Uitspraak
HLAR 039/10
Datum uitspraak: 20 mei 2011
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
VAN ARUBA, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Curaçao, handelend onder de naam De Moda,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg, zittingsplaats Curaçao, van 7 september 2010 in zaak nr. 2010/201 in het geding tussen:
appellant
en
het bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao.
1. Procesverloop
Bij beschikking van 8 december 2009 heeft het bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao (hierna: het bestuurscollege) geweigerd appellant (hierna: de werkgever) vergunning te verlenen om [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) te werk te stellen.
Bij beschikking van 21 juni 2010 is het door de werkgever daartegen gemaakte bezwaar namens het bestuurscollege ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2010 heeft het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao, (hierna: het Gerecht), voor zover thans van belang, het door de werkgever daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen die uitspraak heeft de werkgever bij brief, bij het Hof ingekomen op 1 oktober 2010, hoger beroep ingesteld.
De minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft desgevraagd op 25 maart 2011 een nader stuk ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2011, waar de werkgever, bijgestaan door mrs. E.R. Cheri en A. Henriquez, beiden advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door mrs. M. Ricardo, K. Concincion, E. Morillo en S. Wever en O. Lodowika, allen in dienst van het land Curaçao, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel I, eerste lid, van de Rijkswet van 7 september 2010 wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen (Stb. 2010, 333; hierna: de Rijkswet), voor zover thans van belang, heeft Curaçao de hoedanigheid van land in het Koninkrijk.
Ingevolge het derde lid is het land de Nederlandse Antillen opgeheven.
Ingevolge artikel IV, tweede lid, voor zover thans van belang, treedt artikel I van de Rijkswet in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Ingevolge koninklijk besluit van 23 september 2010 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen I en II van de Rijkswet (Stb. 2010, 387), voor zover thans van belang, treedt artikel I van de Rijkswet op 10 oktober 2010 om 00.00 uur in Curaçao in werking.
2.1.1. Door de inwerkingtreding van de Rijkswet hebben de Nederlandse Antillen en daarmee ook het eilandgebied Curaçao, alsmede hun organen, opgehouden te bestaan. Met ingang van die dag heeft Curaçao de hoedanigheid van land binnen het Koninkrijk der Nederlanden en zijn bij de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) de daarbij behorende organen ingesteld.
2.1.2. De minister heeft in de brief van 25 maart 2011 en ter zitting betoogd dat, samengevat weergegeven, hem slechts bevoegdheden toekomen, indien en voor zover die hem bij of krachtens de wet zijn toegekend. Nu de bevoegdheden die destijds in de Landsverordening arbeid vreemdelingen (hierna: de Lav) aan het bestuurscollege waren toegekend, niet met zoveel woorden aan hem zijn overgedragen, komen die aan de regering van het land toe, nu zij ingevolge de Staatsregeling de uitvoerende macht is en aan haar in die hoedanigheid bestuursbevoegdheden toekomen, aldus de minister.
2.1.3. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
2.1.4. Ingevolge artikel 28 van de Staatsregeling wordt de regering gevormd door de Koningin en de ministers.
In de toelichting op deze bepaling (de Memorie van Toelichting bij de Staatsregeling) is het volgende vermeld:
"De term regering drukt de twee-eenheid van de Gouverneur en de ministers in ons staatsbestel uit. Hoewel het eerste lid van koning en ministers spreekt, moet daaruit niet worden afgeleid dat de term regering noodzakelijk de Gouverneur met alle ministers betekent. Onder de regering kan in dit verband ook de Gouverneur met één of enkele ministers worden begrepen."
Ingevolge additioneel artikel I van de Staatsregeling worden bij landsverordening voorzieningen getroffen betreffende de verdere gelding als regelingen van Curaçao van de op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen en andere regelingen en besluiten van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en andere regelingen en besluiten van het eilandgebied Curaçao en betreffende de handhaving van de op dat tijdstip in Curaçao bestaande organen van openbaar bestuur.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur, vastgesteld bij artikel 1, aanhef en onder a, van de Eilandsverordening vaststelling diverse ontwerp-landsverordeningen land Curaçao (AB 2010, 87), blijven alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao, van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, verkrijgen de landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao de staat van landsverordening van Curaçao.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, vinden in de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling van Curaçao verkrijgen, met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn.
Ingevolge het vijfde lid treden, waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.
De memorie van toelichting bij de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur vermeldt het volgende:
"De instituten en wettelijke regels die in de loop der jaren in de Nederlandse Antillen zijn ontwikkeld onderscheidenlijk vastgesteld en die dus gelden voor Curaçao zijn voor een belangrijk deel tot stand gekomen door de sociale en politieke leiders van Curaçao. Daardoor behoren de vigerende rechtsregels tot het gedachtegoed van de Curaçaose bevolking. De ongestoorde voortgang van het rechtsleven van Curaçao is gebaat bij een benaderingswijze die de bestaande regelgeving van het eiland overneemt. (…) Wat betreft de continuïteit van het bestuur zij bedacht dat het bestuursapparaat van Curaçao door de clustering van het apparaat van het land Nederlandse Antillen en dat van het eilandgebied Curaçao, al aan grote veranderingen onderhevig is. Deze veranderingen stellen hoge eisen aan het betrokken personeel. De focus van het apparaat is thans op deze organisatie veranderingen gericht en niet op het voorbereiden en internaliseren van nieuwe regelgeving. De continuïteit van het bestuur is onder deze omstandigheden niet gediend met teveel wijzigingen c.q. veranderingen in de regelgeving."
2.1.5. Bestuursbevoegdheden dienen te berusten op een wettelijke grondslag. Dit geldt zowel in het geval van toekenning van bevoegdheden aan ministers als aan de regering. Dat een zodanige grondslag voor de uitoefening van een bestuursbevoegdheid door een minister ontbreekt, kan er derhalve niet toe leiden dat de desbetreffende bevoegdheid reeds om die reden aan de regering van het land toekomt. De minister wordt, gelet hierop, niet gevolgd in het betoog dat, reeds omdat bij de staatkundige hervormingen bevoegdheden die in de Lav aan het bestuurscollege waren toegekend niet met zoveel woorden aan een minister van het land zijn opgedragen, die thans aan de regering toekomen.
2.1.6. Volgens de hiervoor onder 2.1.4. weergegeven toelichting bij de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur is bij de staatkundige hervormingen continuïteit van bestuur een belangrijk uitgangspunt voor de regelgeving geweest. Voorts valt uit de Staatsregeling en de toelichting daarop niet af te leiden dat bedoeld is te bepalen dat een minister op het gebied van zijn portefeuille niet zelfstandig als bestuursorgaan besluiten kan nemen. Onder deze omstandigheden zijn de ministers van het land Curaçao, handelend als bestuursorganen op het gebied van de hun toebedeelde portefeuilles, bevoegd tot het geven van beschikkingen. Elk van hen treedt in die zin dan ook als rechtsopvolger in de plaats van het overeenkomstige bestuursorgaan van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, als destijds bevoegd bestuursorgaan.
2.1.7. Het voorgaande betekent dat ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur, waar een landsverordening van de Nederlandse Antillen of een eilandsverordening van het eilandgebied Curaçao, die sinds de inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao van kracht is als een landsverordening van het land Curaçao, een bevoegdheid aan een bestuurorgaan van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao toekende, deze bevoegdheid thans toekomt aan de desbetreffende minister van het land.
Voor zover bij de Lav derhalve bevoegdheden waren toegekend aan het bestuurscollege, komen die thans toe aan de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn die is ingesteld krachtens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie, vastgesteld bij artikel 1, aanhef en onder k, van de Eilandsverordening vaststelling diverse ontwerp-landsverordeningen land Curaçao. Deze is in zoverre de rechtsopvolger van het bestuurscollege en wordt in hoger beroep daarom als de verweerder aangemerkt.
2.2. De werkgever klaagt dat het Gerecht, door het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het beroepschrift niet binnen zes weken na 21 juni 2010 is ontvangen, heeft miskend dat de beschikking van 21 juni 2010 niet per post is verzonden, maar op 7 juli 2010 aan hem is uitgereikt. Nu het beroepschrift binnen zes weken na die dag is ingediend, heeft hij tijdig beroep ingesteld, aldus de werkgever.
2.2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar), voor zover thans van belang, wordt het beroepschrift ingediend binnen zes weken na de dag, waarop de beschikking is gegeven.
Ingevolge het tweede lid geldt de dag, waarop de beschikking is verzonden of uitgereikt als de dag, waarop deze is gegeven.
2.2.2. Ter zitting bij het Gerecht heeft het bestuurscollege gesteld dat de beschikking van 21 juni 2010, zoals te doen gebruikelijk, per post is verzonden. Nu de werkgever de ontvangst van de beschikking per post heeft ontkend en het bestuurscollege niet aannemelijk heeft gemaakt dat, en wanneer, het afschrift van de beschikking per post is verzonden, heeft het Gerecht op basis van die enkele stelling van het bestuurscollege de beschikking ten onrechte op 21 juni 2010 gegeven geacht. Aangezien voorts uit het door de werkgever overgelegde ontvangstbewijs van de Dienst voor Arbeidszorg kan worden afgeleid dat de werkgever op 7 juli 2010 voor de ontvangst van het afschrift van de beschikking heeft getekend, moet de beschikking geacht worden op die dag te zijn gegeven. Aldus is de beroepstermijn op de volgende dag aangevangen en is het beroepschrift, bij het Gerecht ingekomen op 17 augustus 2010, derhalve tijdig ingediend. Het betoog slaagt.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen daarin voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu het door de werkgever ingestelde beroep echter kennelijk gegrond is, ziet het Hof aanleiding de zaak niet naar het Gerecht terug te wijzen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
2.4. De werkgever betoogt dat het bestuurscollege hem, voorafgaande aan de beschikking van 21 juni 2010, ten onrechte niet heeft gehoord.
2.4.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Lav kan degene die door een beschikking ter zake van een tewerkstellingsvergunning rechtstreeks in zijn belang is getroffen hiertegen binnen vier weken na de dag waarop deze is gegeven bezwaar maken bij het bestuurscollege van het desbetreffende eilandgebied.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, zijn de artikelen 12, tweede tot en met vijfde lid, en 12a vervallen op de dag van inwerkingtreding van de Lar.
2.4.2. Niet in geschil is dat de werkgever niet is gehoord. Voor zover de minister ter zitting bij Hof heeft betoogd dat dat niet hoefde, omdat de Lav niet voorschrijft dat de indiener van het bezwaarschrift gehoord wordt, wordt hij daarin niet gevolgd. Uit het bepaalde in artikel 23, tweede lid, van de Lav moet worden afgeleid dat de bepalingen over de in bezwaar te volgen procedure met de inwerkingtreding van de Lar vervallen zijn verklaard. Op die procedure zijn de desbetreffende bepalingen van de Lar van toepassing.
Nu het bestuurscollege ingevolge artikel 64 van de Lar in beginsel gehouden is de werkgever te horen en het niet heeft gesteld dat zich een situatie, als bedoeld in artikel 67, voordeed, heeft het de werkgever ten onrechte niet op het door hem gemaakte bezwaar gehoord. Het betoog slaagt.
2.5. Het beroep is gegrond. De beschikking van 21 juni 2010 komt voor vernietiging in aanmerking. De minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het tegen de beschikking van 8 december 2009 gemaakte bezwaar te beschikken.
2.6. De minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn wordt op na te melden wijze in de proceskosten verwezen.
3. Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg, zittingsplaats Curaçao, van 7 september 2010 in zaak nr. 2010/201;
III. verklaart het bij het Gerecht in die zaak tegen de beschikking van 21 juni 2010, kenmerk 2010/455, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt die beschikking;
V. bepaalt dat minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn opnieuw op het door de werkgever tegen de beschikking van 8 december 2009 gemaakte bezwaar beslist;
VI. veroordeelt de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Naf. 2800,00 (zegge: tweeduizend achthonderd gulden) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het land Curaçao aan [appellant] te worden betaald;
VII. gelast dat het land Curaçao aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van Naf. 450,00 (zegge: vierhonderdvijftig gulden) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Isenia, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Isenia
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2011
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,