Uitspraak
CUR2020H00241, CUR2020H00242, CUR2020H00243, CUR2020H00244, CUR2020H00245, CUR2020H00246.
Datum uitspraak: 12 augustus 2021
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 17 juni 2020 in zaak nrs. CUR201400565, CUR201400566, CUR201400567, CUR201400568, CUR201400569 en CUR201400570 in het geding tussen:
1. Fundashon Pro Monumento,
2. Stichting Documentation and Conservation of the Modern Movement Curaçao,
3. Stichting Team Cactus,
alle gevestigd op Curaçao (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de stichtingen),
2. Stichting Documentation and Conservation of the Modern Movement Curaçao,
3. Stichting Team Cactus,
alle gevestigd op Curaçao (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de stichtingen),
en
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: de minister)
Procesverloop
Bij ministeriële beschikking van 18 september 2014 (no. 2014/043912) heeft de minister het wijzigingsplan "Wijzigingsplan Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao voor een deel van de gronden te Otrobanda met de bestemming 'Binnenstad' in 'Stedelijk Woongebied'" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld.
Bij brieven van 1 oktober 2014 heeft de minister de door de stichtingen tegen het ontwerpwijzigingsplan ingediende bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
Bij beschikking van 21 oktober 2014 (no. 2014/49997) heeft de minister aan het Uitvoeringsorgaan van de stichting Sona een bouwvergunning verleend voor de bouw van het Hospital Nobo Otrobanda (hierna: de bouwvergunning).
Bij de uitspraak van 17 juni 2020 heeft het Gerecht de door de stichtingen tegen de bouwvergunning ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft het Gerecht de tegen de brieven van 1 oktober 2014 ingestelde beroepen aangemerkt als beroepen tegen het wijzigingsplan, die beroepen gegrond verklaard en het wijzigingsplan vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G. Woudstra en G. Hollander, en de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. A.K.E. Henriquez en verder door [vertegenwoordiger] (voor Fundashon Pro Monumento) en [vertegenwoordiger] (voor Documentation and Conservation of the Modern Movement en Team Cactus), zijn verschenen.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
De zaak betreft de ruimtelijke-ordeningsprocedures die vooraf zijn gegaan aan de bouw van het nieuwe ziekenhuis van Curaçao in Otrobanda. Dit ziekenhuis, het Curaçao Medical Centre (hierna: het CMC), is inmiddels gebouwd en sinds oktober 2019 gebruik.
Het CMC is gerealiseerd op de gronden ten westen van het voormalige Sint Elisabeth Hospitaal (hierna: het SEHOS). Het plangebied heeft een omvang van 2,45 ha en omvat de gronden ten oosten van de J.C.J. Hamelbergweg en een deel van de gronden van de (voormalige) gebouwen van het SEHOS-terrein. Deze gronden waren in de Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (hierna: het EOP) deels bestemd als "Binnenstad" en deels als "Stedelijk Woongebied." De grens van de bestemming "Binnenstad" viel samen met de J.C.J. Hamelbergweg. De gronden liggen deels ook in de zogeheten bufferzone van de 'core zone' van de UNESCO Werelderfgoedlocatie.
Het Uitvoeringsorgaan van de stichting Sona heeft voor de nieuwbouw van het CMC een bouwvergunning aangevraagd. Bij toetsing van de aanvraag voor de bouwvergunning is geconstateerd dat het bouwplan niet voldeed aan de bestemmingsvoorschriften over het beschermd stadsgezicht van de bestemming "Binnenstad", maar wel aan de voorschriften van de bestemming "Stedelijk Woongebied". Dat is voor de minister aanleiding geweest om bij beslissing van 18 september 2014 (het wijzigingsplan) met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 16 van het EOP de als "Binnenstad" bestemde gronden te wijzigen naar de bestemming "Stedelijk Woongebied". Het wijzigingsplan wijzigt de voor de bestemming "Stedelijk woongebied" geldende bestemmingsvoorschriften niet. Vervolgens heeft de minister op 21 oktober 2014 de bouwvergunning verleend.
De stichtingen hebben bezwaren ingediend tegen het door de minister op 4 september 2014 ter inzage gelegde ontwerp wijzigingsplan. Die bezwaren zijn door de minister bij brieven van 1 oktober 2014 nietontvankelijk verklaard omdat de bezwaren volgens de minister niet binnen de wettelijke termijn zijn ingediend. Tegen deze brieven hebben de stichtingen beroep ingesteld. De stichtingen hebben daarnaast tegen de bouwvergunning beroep ingesteld. Het Gerecht heeft de beroepen tegen de niet-ontvankelijkverklaringen aangemerkt als beroepen tegen het wijzigingsplan. Ter zitting bij het Gerecht hebben de stichtingen aangegeven dat zij niet langer vernietiging van de bouwvergunning nastreven, maar dat zij alleen nog een oordeel willen over het wijzigingsplan, omdat op grond daarvan nog andere bouwplannen kunnen worden gerealiseerd die de culturele waarden in het plangebied kunnen aantasten. Het Gerecht heeft daarom de beroepen tegen de bouwvergunning niet-ontvankelijk verklaard. Het geschil in hoger beroep gaat alleen nog over de vernietiging door het Gerecht van het wijzigingsplan.
Wat heeft het Gerecht overwogen?
5. Het Gerecht heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de brieven van 1 oktober 2014 niet op rechtsgevolg zijn gericht en daarmee geen beschikkingen zijn waartegen beroep openstaat. Vervolgens heeft het Gerecht de beroepen tegen die brieven opgevat als tijdig ingediende beroepen tegen het wijzigingsplan en overwogen dat het wijzigingsplan is aan te merken als een beschikking in de zin van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar). Daarna heeft het Gerecht de wijzigingsbevoegdheid in artikel 16 van het EOP getoetst aan artikel 16, tweede lid, van de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkelingsplanning Curaçao (hierna: de EROC). De conclusie volgens het Gerecht is dat de wijzigingsbevoegdheid in het EOP in strijd is met de EROC en dat het wijzigingsplan dus niet is gebaseerd op een deugdelijke wettelijke grondslag. De beroepen tegen het wijzigingsplan zijn daarom gegrond verklaard en het wijzigingsplan is vernietigd.
Algemene opmerkingen over de toepasselijke regelgeving bij een wijzigingsplan
6. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
7. Bij ruimtelijke besluitvorming op Curaçao zijn drie landsverordeningen van belang: de Landsverordening grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning (hierna: de Lvgrop), de EROC en het EOP. Deze drie verordeningen zijn vóór 10 oktober 2010 tot stand gekomen. De Lvgrop is een landsverordening van het voormalige land de Nederlandse Antillen. De EROC en het EOP waren eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao. Artikel 5, eerste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur (hierna: de Aowb) bepaalt dat in artikel 1 bedoelde landsverordeningen van het land de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao na 10 oktober 2010 de status van landsverordeningen van het land Curaçao krijgen. Zowel de Lvgrop als de EROC en het EOP zijn verordeningen als bedoeld in artikel 1 van de Aowb en hebben sinds 10 oktober 2010 de status van landsverordeningen van Curaçao.
8. De Lvgrop geeft de bevoegdheid voor het vaststellen van ontwikkelingsplannen en de EROC geeft regels voor de vaststelling van die ontwikkelingsplannen. Het EOP is een ontwikkelingsplan dat in 1995 is vastgesteld door de Eilandsraad van het toenmalige eilandgebied Curaçao. Dat is gebeurd met gebruikmaking van de in artikel 7, eerste lid, van de Lvgrop aan de eilandsraden toegekende bevoegdheid tot het vaststellen van ontwikkelingsplannen voor (delen van) de respectieve eilandgebieden. Het gaat hier om een zelfstandige bevoegdheid van de (toenmalige) eilandsraden en niet om de uitvoering of nadere regeling van de Lvgrop en/of de EROC in de zin van artikel 6, achtste lid, van de Aowb. Dat artikel 16 van de EROC aan (thans) de Staten de mogelijkheid biedt om bij eilandsverordening te bepalen dat (thans) de minister tot wijziging van bestemmingsvlakken in het EOP over kan gaan, maakt dat niet anders. De EROC doet in zoverre niets meer dan het toekennen van een bevoegdheid aan (thans) de Staten en dat is niet gelijk te stellen met uitvoering of nadere regeling.
9. Het voorgaande betekent dat het EOP de status van landsverordening heeft en niet is aan te merken als een Lb-ham. Dat betekent ook dat het EOP niet van lagere orde is dan de EROC en dat het EOP, zoals vastgesteld in 1995, niet aan de EROC kan worden getoetst.
Staat tegen een wijzigingsplan beroep open?
10. Artikel 13, derde lid, van de Lvgrop bepaalt dat voor belanghebbenden die bij de eilandsraad tijdig bezwaren hebben ingediend tegen het ontwerp van de bestemmingsvoorschriften, binnen zes weken beroep tegen een ontwikkelingsplan openstaat bij het Gerecht in eerste aanleg. Zoals blijkt uit de uitspraak van het Hof van 12 januari 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:65, staat tegen (de bestemmingsvoorschriften van) een ontwikkelingsplan beroep in twee instanties bij de bestuursrechter open.
10. Uit artikel 4, eerste lid, van de EROC, volgt dat een ontwikkelingsplan onder meer kaarten waarop de ontwikkeling wordt uitgebeeld (de bestemmingskaart) en bestemmingsvoorschriften bevat. Artikel 1, tweede lid, van het EOP omschrijft het begrip bestemmingsvoorschriften als:
"deze bestemmingsvoorschriften behorende bij het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao 1995 gebaseerd op de artikelen 4 lid 1, 9 lid 1 en 19 lid 1 van de EROC en artikel 16 lid 1 van de Monumenteneilandsverordening Curaçao met dien verstande, dat deze bestemmingsvoorschriften bestaan uit de volgende als zodanig gewaarmerkte onderdelen van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao 1995, te weten:
deel C1, bevattende bestemmingskaart no. 1, waarop de bestemmingen van de grond staan aangegeven met uitzondering van de bestemming hoofdwegen;
[…]
deel C2, dat bestaat uit deze bepalingen, gegeven in verband met de op de bestemmingskaarten no. 1 en 2 aangeduide bestemmingen."
Hieruit volgt dat onder bestemmingsvoorschriften in het EOP zowel de voorschriften als de bestemmingskaart behoren.
12. Uit artikel 7, eerste lid, van de Lar volgt dat alleen beroep kan worden ingesteld tegen beschikkingen.
Artikel 3, eerste lid, van de Lar omschrijft een beschikking als een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.
Een wijzigingsplan houdt de wijziging van de bestemmingskaart of de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan in. De regels van een ontwikkelingsplan lenen zich voor herhaalde toepassing. Voor de regels van een wijzigingsplan geldt hetzelfde. Een wijzigingsplan is daarom niet aan te merken als een beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar.
Artikel 3, eerste lid, van de Lar omschrijft een beschikking als een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is.
Een wijzigingsplan houdt de wijziging van de bestemmingskaart of de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan in. De regels van een ontwikkelingsplan lenen zich voor herhaalde toepassing. Voor de regels van een wijzigingsplan geldt hetzelfde. Een wijzigingsplan is daarom niet aan te merken als een beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar.
12. Dat betekent niet dat geen beroep tegen een wijzigingsplan open staat. Nu met een wijzigingsplan bestemmingen en/of voorschriften van een ontwikkelingsplan worden gewijzigd en de wetgever heeft beoogd om in zoverre rechtsbescherming tegen een ontwikkelingsplan te bieden, bestaat er een vergelijkbare behoefte aan rechtsbescherming tegen een wijzigingsplan. Omdat artikel 13, derde lid, van de Lvgrop beroep openstelt voor belanghebbenden die bij de eilandsraad tijdig bezwaren hebben ingediend tegen het ontwerp van de bestemmingsvoorschriften en het EOP onder bestemmingsvoorschriften de bestemmingskaart en de bestemmingsvoorschriften verstaat, staat voor belanghebbenden als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Lvgrop (ook) beroep in twee instanties bij de bestuursrechter open tegen het wijzigingsplan. Dit onder de voorwaarde dat zij daartegen tijdig bezwaren hebben ingediend.
Tussenconclusie met betrekking tot de uitspraak van het Gerecht
14. Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat het EOP een Lb-ham is, het EOP ten onrechte aan de EROC heeft getoetst en het wijzigingsplan ten onrechte heeft aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar. Het Hof zal de beroepen van de stichtingen tegen het wijzigingsplan, nu op de voet van artikel 13, derde lid, van de Lvgrop, opnieuw beoordelen.
Zijn de beroepen van de stichtingen ontvankelijk?
15. Op grond van artikel 17, zesde lid, van de EROC kunnen belanghebbenden binnen de terinzageleggingstermijn van vijftien dagen schriftelijke bezwaren indienen tegen de ontwerp wijziging. Gelet op artikel 13, derde lid, van de Lvgrop staat voor belanghebbenden die tijdig bezwaren hebben ingediend tegen het ontwerp van de bestemmingsvoorschriften beroep open. Het begrip "belanghebbenden" wordt in deze bepalingen niet nader uitgewerkt. Het Hof gaat ervan uit dat het begrip "belanghebbende" hier dezelfde betekenis heeft als in artikel 7, eerste lid, van de Lar. De vraag is dus of bij de stichtingen sprake is van belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden behartigen. De minister heeft dat in eerste aanleg bestreden.
15.1. Fundashon Pro Monumento heeft volgens haar statuten als doel "het behoud van en de zorg voor de historische bebouwing op Curaçao in de ruimste zin des woords, het in stand houden en verbeteren van historische stads en dorpsgezichten op Curaçao, het behoud en beheer van natuurgebieden en andere in landschappelijk of historisch opzicht belangrijke terreinen op Curaçao in de ruimste zin des woords."
Als gevolg van het wijzigingsplan wordt de bouw van het CMC mogelijk gemaakt en het plan heeft tot gevolg dat de omvang van het beschermd stadsgezicht minder groot wordt. Reeds hierom is Fundashon Pro Monumento belanghebbende.
Als gevolg van het wijzigingsplan wordt de bouw van het CMC mogelijk gemaakt en het plan heeft tot gevolg dat de omvang van het beschermd stadsgezicht minder groot wordt. Reeds hierom is Fundashon Pro Monumento belanghebbende.
15.2. Stichting DoCoMoMo heeft volgens haar statuten ten doel "de waarde en betekenis van de architectuur van de Moderne Beweging van Curaçao in brede zin onder de aandacht te brengen en haar belangen te behartigen". Dit doel tracht de stichting te verwezenlijken door, voor zover van belang, "het bevorderen van de instandhouding en het voorkomen van de sloop en/of vernietiging van de gebouwde en niet gebouwde erfenis van de Moderne Beweging". Vast staat dat zich in het plangebied een inmiddels gesloopt mortuarium bevond dat in de bouwstijl van de Moderne Beweging was gebouwd. Instandhouding van dit gebouw behoort tot de belangen die Stichting DoCoMoMo behartigt. Datzelfde geldt voor Stichting Team Cactus, die zich inzet voor behoud van de moderne architectuur uit de jaren '20 tot en met '60 van de vorige eeuw. Zij richt zich, gelet op haar statuten, mede op het bevorderen van de instandhouding van de gebouwde omgeving welke van historische waarde dan wel architectonische waarde en/of sociaal-culturele waarde wordt geacht. Dit betekent dat ook
Stichting DoCoMoCo en Stichting Team Cactus belanghebbenden zijn bij het wijzigingsplan.
Stichting DoCoMoCo en Stichting Team Cactus belanghebbenden zijn bij het wijzigingsplan.
16. Voor de ontvankelijkheid van de beroepen is daarnaast vereist dat de stichtingen tijdig bezwaren hebben ingediend.
16.1. Het ontwerp wijzigingsplan heeft, zoals dat is bepaald in artikel 17, derde lid, van de EROC, vijftien dagen ter inzage gelegen van maandag 4 augustus 2014 tot en met maandag 18 augustus 2014. Op grond van artikel 17, zesde lid, van de EROC kunnen belanghebbenden binnen die termijn bezwaar indienen bij de minister. De bezwaren zijn volgens op de dossieromslagen geplaatste stempels op 19 augustus 2014 ingediend. Dat is één dag te laat. Stichting DoCoMoMo en Stichting Team Cactus hebben dat ter zitting van het Hof ook erkend. Er zijn geen redenen aangevoerd of gebleken waarom de termijnoverschrijding verschoonbaar zou zijn. Wel voeren zij aan dat de minister het wijzigingsplan een dag te laat heeft vastgesteld, omdat artikel 17, zevende lid, van de EROC bepaalt dat dat binnen 30 dagen na de inzageperiode moet zijn gebeurd. Het plan is op 18 september 2014 vastgesteld en dat had inderdaad 17 september 2014 moeten zijn. Dat de minister het wijzigingsplan een dag te laat heeft vastgesteld, leidt er echter niet toe dat de termijn voor terinzagelegging alsnog wordt verlengd. Dit betekent dat de beroepen van
Stichting DoCoMoMo en Stichting Team Cactus tegen het wijzigingsplan niet-ontvankelijk zijn.
Stichting DoCoMoMo en Stichting Team Cactus tegen het wijzigingsplan niet-ontvankelijk zijn.
16.2. Fundashon Pro Monumento voert aan dat zij haar bezwaar op 18 augustus 2014 heeft ingediend. Zij heeft een kopie van het bezwaar met daarop een stempel van het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning, de datum 18 augustus 2014 en een handtekening overgelegd en ook ter zitting van het Hof getoond. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de stichting aangegeven dat hij zelf het bezwaar op 18 augustus 2014 heeft bezorgd en dat op zijn verzoek door een medewerker van het ministerie de stempel en de handtekening zijn gezet. De minister heeft gesteld dat de stempel van 18 augustus 2014 een stempel van de stichting zelf is, aangegeven dat de handtekening op het bezwaar geen bekende handtekening is en gewezen op de door hem overgelegde dossieromslag waarop staat dat het bezwaar op 19 augustus 2014 is binnengekomen. Verder wijst de minister erop dat op het exemplaar dat zich in het dossier van het ministerie bevindt geen stempel van 8 augustus 2014 met een handtekening staat. Het Hof heeft vastgesteld dat de op het bezwaar geplaatste stempel een stempel van het ministerie is. Verder acht het Hof het niet onmogelijk dat het op 18 augustus 2014 binnengekomen bezwaar in dit geval pas de volgende dag administratief is verwerkt. Het Hof ziet daarom aanleiding om Fundashon Pro Monumento het voordeel van de twijfel te gunnen en ervan uit te gaan dat zij haar bezwaar tijdig heeft ingediend.
17. De minister heeft aangevoerd dat Fundashon Pro Monumento geen procesbelang meer heeft. Hij wijst erop dat de gebouwen van het SEHOS die in het plangebied stonden inmiddels zijn gesloopt.
17.1. Het Hof is van oordeel dat Fundashon Pro Monumento voldoende procesbelang heeft. Het wijzigingsplan heeft tot gevolg dat gronden waar voorheen de bestemming "Binnenstad" gold, zijn vervangen door de bestemming "Stedelijk Woongebied". Door de bestemmingswijziging vervalt een deel van het beschermd stadsgezicht met bijbehorende bestemmingsvoorschriften. De wijziging strekt zich voorts uit tot delen van het plangebied waar geen gebouwen van het SEHOS stonden en tot delen waarop wel gebouwen van het SEHOS stonden die zijn gesloopt maar nog niet zijn bebouwd, zoals de locatie van het voormalige mortuarium. Niet is uit te sluiten dat op grond van het wijzigingsplan nieuwe bebouwing wordt gerealiseerd dat uitstraling zal hebben naar het naastgelegen beschermd stadgezicht. Dit raakt de belangen waarvoor Fundashon Pro Monumento opkomt. In zoverre bestaat er nog voldoende procesbelang voor Fundashon Pro Monumento.
18. Het beroep van Fundashon Pro Monumento is ontvankelijk. Het beroep van de beide andere stichtingen is niet-ontvankelijk.
Bespreking van het beroep van Fundashon Pro Monumento
19. Fundashon Pro Monumento betoogt dat niet de minister, maar de ministerraad het wijzigingsplan had moeten vaststellen omdat de ministerraad het equivalent is van het Bestuurscollege.
19.1. Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Aowb treden bij wettelijke regelingen van vóór 10 oktober 2010 waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao. Zoals het Hof eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 20 mei 2011, ECLI:NL:OGHACMB:2011:BR5382) is bij de staatkundige hervormingen continuïteit van bestuur een belangrijk uitgangspunt voor de regelgeving geweest. Uit de Staatsregeling en de toelichting is niet af te leiden dat bedoeld is te bepalen dat een minister op het gebied van zijn portefeuille niet zelfstandig als bestuursorgaan besluiten kan nemen. Onder deze omstandigheden zijn de ministers van het land Curaçao, handelend als bestuursorganen op het gebied van de hun toebedeelde portefeuilles, bevoegd tot het nemen van besluiten. Elk van hen treedt in die zin dan ook als rechtsopvolger in de plaats van het overeenkomstige bestuursorgaan van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, als destijds bevoegd bestuursorgaan. Dat betekent dat de minister en niet de ministerraad bevoegd was het wijzigingsplan vast te stellen.
20. Voorts voert Fundashon Pro Monumento aan dat het wijzigingsplan niet op grond van artikel 17 van de EROC binnen 30 dagen na terinzagelegging is vastgesteld, maar een dag te laat.
20.1. Anders dan Fundashon Pro Monumento betoogt is de termijn genoemd in artikel 17 van de EROC een termijn van orde. Dat betekent dat de minister ook na het verstrijken van deze termijn bevoegd blijft een wijzigingsplan vast te stellen. Dat het wijzigingsplan niet binnen 30 dagen is vastgesteld, is dan ook geen reden voor vernietiging van dat plan.
21. Verder betoogt Fundashon Pro Monumento dat het wijzigingsplan om een aantal redenen in strijd is met artikel 16, eerste lid, van het EOP.
21.1. In de eerste plaats is volgens Fundashon Pro Monumento geen sprake van een wijziging van ondergeschikte aard. Door de wijziging wordt vrijwel de gehele bufferzone van de 'core zone' van UNESCO opgeofferd. Verder moet er als gevolg van het wijzigingsplan een centrale toegangsweg worden verlegd met belangrijke leidingen voor nutsvoorzieningen. Bovendien moeten gebouwen gesloopt worden.
Zoals uit de toelichting op het wijzigingsplan en het in eerste aanleg ingediende verweerschrift blijkt bestaat het plangebied uit 1,4% van de gehele bestemming "Binnenstad" (24.500 m² totaal). Verder blijft de bufferzone in stand, alleen een klein deel van de bufferzone krijgt een ander planologisch regime. Het ziekenhuis zal geen effect hebben op de
'core zone' van UNESCO. Onder die omstandigheden is er naar het oordeel van het Hof sprake van een wijziging van ondergeschikte aard.
Zoals uit de toelichting op het wijzigingsplan en het in eerste aanleg ingediende verweerschrift blijkt bestaat het plangebied uit 1,4% van de gehele bestemming "Binnenstad" (24.500 m² totaal). Verder blijft de bufferzone in stand, alleen een klein deel van de bufferzone krijgt een ander planologisch regime. Het ziekenhuis zal geen effect hebben op de
'core zone' van UNESCO. Onder die omstandigheden is er naar het oordeel van het Hof sprake van een wijziging van ondergeschikte aard.
21.2. In de tweede plaats betwist Fundashon Pro Monumento dat sprake is van een ontwikkeling die niet was voorzien en dat een goede ruimtelijke ontwikkeling juist meebrengt dat het gebied "Binnenstad" te allen tijde beschermd moet worden. Zij wijst erop dat de bouw van een nieuw ziekenhuis al sinds de jaren '70 van de vorige eeuw hoog op de agenda staat en dus al lange tijd was voorzien. Een goede ruimtelijke ordening brengt mee dat had moeten worden gekozen voor een gebouw dat kon worden gerealiseerd op de gronden die de minister daarvoor had aangekocht.
De minister wijst erop dat ten tijde van de vaststelling van het EOP nog werd uitgegaan van een reorganisatie en herstructurering van het SEHOS en niet van een nieuw gebouw. Daar is pas later voor gekozen. De bouw van het nieuwe ziekenhuis is in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, omdat het past in het concentratiebeleid, efficiënt gebruik van schaarse ruimte wordt gemaakt en het bijdraagt aan de wens de voorzieningenstructuur in de binnenstad te verbeteren. Het wijzigingsplan voldoet aan de doelstellingen van het EOP, omdat hierdoor Willemstad verder wordt ontwikkeld. Concentratie van medische voorzieningen sluit aan op de ruimtelijke behoefte en dient mede tot economische en sociale verbetering in de stad. Deze ontwikkeling dient het algemeen belang en levert een bijdrage aan welvaart en welzijn. Het is juist dat aanvankelijk was gekozen voor een andere locatie van het nieuwe ziekenhuis, maar toen vervolgens werd besloten om het nieuwe ziekenhuis in Otrobanda te bouwen, was reeds zo veel tijd verstreken, dat het in het algemeen belang was dat het ziekenhuis zo snel mogelijk zou worden gerealiseerd. Daarom is er voor gekozen om het oorspronkelijke ontwerp, dat aanvankelijk bedoeld was om op een andere locatie te worden gerealiseerd, ook voor de nieuwe locatie te gebruiken. Wel is het ontwerp zo veel mogelijk aangepast aan de bestemmingsvoorschriften. Onder deze omstandigheden kon de minister naar het oordeel van het Hof in redelijkheid komen tot de vaststelling van het wijzigingsplan, dat de keuze voor de huidige locatie rechtvaardigt.
De minister wijst erop dat ten tijde van de vaststelling van het EOP nog werd uitgegaan van een reorganisatie en herstructurering van het SEHOS en niet van een nieuw gebouw. Daar is pas later voor gekozen. De bouw van het nieuwe ziekenhuis is in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, omdat het past in het concentratiebeleid, efficiënt gebruik van schaarse ruimte wordt gemaakt en het bijdraagt aan de wens de voorzieningenstructuur in de binnenstad te verbeteren. Het wijzigingsplan voldoet aan de doelstellingen van het EOP, omdat hierdoor Willemstad verder wordt ontwikkeld. Concentratie van medische voorzieningen sluit aan op de ruimtelijke behoefte en dient mede tot economische en sociale verbetering in de stad. Deze ontwikkeling dient het algemeen belang en levert een bijdrage aan welvaart en welzijn. Het is juist dat aanvankelijk was gekozen voor een andere locatie van het nieuwe ziekenhuis, maar toen vervolgens werd besloten om het nieuwe ziekenhuis in Otrobanda te bouwen, was reeds zo veel tijd verstreken, dat het in het algemeen belang was dat het ziekenhuis zo snel mogelijk zou worden gerealiseerd. Daarom is er voor gekozen om het oorspronkelijke ontwerp, dat aanvankelijk bedoeld was om op een andere locatie te worden gerealiseerd, ook voor de nieuwe locatie te gebruiken. Wel is het ontwerp zo veel mogelijk aangepast aan de bestemmingsvoorschriften. Onder deze omstandigheden kon de minister naar het oordeel van het Hof in redelijkheid komen tot de vaststelling van het wijzigingsplan, dat de keuze voor de huidige locatie rechtvaardigt.
21.3. In de derde plaats betoogt Fundashon Pro Monumento dat de minister niet kon volstaan met verschuiving van de grens van de bestemming "Stedelijk Woongebied", maar tevens had moeten overgaan tot herziening van de bestemmingsvoorschriften. Er is sprake van een ingrijpende verandering waardoor er nauwelijks een bufferzone overblijft voor de "Binnenstad". Door een herziening van de bestemmingsvoorschriften hadden de nodige waarborgen kunnen worden gesteld.
Het Hof overweegt dat het bij een wijzigingsplan alleen om de verschuiving van de bestemmingsgrens gaat. Door het wijzigingsplan worden de bestemmingsvoorschriften niet gewijzigd. Dat betekent dat herziening van de bestemmingsvoorschriften niet nodig was om het met het wijzigingsplan beoogde doel te bereiken.
Het Hof overweegt dat het bij een wijzigingsplan alleen om de verschuiving van de bestemmingsgrens gaat. Door het wijzigingsplan worden de bestemmingsvoorschriften niet gewijzigd. Dat betekent dat herziening van de bestemmingsvoorschriften niet nodig was om het met het wijzigingsplan beoogde doel te bereiken.
21.4. In de vierde en laatste plaats voert Fundashon Pro Monumento aan dat de uitgangspunten van het EOP wel door het wijzigingsplan worden aangetast. De uitgangspunten van de bestemming "Binnenstad" zien op het behoud van het cultuurhistorisch karakter van de stad. Door dit plan worden de regels en uitgangspunten van het EOP bewust omzeild.
Het bestemmingsvoorschrift voor de bestemming "Binnenstad" strekt weliswaar tot behoud van het cultuurhistorisch karakter van de stad, maar dit is als zodanig geen uitgangspunt van het EOP. De uitgangspunten van het EOP zijn opgenomen in het programma van hoofdlijnen in het EOP en de toelichting daarop. Tot die uitgangspunten behoort de wens om medische voorzieningen te concentreren in het stedelijke gebied. Onder deze omstandigheden is het wijzigingsplan naar het oordeel van het Hof niet in strijd met de uitgangspunten van het EOP of met artikel 16, eerste lid, van het EOP.
Het bestemmingsvoorschrift voor de bestemming "Binnenstad" strekt weliswaar tot behoud van het cultuurhistorisch karakter van de stad, maar dit is als zodanig geen uitgangspunt van het EOP. De uitgangspunten van het EOP zijn opgenomen in het programma van hoofdlijnen in het EOP en de toelichting daarop. Tot die uitgangspunten behoort de wens om medische voorzieningen te concentreren in het stedelijke gebied. Onder deze omstandigheden is het wijzigingsplan naar het oordeel van het Hof niet in strijd met de uitgangspunten van het EOP of met artikel 16, eerste lid, van het EOP.
Conclusie
22. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Dat betekent dat de uitspraak van het Gerecht, voor zover in hoger beroep aangevochten, moet worden vernietigd. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen zullen de beroepen tegen het wijzigingsplan van Stichting DoCoMoMo en Stichting Team Cactus niet-ontvankelijk worden verklaard en zal het beroep tegen het wijzigingsplan van Fundashon Pro Monumento ongegrond worden verklaard.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
verklaarthet hoger beroep
gegrond;
verklaarthet hoger beroep
gegrond;
II.
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 17 juni 2020 in zaak nrs. CUR201400565, CUR201400566, CUR201400567, CUR201400568, CUR201400569 en CUR201400570, voor zover in hoger beroep aangevochten;
vernietigtde uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 17 juni 2020 in zaak nrs. CUR201400565, CUR201400566, CUR201400567, CUR201400568, CUR201400569 en CUR201400570, voor zover in hoger beroep aangevochten;
III.
verklaartde door Stichting Documentation and Conservation of the Modern Movement Curaçao en Stichting Team Cactus bij het Gerecht tegen het wijzigingsplan ingestelde beroepen
nietontvankelijk;
verklaartde door Stichting Documentation and Conservation of the Modern Movement Curaçao en Stichting Team Cactus bij het Gerecht tegen het wijzigingsplan ingestelde beroepen
nietontvankelijk;
IV.
verklaarthet door Fundashon Pro Monumento bij het Gerecht tegen het wijzigingsplan ingestelde beroep
ongegrond.
verklaarthet door Fundashon Pro Monumento bij het Gerecht tegen het wijzigingsplan ingestelde beroep
ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Saleh
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2021.
BIJLAGE
Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuurArtikel 1
1. Alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao blijven van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.
2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor de in de bijlage bij deze landsverordening vermelde landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao.
[...]
Artikel 5
1. De in artikel 1 bedoelde landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao verkrijgen de staat van landsverordeningen van Curaçao.
[...]
Artikel 5
1. De in artikel 1 bedoelde landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao verkrijgen de staat van landsverordeningen van Curaçao.
[...]
Artikel 6
1. In de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriele regeling van Curaçao verkrijgen, vinden met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn.
2. Waar melding wordt gemaakt van het land de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, treedt daarvoor in de plaats het land Curaçao.
[...]
5. Waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, treden daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.
Artikel 6
1. In de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriele regeling van Curaçao verkrijgen, vinden met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn.
2. Waar melding wordt gemaakt van het land de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, treedt daarvoor in de plaats het land Curaçao.
[...]
5. Waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, treden daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.
6. Waar melding wordt gemaakt van het Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen, treedt daarvoor in de plaats het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Curaçao, Aruba, Sint Maarten en van Bonaire. Sint Eustatius en Saba, als bedoeld in de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
[...]
8. Waar melding wordt gemaakt van uitvoering of nadere regeling bij eilandsverordening, treedt daarvoor in de plaats uitvoering of nadere regeling bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.
[...]
8. Waar melding wordt gemaakt van uitvoering of nadere regeling bij eilandsverordening, treedt daarvoor in de plaats uitvoering of nadere regeling bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.
[...]