Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
VONNIS IN KORT GEDING
In de zaak van:
de vereniging
VERENIGING BEDRIJFSLEVEN CURAÇAO,
gevestigd in Curaçao,
eiseres,
gemachtigde: mr. M.F. Bonapart,
--tegen--
de openbare rechtspersoon
HET LAND CURAÇAO,
zetelend te Curaçao,
gedaagde,
gemachtigde: mr. I.U.C. Narain.
Partijen zullen hierna VBC en het Land genoemd worden.
1.Verloop van de procedure
1.1.
VBC heeft op 22 december 2016 een verzoekschrift met producties ingediend.
Vervolgens heeft op 1 februari 2017 de mondelinge behandeling plaatsgevonden. Partijen hebben op voorhand producties ingediend. Ter zitting is VBC verschenen bij de heer L.P.J. Lieuw (voorzitter), bijgestaan door de gemachtigde. Namens het Land is de gemachtigde verschenen. De gemachtigden van partijen hebben het woord gevoerd aan de hand van overgelegde pleitnotities.
1.2.
Vonnis is bepaald op heden.
2.De feiten
2.1.
VBC is een vereniging die de belangen van haar leden (vennootschappen en
commercieel georiënteerde organisaties, kort samengevat het bedrijfsleven van Curaçao) behartigt en haar leden tegenover overheidsinstanties, instellingen en andere derden vertegenwoordigt.
2.2.
Bij Ministeriële regeling met algemene werking van de 9de augustus 2016, ter uitvoering van artikel 9, zevende lid, van de Landsverordening minimumlonen (PB 2016, no 46) (hierna ook: de MR) heeft de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW) besloten - zakelijk weergegeven - dat met ingang van de dag van inwerkingtreding van deze ministeriële regeling en eindigend op 31 december 2017 het bedrag van het minimumuurloon, bedoeld in artikel 9 lid 1, 2 onderdeel c, 3 onderdeel c en 4 onderdeel c van de Landsverordening minimumlonen wordt aangepast (in feite: verhoogd) tot NAf 9,00 en dat deze ministeriële regeling in werking treedt met ingang van 1 januari 2017.
2.3.
Artikel 9 lid 7 van de Landsverordening minimumlonen (hierna ook: Lv ML) bepaalt:
De Minister kan op voorstel van het bestuurscollege van een eilandgebied voor dat eilandgebied, voor een door hem te bepalen termijn, hogere of lagere dan de in het eerste tot en met vierde lid genoemde bedragen vaststellen. Een zodanig besluit kan hij op voorstel van het bestuurscollege wijzigen of intrekken.
2.4.
Artikel 9 lid 8 Lv ML bepaalt:
Alvorens een besluit krachtens het zesde lid bij de Gouverneur voor te dragen of een beschikking krachtens het zevende lid te nemen, stelt de Minister de Sociaal-Economische Raad in de gelegenheid hem terzake van advies te dienen.
3.Het geschil
3.1.
VBC vordert dat het Gerecht, oordelend in kort geding, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
1. het Land verbiedt om uitvoering te geven aan de MR met ingang van 1 januari
2017, althans om haar reeds daarvoor te verbieden gevolg te geven aan de MR;
2. bepaalt dat het Land voor iedere dag, dan wel ieder dagdeel dat zij het in deze
gegeven bevel of bevelen niet naleeft ten faveure van VBC een dwangsom zal verbeuren van NAf 100.000,00, althans die voorziening in kort geding te gebieden dan wel te treffen die het Gerecht in redelijkheid meent te behoren bij de ter verzekering van de uitvoering van de MR, alles ook weer en steeds versterkt met de dwangsom die het Gerecht daarbij in goede justitie op zijn plaats acht;
3. het Land veroordeelt in de kosten van dit geding, daaronder begrepen de
gerechtelijke en de deurwaarderskosten.
3.2.
VBC legt aan haar vordering het volgende ten grondslag, zakelijk weergegeven voor zover van belang. Aan de totstandkoming van de MR kleeft een aantal formele gebreken, nu op meerdere punten niet is voldaan aan de ingevolge artikel 9 lid 7 juncto lid 8 Lv ML geldende vereisten. Daarnaast is de MR en de daarmee beoogde drastische verhoging van het minimumloon niet doordacht en onzorgvuldig en blijkt deze vooral gevolgd te zijn uit politieke beweegredenen van de minister. De minister heeft in redelijkheid niet kunnen overgaan tot de verhoging van het minimumuurloon, omdat de gehanteerde norm van ‘een ouder met twee kinderen’ niet duidelijk is, de verhoging ernstige negatieve (economische) gevolgen heeft waarmee onvoldoende rekening is gehouden en geen, althans onvoldoende, rekening is gehouden met de belangen van VBC en het door haar vertegenwoordigde bedrijfsleven. De MR heeft daarom qua inhoud redelijkerwijs niet kunnen volgen. Er is derhalve sprake van willekeur en strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel, aldus steeds VBC.
3.3.
Het Land voert gemotiveerd verweer.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader
ingegaan.
4.De beoordeling
Spoedeisend belang
4.1.
Het Land betoogt dat VBC geen spoedeisend belang bij haar vordering heeft, nu de regeling al op 17 augustus 2016 is uitgegeven, het op 25 augustus 2016 bij VBC bekend was dat het minimumloon zou worden verhoogd en het inleidend verzoekschrift pas op 22 december 2016 is ingediend. Het Gerecht passeert dit betoog. Het spoedeisend belang van VBC bij haar vordering ligt besloten in de aard van de vordering en de daaraan ten grondslag liggende stelling, inhoudende dat de verhoging van het minimumloon leidt tot hogere kosten voor de ondernemers en dalende omzetten waardoor de ondernemers schade zullen leiden.
Uitgangspunten
4.2.
De vordering van VBC strekt tot het buiten toepassing laten van de MR, een algemeen verbindend voorschrift. Het uitvaardigen van een algemeen verbindend voorschrift kan onrechtmatig zijn en de burgerlijke rechter in kort geding kan een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing verklaren, indien en voor zover het onmiskenbaar onverbindend is. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij strijd met hogere regelgeving of in geval van willekeur, zodanig dat het Land, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandbrenging van de regeling bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de desbetreffende voorschriften is kunnen komen, dan wel wegens strijd met andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het criterium ‘onmiskenbaar onverbindend’ vereist een terughoudende toetsing. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld door de wetgever. Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, volle afweging door de burgerlijke rechter. In een kort geding geldt hierbij bijzondere terughoudendheid, nu daarin slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven.
Formele gebreken?
4.3.
VBC stelt dat aan de totstandkoming van de MR een aantal formele gebreken kleeft, omdat niet is voldaan aan de vereisten volgend uit artikel 9 lid 7 juncto lid 8 Lv ML. Het eerste gebrek waarop VBC zich beroept is dat de minister van SOAW niet bevoegd is de MR uit te vaardigen. Volgens VBC moet ingevolge de Lv ML (die uit 1972 stamt) het initiatief tot de tijdelijke verhoging van de minimumloonbedragen vanuit het (tot 10 oktober 2010 bestaande) bestuurscollege komen en komt de regelgevende bevoegdheid van het voormalig bestuurscollege (sinds de staatskundige veranderingen per 10 oktober 2010) toe aan de regering. De minister kon dus slechts op voorstel van de regering overgaan tot de MR, aldus VBC. Met het Land is het Gerecht voorshands van oordeel dat dit standpunt niet op gaat. Dit wordt als volgt toegelicht.
4.4.
In de rechtspraak is uitgemaakt dat de ministers van het land Curaçao, handelend als bestuursorganen op het gebied van de hun toebedeelde portefeuilles, bevoegd zijn tot het geven van beschikkingen. Elk van hen treedt in die zin op als rechtsopvolger in de plaats van het overeenkomstige bestuursorgaan van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, als destijds bevoegd bestuursorgaan. Waar een landsverordening van de Nederlandse Antillen, die sinds de inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao van kracht is als een landsverordening van het land Curaçao, een bevoegdheid aan een bestuursorgaan van de Nederlandse Antillen toekent, komt deze bevoegdheid thans toe aan de desbetreffende minister van het land (vgl. GHvJ d.d. 20 mei 2011, ECLI:NL:OGHACMB:2011:BR5382; GEA Curaçao d.d. 14 maart 2011, ECLI:NL:OGEAC:2011:BQ0627). De in de Lv ML aan het bestuurscollege toegekende bevoegdheden, komen thans derhalve toe aan de Minister van SOAW en
- anders dan VBC meent - niet aan de regering.
4.5.
Het tweede gebrek waarop VBC zich beroept is dat er voorafgaand aan het uitvaardigen van de MR geen overleg met de regering (ministerraad) heeft plaatsgevonden. Volgens VBC was een dergelijk overleg nodig teneinde tot een weloverwogen besluit te komen. Naar het voorshands oordeel van het Gerecht gaat dit standpunt niet op, omdat er geen verplichting tot het voeren van overleg met de regering (of ministerraad) bestaat. In artikel 9 lid 7 Lv ML is bepaald, zakelijk weergegeven voor zover van belang, dat de minister op voorstel van het bestuurscollege van een eilandgebied voor dat eilandgebied hogere of lagere minimumloonbedragen kan vaststellen. Rekening houdend met hetgeen hiervoor onder 4.4. is overwogen, kan deze bepaling thans bezwaarlijk anders worden gelezen dan dat de minister de zelfstandige bevoegdheid heeft om hogere of lagere minimumloonbedragen vast te stellen. Dat de minister verplicht zou zijn om voorafgaand overleg met de regering te voeren, blijkt nergens. De enkele omstandigheid dat het systeem en de werkwijze voor de staatkundige veranderingen van 10 oktober 2010 anders waren en er toen in feite wel steeds voorafgaand overleg zou hebben plaatsgevonden, zoals VBC stelt, brengt niet mee dat de minister in de huidige structuur - zonder wettelijke basis - tot overleg met de regering verplicht is. Overigens gaat de door VBC gemaakte vergelijking met de situatie op Sint Maarten niet op, reeds omdat dat geval betrekking heeft op de situatie van voor 10 oktober 2010.
4.6.
Het derde gebrek waarop VBC zich beroept is dat de minister de wettelijk vereiste adviesprocedure bij de Sociaal Economische Raad (SER) niet heeft gevolgd. Ingevolge artikel 9 lid 8 Lv ML dient de minister, alvorens een besluit krachtens het zevende lid te nemen, de SER in de gelegenheid te stellen hem ter zake van advies te dienen. Volgens VBC heeft de minister de SER niet om advies gevraagd. Het Land betwist dit onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij de Lv ML (NvT, pg. 13 onder II). Uit die toelichting blijkt dat de SER ‘geruime tijd geleden’ om advies is gevraagd omtrent het verhogen van de minimumlonen en dat de minister ‘tot op heden’ geen advies van de SER heeft mogen ontvangen. De voorzitter van VBC heeft ter zitting meegedeeld dat hij tevens plaatsvervangend lid van de SER is en in die hoedanigheid weet dat de SER niet om advies is gevraagd. Het Gerecht acht deze blote mededeling voorshands onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van voormelde toelichting van de minister in de Nota van Toelichting, te meer nu de voorzitter van VBC in de onderhavige zaak niet optreedt namens de SER. Dit kort geding leent zich niet voor nader onderzoek naar de juistheid van de stelling van VBC dat de minister de SER niet om advies heeft gevraagd. Het Gerecht gaat er voorshands derhalve vanuit dat de minister de SER wel om advies heeft gevraagd. Daarmee is in beginsel, overeenkomstig de tekst van artikel 9 lid 7 Lv ML, voldaan aan het vereiste dat de minister de SER in de gelegenheid moet stellen om hem van advies te dienen. Dat de minister het advies van de SER niet heeft afgewacht, levert - naar het voorshands oordeel van het Gerecht - geen strijd met de wet op. Het Land voert in dit verband - terecht - aan dat wettelijk onderscheid wordt gemaakt tussen ‘in de gelegenheid stellen’ en ‘horen’. Op grond van artikel 9 lid 7 Lv ML bestaat er geen verplichting tot het ‘horen’ van de SER. Volgens het Land hoefde het advies daarom niet door de minister te worden afgewacht. VBC heeft hiertegenover geen feiten of omstandigheden gesteld die tot een andere uitleg van de wet moeten leiden. Voorshands is derhalve niet gebleken dat de minister het advies van de SER had moeten afwachten noch dat zij (anderszins) in strijd met de wet heeft gehandeld.
4.7.
Het vierde gebrek waarop VBC zich beroept is dat de minister VBC niet heeft gehoord als belanghebbende partij. Als erkend staat vast dat de minister hiertoe niet wettelijk verplicht is. VBC stelt dat de minister haar op grond van bestaand gebruik had moeten horen. Volgens VBC maakt zij deel uit van de
Diálogo Nashonal, die is bedoeld om dialoog te bevorderen, en vindt er sinds het Amandelwegakkoord van ongeveer 20 jaar geleden feitelijk steeds overleg plaats. Deze enkele stelling is onvoldoende om aan te nemen dat er sprake is van een gewoonte op grond waarvan de minister gehouden is VBC als belanghebbende te horen voordat een besluit wordt genomen. Het had op de weg van VBC, als degene die zich op een gewoonte beroept, gelegen om ten minste te stellen in welke concrete gevallen de minister overleg met VBC heeft gevoerd alvorens tot besluitvorming over te gaan en hoe vaak dit is gebeurd. Nu zij dit heeft nagelaten, wordt het standpunt van VBC voorshands als onvoldoende onderbouwd verworpen. Ook in zoverre is derhalve niet gebleken dat de MR in strijd is met de wet.
Diálogo Nashonal, die is bedoeld om dialoog te bevorderen, en vindt er sinds het Amandelwegakkoord van ongeveer 20 jaar geleden feitelijk steeds overleg plaats. Deze enkele stelling is onvoldoende om aan te nemen dat er sprake is van een gewoonte op grond waarvan de minister gehouden is VBC als belanghebbende te horen voordat een besluit wordt genomen. Het had op de weg van VBC, als degene die zich op een gewoonte beroept, gelegen om ten minste te stellen in welke concrete gevallen de minister overleg met VBC heeft gevoerd alvorens tot besluitvorming over te gaan en hoe vaak dit is gebeurd. Nu zij dit heeft nagelaten, wordt het standpunt van VBC voorshands als onvoldoende onderbouwd verworpen. Ook in zoverre is derhalve niet gebleken dat de MR in strijd is met de wet.
4.8.
Het vijfde gebrek waarop VBC zich beroept is dat er geen aanleiding voor het invoeren van de verhoging van het minimumloon bestaat. Naar het voorshands oordeel van het Gerecht gaat ook dit beroep niet op, reeds omdat artikel 9 lid 7 Lv ML het vereiste dat er (bijzondere) aanleiding moet bestaan, niet stelt. Anders dan VBC meent kan een dergelijk vereiste ook niet worden afgeleid uit het feit dat voor het permanent maken van een verhoging op grond van artikel 9 lid 7 Lv ML een landsbesluit vereist is en er in dat geval ingevolge artikel 13 lid 2 Lv ML een bijzondere aanleiding moet bestaan. De wetgever heeft er immers voor gekozen om het vereiste dat er bijzondere aanleiding moet bestaan alleen op te nemen in (voor zover in deze van belang) artikel 13 lid 2 Lv ML en niet ook in artikel 9 lid 7 Lv ML. Van strijd met de wet is derhalve ook in zoverre geen sprake.
Willekeur, zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel
4.9.
VBC stelt daarnaast dat de minister in redelijkheid niet heeft kunnen overgaan tot de verhoging van het minimumuurloon, omdat de gebruikte norm van ‘een ouder met twee kinderen’ geen bekende norm is, onduidelijk is en niet is onderbouwd en de insteek van het bestaansminimum niet goed is. Het Gerecht overweegt hieromtrent voorshands als volgt. In de Nota van Toelichting (pg. 3) is toegelicht dat de verhoging van het minimumloon erop is gericht te garanderen dat iemand met het minimumloon een inkomen heeft in overeenstemming met het bestaansminimum. Dit stemt overeen, zoals het Land heeft aangevoerd en VBC niet heeft weersproken, met de bedoeling van de Lv ML om aansluiting te zoeken bij het bestaansminimum. Voorts is in de Nota van Toelichting - onder verwijzing naar het Rapport Bestaansminimum 2010 van het Centraal Bureau voor de Statistiek Curaçao (CBS) - toegelicht dat het bestaansminimum niet eenduidig is en dat voor het bepalen van een minimumloon op het bestaansminimum dient te worden aangesloten bij een huishouden bestaande uit één volwassene en één of twee kinderen. Gebleken is niet waarom deze toelichting onvoldoende dan wel onjuist zou zijn. Derhalve kan voorshands niet worden geconcludeerd dat de MR in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of motiveringsbeginsel noch dat sprake is van willekeur.
4.10.
VBC stelt voorts dat de door de minister gebruikte cijfers niet correct dan wel oud zijn. Volgens VBC hebben de huidige marginale economische groei, dalende arbeidsproductiviteit en hoge werkloosheid tot gevolg dat de economische situatie van Curaçao en daarmee de financiële situatie van de leden van VBC de gevolgen van de MR niet kunnen dragen. De minister heeft onvoldoende rekening gehouden met deze negatieve gevolgen en de belangen van VBC en daarom in redelijkheid niet kunnen overgaan tot de verhoging van het minimumuurloon, aldus VBC. Het Land betwist dit als volgt, kort en zakelijk weergegeven. Volgens het Land wordt op grond van gegevens van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (CBCS) van 2015 en 2016 een economische groei verwacht, ook voor 2017. Volgens het Land wordt verwacht dat de arbeidsproductiviteit zal stijgen, althans niet verder zal dalen, en dat de werkgelegenheid op korte termijn per saldo niet zal dalen. De beoogde jaarlijkse stijging van het minimumloon blijft onder de 10%. Door de gefaseerde invoering van de beoogde verhoging wordt het schokeffect op de economie en werkgelegenheid beperkt. Het nadelige effect van een verhoging van het minimumloon wordt in het algemeen na twee jaar gecompenseerd. De economie van Curaçao kan de ingevoerde loonsverhoging dus wel dragen. De minister kon derhalve in redelijkheid overgaan tot de verhoging van het minimumuurloon, aldus steeds het Land. Het Gerecht overweegt hieromtrent voorshands als volgt.
4.11.
Binnen het beperkte kader van dit kort geding is geen plaats voor een nader onderzoek naar de juistheid van de door de minister gebruikte en door partijen genoemde cijfers en daaraan verbonden conclusies. Niet is gebleken dat de uitgangspunten van de minister met betrekking tot de economische groei, dalende arbeidsproductiviteit en hoge werkloosheid klaarblijkelijk onjuist zijn. In de Nota van Toelichting geeft de minister een uitgebreide toelichting op de beoogde verhoging van het minimumuurloon. Daarbij wordt verwezen naar verschillende rapporten, waaronder de Macro Economische Analyse Verhoging van het Minimumloon van het Ministerie van economische ontwikkeling van 2015 en de publicatie Economische ontwikkelingen in 2015 en vooruitzichten voor 2016 van CBCS. Ook wordt rekening gehouden met de negatieve gevolgen van de verhoging van het minimumloon, waaronder een beperking van de instroming op de arbeidsmarkt door verhoogde arbeidskosten voor de werkgever en een afname van de opbrengst van winstbelasting als gevolg van de gestegen loonkosten waardoor het winstniveau van de bedrijven zal afnemen. Gezien deze toelichting kan voorshands niet worden aangenomen dat de MR in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of motiveringsbeginsel. De toelichting van de minister betreft mede afwegingen van politieke aard, die tot het domein van de wetgever behoren en niet tot dat van de rechter. Gezien die toelichting kan voorshands niet worden geconcludeerd dat de minister in redelijkheid niet tot de desbetreffende voorschriften is kunnen komen.
4.12.
VBC stelt tot slot dat de MR vooral tot stand is gekomen om politieke beweegredenen van de minister en met name is bedoeld om stemmen binnen te halen in verband met de Statenverkiezingen die op 6 oktober 2016 hebben plaatsgevonden. VBC heeft deze stelling echter niet onderbouwd, hetgeen gezien het gemotiveerde verweer van het Land en de motivering van de minister in de Nota van Toelichting bij de MR wel op haar weg had gelegen. Voorshands kan niet worden geoordeeld dat de minister met de MR een onzuiver oogmerk heeft gehad en er om die reden sprake is van willekeur, zoals VBC kennelijk bedoelt te stellen.
Slotsom
4.13.
De slotsom is dat - met inachtneming van de hiervoor onder 4.2. weergegeven criteria - voorshands niet kan worden gezegd dat de MR onmiskenbaar onverbindend is. De gevraagde voorziening zal derhalve worden geweigerd.
4.14.
Als de in het ongelijk gestelde partij zal VBC worden veroordeeld in de proceskosten, tot aan deze uitspraak aan de zijde van het Land bepaald op NAf 1.000,00 aan salaris van de gemachtigde.
5.De beslissing
Het Gerecht:
Rechtdoende in kort geding:
5.1.
veroordeelt VBC in de kosten van dit geding aan de zijde van het Land ad NAf 1.000,00;
5.2.
wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis in kort geding is gewezen door mr. I.H. Lips, rechter in voormeld Gerecht, en in aanwezigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2017.