordeel. Als verweerder (laaggeschoolde) personen met de hiervoor genoemde vormen van arbeid had willen uitsluiten van de doelgroep, had het op de weg van verweerder gelegen om dat te expliciteren in het IR-beleid. De enkele verwijzing naar het reguliere beleid, waarin dan overigens ook nog gezocht moet worden naar de door verweerder genoemde en onder overweging 4 geciteerde passage, is gelet op de overige tekst van het IR-beleid onvoldoende.

5.4

Daar komt bij dat door eisers een groot aantal mediaberichten is overgelegd over het IR-beleid waaruit in ieder geval niet de door verweerder in deze procedure gestelde beperkingen van de doelgroep blijken. Voor het Gerecht zijn deze berichten in de media niet van doorslaggevend gewicht. Maar het sterkt het Gerecht wel in zijn oordeel dat op grond van de tekst van het IR-beleid eisers onder de doelgroep vallen. Illustratief is de door eisers overgelegde productie G, een artikel uit het Nederlands dagblad, waarin de ten tijde van de publicatie van het IR-beleid fungerende minister van Justitie Girigorie wordt geciteerd: “Het beleid verantwoordelijke integratie biedt juist kans voor integratie aan hardwerkende ongedocumenteerden, die een bijdrage kunnen leveren aan de Curaçaose maatschappij. Velen doen dit al in de informele sector. Ze kunnen zo een menswaardig bestaan leiden in onze samenleving. Deze personen kunnen deelnemen aan de maatschappij, belastingen en sociale lasten betalen en, niet minder belangrijk, hun medische verzekering betalen, aangezien buitenlanders op dit moment niet onder de basisverzekering kunnen worden verzekerd.”

5.5

Nu eisers vallen onder de reikwijdte van het beleid, heeft verweerder eisers in strijd met zijn beleid het uitlandigheidsvereiste tegengeworpen in de bestreden beschikkingen. Zowel onder het kopje “Wettelijk kader legaal verblijf” als onder het kopje “Integrashon Responsabel” staat immers vermeld dat bij de toetsing van de aanvraag geen rekening zal worden gehouden met het ongedocumenteerd verblijf van de aanvrager, nadat zij legaal het land is binnengekomen voor of op 13 maart 2020. Tussen partijen is niet in geschil en ook het Gerecht stelt vast dat alle eisers voor 13 maart 2020 Curaçao legaal zijn binnen gereisd.

5.6

Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij het uitlandigheidsvereiste alleen dan niet tegenwerpt als een aanvrager voldoet aan alle eisen van het reguliere vreemdelingenbeleid. Die toelichting brengt het Gerecht niet tot een ander oordeel. Die voorwaardelijkheid van het niet tegenwerpen van het uitlandigheidsvereiste volgt namelijk niet uit de tekst van het beleid zoals hiervoor weergegeven.

Evenredigheid

6. Eisers voeren vervolgens aan dat het IR-beleid onzorgvuldig is voorbereid, ondoelmatig is en voor hen onevenredig uitpakt. Volgens eisers heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door onvoldoende onderzoek te doen naar de samenstelling van de doelgroep van het IR-beleid. Het is ook onzorgvuldig van verweerder dat hij bij het vaststellen van het IR-beleid geen overleg heeft gehad met de ministers van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW) en Economische Ontwikkeling. In het beleid worden immers eisen gesteld over de tewerkstellingsvergunning en vestigingsvergunning en daar gaat niet verweerder maar de andere genoemde ministers over. Het IR-beleid is ondoelmatig omdat er meer dan 30.000 ongedocumenteerden zijn in Curaçao, terwijl als gevolg van de strenge criteria maar 2700 van hen een aanvraag hebben ingediend en daarvan zullen zo’n 35-40% worden afgewezen. Het IR-beleid pakt voor eisers onevenredig uit omdat zij nimmer aan de gestelde voorwaarden voor een verblijfsvergunning kunnen voldoen. Eisers betogen daartoe dat zij zonder verblijfstitel moeilijk aan het werk komen bij een werkgever. Een werkgever zal immers voor eisers als ongedocumenteerden niet snel een tewerkstellingsvergunning aanvragen, laat staan dat de minister van SOAW die zal verlenen. Voor een vestigingsvergunning komen eisers ook niet in aanmerking omdat zij geen verblijfstitel hebben. Dit alles was verweerder ook bekend bij het vaststellen van het IR-beleid.

7.1

Artikel 9, eerste lid, van de Ltu bepaalt dat de vergunning tot tijdelijk verblijf of tot verblijf door of namens verweerder kan worden geweigerd:

met het oog op de openbare orde of het algemeen belang, waaronder economische redenen mede worden begrepen;

indien niet kan worden aangetoond dat degene voor wie toelating wordt verzocht over voldoende middelen van bestaan zal beschikken.

7.2.1

Bij de uitvoering van de Ltu hanteert de minister het beleid zoals neergelegd in de HIG. Uit paragraaf 3.1.1 van de HIG volgt dat verzoeken van vreemdelingen voor eerste toelating tot Curaçao in het buitenland dienen te worden afgewacht. Indien de vreemdeling reeds illegaal op Curaçao verblijft, kan zijn aanvraag worden afgewezen op grond van artikel 9 van de Ltu. In de HIG zijn per categorie vreemdelingen “vereistenlijsten” opgesteld waarop staat aangegeven welke documenten de vreemdeling moet overleggen om in aanmerking te kunnen komen voor een vergunning.

7.2.2

Op de vigerende Vereistenlijst staat onder het kopje “Werknemer (1ste aanvraag)” onder andere vermeld dat een kopie van een geldige tewerkstellingsvergunning moet worden overgelegd. Verder staat onder dat kopje vermeld dat voor een directeur van een rechtspersoon aanvullend moet worden overgelegd een kopie van de vestigingsvergunning, een kopie van de directievergunning en een kopie van de SVB registratie van het bedrijf.

7.2.3

Op de vigerende Vereistenlijst staat onder het kopje “Eigen bedrijf (eenmanszaak) (1ste aanvraag)” onder andere vermeld dat een kopie van de vestigingsvergunning, een kopie van het uittreksel Kamer van Koophandel, een kopie van het arbeidsregister, een kopie van de SVB registratie van het bedrijf en een CRIB nummer van het bedrijf moet worden overgelegd.

7.2.4

In het IR-beleid staat vermeld dat ook ongedocumenteerden die aan de voorwaarden van het toelatingsbeleid voldoen in aanmerking komen voor een vergunning tot tijdelijk verblijf. De aanvrager dient aan alle vereisten, conform de vereistenlijst, te voldoen. De aanvrager (of zijn garantsteller) dient over voldoende en duurzame middelen van bestaan te beschikken en mag geen gevaar vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid.

8. In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Het Gerecht ziet aanleiding dat kader in deze zaak te volgen.

8.1

Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan beschikkingen, toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium vooropstellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de beschikking spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden.

8.2

De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met de beschikking te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door de beschikking worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van de beschikking ernstiger zijn of de beschikking een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend moeten kunnen worden toegepast.

8.3

Voor zaken over beschikkingen die zijn genomen op basis van een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, geldt dat als de (on)evenredigheid van de beschikking in geschil is en die beschikking (mede) berust op een beleidsregel, de bestuursrechter al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter de beschikking aan de norm die geformuleerd is in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van de beschikking aan het evenredigheidsbeginsel. Die zijn hiervoor beschreven.

9.1

Het hiervoor uiteengezette toetsingskader is ook in deze zaak van toepassing op het IR-beleid. Dit beleid, dat is gebaseerd op wet- en regelgeving in Ltu en Tb, bevat namelijk beleidsregels die invulling geven aan een discretionaire bevoegdheid van verweerder.

9.2

Zoals hiervoor is overwogen, toetst de bestuursrechter, als de (on)evenredigheid van een beschikking in geschil is en die beschikking (mede) berust op een beleidsregel, al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel. Daarom gaat het Gerecht nu in op de vraag of het IR-beleid in algemene zin als evenredig kan worden aangemerkt. Die regeling mag niet onrechtmatig zijn. Is de regeling in algemene zin onrechtmatig, dan is daarmee immers gegeven dat ook de toepassing daarvan in het geval van eisers, zoals zij betogen, onevenredig is.

9.3

Het IR-beleid moet naar het oordeel van het Gerecht worden aangemerkt als begunstigend beleid. Bij het opstellen van het beleid heeft verweerder daarom relatief veel beslissingsruimte. Ook kenmerkt het IR-beleid zich door een hoge mate van politieke gevoeligheid. De rechter heeft deze ruimte en politieke gevoeligheid te respecteren. Dat komt tot uitdrukking in de toetsingsintensiteit, die bij de toetsing van de evenredigheid van het IR-beleid terughoudend moet zijn.

9.4

Anders dan eisers lijken te betogen, is naar het oordeel van het Gerecht geen sprake van nieuw integratiebeleid dat het beleid zoals neergelegd in de HIG vervangt. Naar het oordeel van het Gerecht is het IR-beleid begunstigend beleid dat het beleid in de HIG op één punt tijdelijk wijzigt, namelijk het niet in het buitenland hoeven afwachten van een beslissing op de (eerste) aanvraag.

9.5

Verweerder houdt dus verder vast aan de HIG. Het vasthouden bij toepassing van het IR-beleid aan de vereisten uit de HIG voor het aantonen van voldoende middelen van bestaan bij het verrichten van arbeid is bij de groep waar eisers toe behoren naar het oordeel van het Gerecht echter onevenredig en daarmee onrechtmatig. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

9.5.1

De gedachte achter het uitlandigheidsvereiste in combinatie met de eis van een vestigingsvergunning dan wel een tewerkstellingsvergunning is dat verweerder voordat iemand Curaçao binnenkomt om te werken kan toetsen of iemand duurzaam voldoende middelen van bestaan zal hebben. Dat is, mede gelet op het restrictieve toelatingsbeleid dat verweerder voert, op zichzelf niet onredelijk. Voor de groep ongedocumenteerden die in het verleden al beschikte over een vestigingsvergunning is het mogelijk onder het IR-beleid die opnieuw te verkrijgen. Die groep beschikt immers al over een uittreksel Kamer van Koophandel, een kopie van het arbeidsregister, een kopie van de SVB registratie van het bedrijf en een CRIB nummer van het bedrijf.

Voor de groep waar eisers toe behoren, pakt het handelen van verweerder conform dit beleid echter onevenredig uit. Doel van het IR-beleid is de groep die onder dit beleid valt de kans geven zich te legaliseren. Naar het oordeel van het Gerecht vallen eisers zoals hiervoor is overwogen onder de doelgroep van het beleid. Door in de gevallen van eisers vast te houden aan de eisen van het reguliere beleid om voldoende middelen van bestaan aan te tonen, maakt verweerder het hen onmogelijk om zich te legaliseren. Immers, zij kunnen nimmer aan de gestelde vereisten uit het reguliere beleid voldoen.

9.5.2

De groep waar eisers toe behoren is niet werkzaam in loondienst en kan dus geen tewerkstellingsvergunning overleggen. Een potentiële werkgever kan ook geen tewerkstellingsvergunning voor deze groep verkrijgen. Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Landsverordening arbeid vreemdelingen bepaalt dat een tewerkstellingsvergunning wordt geweigerd indien deze een vreemdeling betreft die in strijd met de bij of krachtens de Ltu gegeven regels heeft gehandeld. Die situatie doet zich voor omdat de groep waartoe eisers behoren niet beschikt over een geldige verblijfsvergunning. Weliswaar geldt volgens het IR-beleid het uitlandigheidsvereiste niet, maar tussen partijen is niet in geschil dat het IR-beleid niet is afgestemd met de minister van SOAW die bevoegd is om te beslissen over aanvragen om een tewerkstellingsvergunning. Eisers hebben onweersproken en gemotiveerd gesteld dat de minister van SOAW geen tewerkstellingsvergunningen verleent aan de groep waartoe eisers behoren. De enkele stelling van verweerder ter zitting dat er wel gevallen bekend zijn uit de groep waar eisers toe behoren die toch een tewerkstellingsvergunning hebben bemachtigd, heeft verweerder niet onderbouwd en volgt het Gerecht om die reden niet.

9.5.3

De groep waar eiser toe behoren kan ook geen vestigingsvergunning overleggen. Artikel 5 van de Vestigingsregeling voor bedrijven bepaalt dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde en de publieke rust en voorts indien, naar het oordeel van het Bestuurscollege (nu de minister voor Economische Ontwikkeling) het algemeen belang van het eiland, waarvoor de vergunning gevraagd is, zulks vordert. In de Richtlijnen voor het aanvragen en de afgifte van een vestigings- en directievergunning 2021 van de minister van EO staat in artikel 2, tweede lid, dat bij het verzoek moet worden gevoegd een uittreksel uit het Handelsregister betreffende de rechtspersoon of een omschrijving van de bedrijfsactiviteiten van de eenmanszaak (sub a). Ook moet een uittreksel uit het Bevolkingsregister worden bijgevoegd (sub c). En er moet een bewijsstuk betreffende de verblijfsstatus of investeringsvereiste conform artikel 4, eerste lid en onder b, van de Richtlijn worden bijgevoegd (sub e). Een uittreksel uit het Handelsregister, een uittreksel uit het Bevolkingsregister en een CRIB nummer kunnen alleen worden verkregen als iemand beschikt over een geldige verblijfsstatus.

9.6

Verweerder kan voor de groep waar eisers toe behoren dus niet vasthouden aan zijn geldende beleid voor het aantonen van voldoende middelen van bestaan. In zoverre heeft verweerder het IR-beleid, welk beleid ook de keuze inhoudt om vast te houden aan de vereisten uit de HIG voor de wijze van aantonen van voldoende middelen van bestaan, niet ten grondslag kunnen leggen aan de afwijzing van de aanvragen van eisers. Ook deze tweede door eisers aangevoerde beroepsgrond slaagt.

10. De onder overwegingen 5 tot en met 5.6 en 9 tot en met 9.6 besproken beroepsgronden slagen. De overige gronden van eisers behoeven geen bespreking meer. Het beroep is gegrond en de bestreden beschikkingen moeten worden vernietigd.

11. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op de aanvragen van eisers. Hoe het verder moet met het besluitvormingsproces over die aanvragen is aan verweerder. De consequentie van deze uitspraak is dat verweerder in ieder geval voor de groep waar eisers toe behoren aanvullend beleid zal moeten opstellen over de vraag hoe zij op een andere manier dan middels een vestigingsvergunning kunnen aantonen dat zij over voldoende middelen van bestaan beschikken. Het is niet aan het Gerecht om dat beleid te bepalen. Bovendien overziet het Gerecht ook niet het volledige speelveld, zodat het ook voor het Gerecht moeilijk is om concrete handvatten mee te geven voor de invulling van dat beleid. Het Gerecht geeft verweerder wel mee dat het om tot dat beleid te komen in de rede ligt dat verweerder in overleg treedt met andere betrokken ministers, zoals in ieder geval de minister van SOAW en Economische Zaken. Verder wijst het Gerecht erop dat er in het verleden en heden voorbeelden zijn van een tijdelijke vergunning om de aanvrager in de gelegenheid te stellen bepaalde documenten te overleggen, die vervolgens door verweerder kunnen worden geverifieerd met het oog op het verlenen van een meer permanente vergunning met een bepaald verblijfsdoel.

12. Verweerder zal gelet op het te ontwikkelen beleid worden opgedragen om binnen een ruimere termijn dan het Gerecht doorgaans stelt, te weten zes maanden na bekendmaking van deze uitspraak een nieuwe beschikking te nemen op de aanvragen van eisers met inachtneming van deze uitspraak. Het Gerecht gaat ervan uit dat verweerder tegen eisers niet handhavend zal optreden zolang geen nieuwe, met inachtneming van deze uitspraak, beslissing op de aanvragen van eisers is genomen.

13. Het Gerecht veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van NAf 4.200,- (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor het aanvullende beroepschrift, 0,5 punt voor het beantwoorden van de schriftelijke vragen van het Gerecht, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 2 x 0,5 punt voor het verschijnen bij de regiezitting en de nadere zitting, waarde per punt NAf 700,- en wegingsfactor 1,5 vanwege 4 of meer samenhangende zaken als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht) voor verleende rechtsbijstand.

14. Verweerder dient verder voor elk van de tien eisers het door hen betaalde griffierecht van Naf 150,- aan hen te vergoeden.

Beslissing

Het Gerecht:

verklaartde beroepen tegen de bestreden beschikkingen
gegrond;
vernietigtde bestreden beschikkingen;
bepaaltdat verweerder binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak nieuwe beschikkingen neemt op de aanvragen van eisers;
veroordeeltverweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
NAf 4.200,-;
bepaaltdat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van NAf 150,- aan elke eiser vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 30 november 2022, in tegenwoordigheid van de griffier.

Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen
zes wekenna de dag van kennisgeving van de uitspraak.

Beoordeling van aanvragen om verblijfsvergunningen voor ongedocumenteerden onder het beleid 'Integrashon Responsabel'

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

[eiser 1], [eiseres 2], [eiser 3],

de minister van Justitie,

Procesverloop

Overwegingen

Beslissing