ECLI:NL:OGEAC:2023:271

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

in het geding tussen:

DE VERENIGING VOOR PROTESTANTS CHRISTELIJK ONDERWIJS

gevestigd te Curaçao,

VPCO, hierna: VPCO,

gemachtigden: mrs. R.F. van den Heuvel en M.R.B. Gorsira, advocaten,

tegen

de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport,

verweerder, hierna: de minister

gemachtigde: mr. W.R. Flocker, advocaat.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht de beroepen van VPCO tegen beslissingen van de minister over de bekostiging van het onderwijs dat VPCO in de onder haar beheer staande scholen verzorgt. Het gaat om in totaal 5 beslissingen. Vier daarvan gaan over afzonderlijke voorschotvergoedingen voor personele en materiële kosten over de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023. Een beroep gaat over de beschikking om deze kosten over de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 definitief te vergoeden. Bij deze laatste beschikking heeft de minister ook vastgesteld welk bedrag hij van VPCO te vorderen heeft. De vijf beschikkingen staan beschreven in de bijlage bij deze uitspraak.

1.1

In een afzonderlijke uitspraak van 8 november 2023 (ECLI:NL:OGEAC:2023:272) beoordeelt het Gerecht het beroep van VPCO tegen de beslissing van de minister om een aantal docenten die werken bij scholen onder beheer van VPCO niet door te schalen vanwege hun buitenlandse werkervaring. Dat beroep is geregistreerd met nummer CUR202201069.

1.2

De minister heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.

1.3

Het Gerecht heeft de beroepen gezamenlijk op 17 februari 2023 op zitting behandeld. VPCO heeft zich laten vertegenwoordigen door haar toenmalige directeur [A], haar financieel manager [B], die zijn bijgestaan door mr. Gorsira en de heer [C], opsteller van de Analyse bekostiging VPCO. De minister heeft zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen door zijn adviseur [D], [E], sectordirecteur Onderwijs en Wetenschap,[F] en [G], beiden beleidsmedewerker, bijgestaan door de gemachtigde van de minister.

1.4

Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen overleg te voeren met elkaar, met name over de vaststellingsbeschikking 1. Bij beschikking van 26 april 2023 (vaststellingbeschikking 2) heeft de minister de definitieve vergoeding voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 ten behoeve van de personele en materiële kosten gewijzigd vastgesteld. Verder heeft de minister het bedrag dat hij van VPCO te vorderen heeft gewijzigd vastgesteld. Ook deze beschikking staat beschreven in de bijlage.

1.5

VPCO heeft bij brief van 31 mei 2023 gereageerd op de vaststellings-beschikking 2. De minister heeft daar weer op gereageerd bij brief van
31 juli 2023.

1.6

Bij email van 3 oktober 2023 heeft het Gerecht het onderzoek met toestemming van partijen zonder nadere zitting gesloten.

Beoordeling door het Gerecht

2. Het Gerecht beoordeelt de beslissingen van de minister aan de hand van de beroepsgronden van VPCO.

3.1

Het Gerecht komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. De minister heeft deze beslissingen niet mogen nemen. In de eerste plaats geldt dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij aan VPCO voor de materiële kosten een toereikende vergoeding verstrekt. De voorschotbeschikkingen over de jaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 zijn in strijd met de landsverordeningen waarin staat dat verweerder zorgt voor een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. In de tweede plaats heeft de minister de vaststellingsbeschikking 2 zoals gewijzigd bij beschikking van 26 april 2023 niet voldoende gemotiveerd.

3.2

Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het Gerecht zal in paragraaf 4 een aantal feiten vermelden, alsmede de reden waarom VPCO beroep heeft ingesteld. In paragraaf 5 zet het Gerecht de systematiek van bekostiging uiteen. De paragrafen 6 tot en met 9 gaan over de voorschotbeschikkingen. In de paragrafen 6 en 7 bespreekt het Gerecht de beroepsgrond van VPCO dat de vergoeding die zij ontvangt van verweerder ontoereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. In paragraaf 8 en 9 bespreekt het Gerecht de beroepsgrond van VPCO dat sprake is van ongelijke bekostiging tussen VPCO en DOS. De paragrafen 10 tot en met 34 gaan over de vaststellingbeschikking. Na enkele formele punten in de overwegingen 10 tot en met 16, bespreekt het Gerecht achtereenvolgens de beroepsgrond van VPCO dat in de vaststellingsbeschikking onjuiste bedragen staan (overweging 19 tot en met 25), de vraag of de minister rekening had moeten houden met de rekening-courant schuld (overweging 26 en 27) en de discussie tussen partijen over de te betalen pensioenpremies (overweging 28 tot en met 30). In overweging 31 en 32 gaat het Gerecht in op het gelijkheidsbeginsel en in overweging 33 en 34 op de vraag wat de uitspraak in de doorschalingsdiscussie tussen partijen betekent voor de vaststellingsbeschikking. In de overwegingen 36 tot en met 38 bespreekt het Gerecht hoe het verder moet na deze uitspraak.

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

4.1

VPCO biedt aan ongeveer 3.725 leerlingen funderend, speciaal en voortgezet onderwijs op protestants-christelijke grondslag. Zij beheert zes scholen, verdeeld over zeven schoollocaties. Bij die scholen werken ongeveer 275 personen.

4.2

VPCO ontvangt overheidsbekostiging op grond van het Landbesluit bekostiging onderwijs (Lbo, PB 2014, 105). Ieder schooljaar ontvangt zij in dat kader een voorschotbeschikking. Daarnaast had VPCO tot ongeveer 2017 inkomsten van ledencontributie, die ouders verplicht moesten betalen als hun kinderen bij VPCO naar school gingen.

4.3

Bij uitspraak van 26 september 2017 (ECLI:NL:OGHACMB:2017:115) heeft de civiele kamer van het Hof geoordeeld dat de formele wetgever met de invoering van de Landsverordening van 5 juli 2016 (PB 2016, nr. 34, Enseñansa liber/vrij onderwijs) heeft verboden dat VPCO de betaling van ledencontributie als voorwaarde stelt voor toelating van leerlingen op haar scholen. Het Hof heeft in die uitspraak verder geoordeeld dat de door VPCO (gestelde) exploitatieproblemen geen voldoende argument zijn om het wettelijk verbod buiten toepassing te laten. Het Hof overweegt daartoe dat als de wijze van bekostiging in de praktijk niet voldoet aan de eisen die artikel 21, zevende lid, van de Staatsregeling Curaçao stelt, die bekostigingspraktijk er de oorzaak van is dat de exploitatie van de scholen onder druk komt te staan. Het is dan niet het wettelijk verbod, maar de bekostigingspraktijk die tot exploitatieproblemen leidt. Verder overweegt het Hof dat uit de memorie van toelichting blijkt dat fondsenwerving en vrijwillige ouderbijdragen niet zijn verboden. Dat vormt een zekere waarborg dat een verantwoorde exploitatie mogelijk blijft.

4.4

Sinds deze uitspraak van het Hof betalen ouders van bij VPCO schoolgaande kinderen op vrijwillige basis een ouderbijdrage. Sommige ouders willen volgens VPCO niet langer een vrijwillige bijdragen betalen. Verder vindt VPCO, zoals in de uitspraak van het Hof is beschreven, dat de bekostigingspraktijk tot exploitatieproblemen leidt. Dat zijn voor VPCO de redenen geweest om vanaf het schooljaar 2019/2020 beroepen tegen de voorschotbeschikkingen in te dienen. Daar komt bij dat het volgens VPCO ook niet lukt om over de wijze van bekostiging in gesprek te komen met de minister.

4.5

VPCO heeft voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 steeds een beschikking ontvangen waarbij aan haar een voorschotvergoeding is toegekend. VPCO heeft de minister over deze schooljaren ook meerdere malen gevraagd om de definitieve vergoeding vast te stellen. Dat heeft de minister bij de hiervoor genoemde vaststellingsbeschikking 1 van 29 mei 2022 gedaan. VPCO is het ook niet eens met die beschikking en heeft beroep daartegen ingesteld.

4.6

VPCO heeft tegen het Land over dezelfde kwestie ook een civiele procedure gevoerd. Dat heeft geleid tot de vonnissen van de civiele rechter van dit Gerecht van 15 maart 2021 (ECLI:NL:OGEAC:2021:46) en 6 februari 2023 (ECLI:NL:OGEAC:2023:11). Daarin heeft de civiele rechter kort gezegd geoordeeld dat het Land zijn wettelijke plicht tot het verzekeren van deugdelijk onderwijs en zijn daarmee samenhangende plicht tot financiering van dat onderwijs onvoldoende nakomt. De civiele rechter heeft bepaald dat de tarieven en normen met ingang van het schooljaar 2023/2024 dienen te worden aangepast. De civiele rechter heeft het Land veroordeeld om per schooljaar NAf 2.236,757 aan VPCO te betalen bij wijze van voorschot, totdat vaststelling van een nieuw tarief heeft plaatsgevonden. Volgens de civiele rechter is van ongelijke bekostiging tussen het bijzonder en het openbaar onderwijs geen sprake. Tegen deze vonnissen hebben beide partijen hoger beroep ingesteld.

Hoe werkt de bekostiging op grond van het Lbo?

5.1

Voor de vergoeding van de exploitatiekosten van schoolbesturen wordt sinds het schooljaar 1999-2000 gebruik gemaakt van het Vergoeding & Verantwoording-stelsel (V&V-stelsel). Dit stelsel kent twee hoofdbekostigingscategorieën, de personele en de materiële kosten. Een school die van overheidswege voor bekostiging in aanmerking is gebracht, krijgt jaarlijks een genormeerde vergoeding voor de personele en de materiële kosten. Personele kosten zien op personeel, nascholing en leerlingenzorg. De materiële kosten zien op kosten van huisvesting (onderhoud, beveiliging en verzekering van inventaris en gebouwen en terreinen, vervanging van inventaris, energie en water, schoonmaken, heffingen en huur van gebouwen en terreinen), inrichtings- en aanverwante kosten, administratie, beheer en bestuur en additionele kosten.

5.2

De normering voor de personele kosten wordt uitgedrukt in een te vergoeden aantal uren, dat wordt afgeleid uit de in de wet- en regelgeving geformuleerde deugdelijkheidseisen. Artikel 9, vierde lid, aanhef en onder a, van de Landsverordening funderend onderwijs (LvFO) bepaalt bijvoorbeeld dat leerlingen in de eerste leerperiode van vier jaar ten minste 4000 en in de tweede leerperiode van vier jaar ten minste 4400 uren onderwijs ontvangen. Dat wordt in de bekostigingsformules van het V&V-stelsel vertaald naar 32 lesuren per week per klas voor een leerkracht met een volledige betrekking. De toegekende uren worden vervolgens vertaald in formatiepunten per school en per leerling voor directie, onderwijzend en niet-onderwijzend personeel. Het schoolbestuur kan het aantal formatiepunten aan personeel inzetten. De minister vergoedt vervolgens de feitelijke salariskosten van het ingezette personeel.

5.3

Op grond van artikel 3 van Lbo vindt de normering van de kostenvergoeding aan de hand van bekostigingsformules plaats. De normering voor de materiële kosten wordt uitgedrukt in een te vergoeden bedrag per school en per leerling (lumpsum). De materiële kosten worden in het V&V-stelsel bepaald aan de hand van inrichtingsformules, Bestuur, Beheer en Administratie (BBA)-formules en huisvestingsformules.

5.3.1

De vergoeding voor inrichtingskosten ziet onder andere op leermiddelen, systeembeheer en verzekering. Het betreft een vaste vergoeding die door het ministerie van de minister bepaald wordt.

5.3.2

De vergoeding voor beheer, bestuur en administratie zien onder andere op accountantscontrole, administratiekosten en administratieve krachten boven de norm. Het betreft ook in dit geval een vaste vergoeding die door het ministerie van de minister bepaald wordt.

5.3.3

De vergoeding voor huisvestingskosten is genormeerd per ruimte. Van elk soort lokaal of andere ruimte wordt uitgerekend hoeveel de genormeerde huisvestigingskosten per jaar bedragen. Er zijn normen vastgesteld voor bijvoorbeeld onderhoud aan airco’s, de premie opstalverzekering en de energie- en waterprijs.

5.3.4

De additionele kosten, die onderdeel uitmaken van de materiële kosten, zijn in de bekostiging opgenomen als gevolg van de onder 4.3 genoemde invoering van de Enseñansa liber in juli 2016. Dat betreft de vergoeding aan scholen voor kosten waarvoor eerder een ouderlijke bijdrage werd gevraagd. Het gaat volgens de nota van toelichting om kosten voortvloeiende uit niet-curriculum gebonden activiteiten, waaronder uitstapjes, introductiedagen, vieringen, het vademecum, de schoolkrant, lidmaatschap van de mediatheek en oudervereniging.

5.4

Artikel 3, derde lid, van het Lbo bepaalt dat de normering zoals hiervoor onder 5.2 en 5.3 omschreven geschiedt aan de hand van de bijlagen 1 tot en met 5 bij dit landsbesluit. Die bijlagen betreffen bekostigingsformules voor personele kosten en materiële exploitatiekosten per schoolsoort.

5.5

Uiterlijk 1 juni voorafgaande aan een schooljaar stelt de minister de voorlopige vergoeding voor de personele en materiële kosten vast aan de hand van de normering.

5.6

Uiterlijk 1 december na afloop van een schooljaar verstrekt de minister een op basis van de normering vastgesteld overzicht van de werkelijke vergoedingen voor de personele kosten in formatiepunten en voor de materiële kosten.

5.6

Uiterlijk 1 februari na afloop van een schooljaar dient het bevoegd gezag van een school de financiële verslaglegging in bij de minister.

5.7

Uiterlijk 6 maanden na indiening van de financiële verslaglegging wordt bij ministeriële beschikking het bedrag vastgesteld van de definitieve vergoeding voor de personele kosten en de materiële kosten waarop het bevoegd gezag in het afgelopen schooljaar aanspraak had. Het op 1 december verstrekte overzicht vormt hiervoor de basis.

Beroepen met nummers CUR201903903, CUR202104056, CUR2022000191 en CUR202203372 (voorschotbeschikkingen)

Is de vergoeding toereikend met het oog op een goede verzorging van het onderwijs?

6. VPCO voert allereerst aan dat het bedrag dat zij aan bekostiging op grond van het Lbo ontvangt, niet toereikend is voor het bieden van deugdelijk onderwijs als bedoeld in de diverse landsverordeningen. Zo worden volgens VPCO de in de bijlagen van het Lbo genoemde vergoedingen voor de materiële kosten niet of onvoldoende geïndexeerd, terwijl de prijzen voor elektriciteit, schoonmaak en onderhoud wel stijgen. Verder worden de vergoedingen niet afgestemd op nieuwe onderwijskundige inzichten. Ontwikkelingen op het gebied van digitalisering en leerlingvolgsystemen waarin VPCO wel mee moet om deugdelijk onderwijs te bieden, worden niet vertaald in een hogere vergoeding voor materiële kosten in het Lbo. Evenmin biedt het Lbo ruimte meer niet-onderwijzend personeel in te zetten, terwijl dat door de gewijzigde onderwijskundige inzichten en technische ontwikkeling noodzakelijk is. De steeds hoger wordende eisen die in de loop der jaren aan schoolgebouwen worden gesteld voor het kunnen geven van goed onderwijs, worden evenmin meegenomen in de bekostiging op grond van het Lbo. VPCO wijst ter onderbouwing van haar betoog dat de bekostigingspraktijk niet voldoet op diverse onderzoeksrapporten, waaronder dat van de Inspectie van het Onderwijs met als titel “Nulmeting van het Curaçaose onderwijsbestel” van juni 2022 en dat van SOAB met als titel “Rapportage inzake analyse bekostigingsmethodiek onderwijs” van
25 augustus 2020. Ter zitting heeft VPCO aanvullend toegelicht dat de afschaffing van de regeling, waarbij bij de eindafrekening niet gebruikte formatiepunten tegen een bepaalde waarde in Naf aan VPCO werden uitgekeerd, haar het water nog meer aan de lippen zet.

7. Deze beroepsgrond slaagt voor zover die ziet op de materiële kosten. Het Gerecht motiveert dat als volgt. Daarbij gaat het Gerecht in overweging 7.2 in op wat exceptieve toetsing is. In 7.3 en 7.4.1 tot en met 7.6 geeft het Gerecht de relevante wetsartikelen weer en welke verplichting daar volgens het Gerecht voor de minister uit volgt. In 7.7 tot en met 7.7.4 staat het standpunt van de minister en in 7.8 tot en met 7.11 geeft het Gerecht een oordeel daarover. In 7.12 staat de conclusie ten aanzien van deze beroepsgrond.

7.1

Aan de beschikkingen van de minister ligt het bekostigingssysteem ten grondslag dat is opgenomen in het Lbo. Bij het beoordelen van deze beroepsgrond van VPCO is sprake van zogenoemde exceptieve toetsing.

Wat is exceptieve toetsing?

7.2

De bestuursrechter kan in beginsel alleen een beschikking toetsen op rechtmatigheid. Dat volgt uit artikel 7, eerste lid, van de Lar. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kunnen door de rechter ook worden getoetst op rechtmatigheid. Dat heet in de praktijk exceptieve toetsing. In het bijzonder kan de rechter toetsen of deze algemeen verbindende voorschriften verenigbaar zijn met hogere regelgeving. De rechter mag ook beoordelen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht een belangrijk richtsnoer. Zie hiervoor ook de uitspraken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 15 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:116), de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016) en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).

Wat zijn de relevante wetsartikelen en welke verplichting volgt daaruit?

7.3

Artikel 21, zesde lid, van de Staatsregeling Curaçao bepaalt - voor zover hier relevant - dat bij landsverordening wordt geregeld de te stellen eisen van deugdelijkheid aan het onderwijs dat uit de openbare kas wordt bekostigd.

7.4.1

Artikel 46 van de LvFO, artikel 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (LvVO) en artikel 46 van de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie (LvSBO) gaan over de bekostiging. In het eerste lid van deze artikelen staat waar de vergoeding ten minste betrekking op heeft. Onder andere personeel (sub a) en (vanaf sub b) materiële kosten van onderhoud en vervanging van inventaris, onderhoud van gebouwen, administratie, beheer en bestuur en investeringen in gebouwen en terreinen.

7.4.2

Het tweede lid van deze artikelen bepaalt dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het funderend (LvFO) respectievelijk voortgezet onderwijs (LvVO) en van de educatie (LvSBO).

7.5

Deze landsverordeningen en ook de memorie van toelichtingen geven geen inzicht in wat de wetgever bedoeld heeft met een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Alleen uit de Memorie van Toelichting bij artikel 46 van de LvFO blijkt dat de opdracht voor het (toenmalig) eilandgebied om voor een adequate bekostiging van het funderend onderwijs zorg te dragen, betekent dat alle kosten die verband houden met de uitvoering van deze landsverordening, worden vergoed.

7.6

Naar het oordeel van het Gerecht volgt uit het systeem van de relevante regelingen over bekostiging van onderwijs dat de minister verantwoordelijk is om voortdurend zorg te dragen voor een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs.

Wat is het standpunt van de minister over de toereikendheid van de vergoeding?

7.7

Volgens de minister is sprake van een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs.

7.7.1

De minister heeft ter onderbouwing van dit standpunt in de eerste plaats in de stukken en ter zitting toegelicht dat de bekostiging toereikend is om te voldoen aan de wettelijk vastgestelde deugdelijkheidseisen. Deze eisen zien volgens de minister op de maximale groepsgrootte, het ten minste te volgen aantal lesuren, het aantal vakken, bevoegdheden van docenten, exameneisen en kerndoelen die moeten worden behaald. Deze deugdelijkheidseisen zijn door de wet- en regelgever bepaald. Zowel de personele vergoeding als de vergoeding voor materiële kosten is daarop gebaseerd. Er is volgens de minister pas aanleiding om de bekostiging aan te passen als de hiervoor genoemde deugdelijkheidseisen zouden worden aangepast, bijvoorbeeld op basis van onderzoek. Naar aanleiding van een onderzoek van Panta Rhei in 2018 zijn bijvoorbeeld aanpassingen gedaan aan de normen voor schoonmaak en afvalstoffenheffing. Na 2018 werd geen onderzoek verricht. Aanpassing van de bekostigingsnormen zou volgens de minister de laatste tijd überhaupt niet mogelijk zijn geweest als gevolg van de staat van de landsfinanciën, die na Corona alleen maar slechter is geworden.

7.7.2

In de tweede plaats heeft de minister gewezen op productie 1 en 2, die hij heeft overgelegd bij zijn brief van 9 februari 2023. Daaruit blijkt volgens de minister dat de totale vergoeding voor materiële kosten (voor alle scholen) in het schooljaar 2000/2001 NAf 16.855.361 bedroeg bij 38.049 leerlingen en in het schooljaar 2022/2023
NAf 25.261.974 bij 28.664 leerlingen. Rekening houdend met een daling van het aantal leerlingen is sprake van een verdubbeling van de vergoeding volgens de minister. Verder heeft de minister gewezen op productie 3 bij zijn brief van 9 februari 2023. Daaruit blijkt ook een stijging van de materiële kostenvergoeding tussen het schooljaar 1999/2000 en 2022/2023, bezien op het niveau van de bekostigingsformules. Volgens de minister is het weliswaar juist dat jaarlijkse indexering niet plaatsvindt sinds de inwerkingtreding van de Rijkswet financieel toezicht, maar dat komt doordat daarvoor gelet op de financiële situatie van het Land Curaçao geen ruimte bestaat.

7.7.3

In de derde plaats heeft de minister gewezen op een overzicht van alle formules uit de bekostigingssystematiek (productie 8 bij de brief van 31 juli 2023). Uit dit overzicht blijkt volgens de minister dat slechts 52 van de 625 normen in de loop der tijd niet zijn aangepast.

7.7.4

Ten slotte heeft de minister erop gewezen dat VPCO de aan haar verstrekte budgetten voor materiële kosten niet volgens de geldende bestedingsregels besteedt. VPCO besteedt onderhoudsgelden aan andere zaken, waardoor er nu achterstallig onderhoud aan de schoolgebouwen zou zijn. Het is dus niet zo dat de bekostiging niet toereikend is, maar VPCO maakt keuzes waardoor zij niet uitkomt met de huidige bekostiging. Overigens biedt artikel 9 van het Lbo VPCO de mogelijkheid om op verzoek en na goedkeuring van de minister investeringen in gebouwen en terreinen vergoed te krijgen.

Wat vindt het Gerecht van het standpunt van de minister over de toereikendheid van de vergoeding?

7.8

Naar het oordeel van het Gerecht heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat hij zorgt voor een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Dit oordeel geldt alleen voor de materiële en niet de personele kosten. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vergoedingen voor de materiële kosten over de in geding zijnde schooljaren 2019 tot en met 2023 toereikend zijn voor een goede verzorging van het onderwijs.

7.9

Naar het oordeel van het Gerecht hanteert de minister een te statische, modelmatige benadering bij het beantwoorden van de vraag of de vergoeding voor materiële kosten toereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Het Gerecht volgt de minister in zijn toelichting dat er deugdelijkheidseisen zijn vastgelegd in de landsverordeningen. Daarmee is in zoverre voldaan aan de verplichting die artikel 21, zesde lid, van de Staatsregeling Curaçao geeft. Nog daargelaten dat de door de minister genoemde deugdelijkheidseisen alleen zien op de personele kosten, is het (eenmalig) vertalen van die deugdelijkheidseisen in een model (het V&V-stelsel) niet voldoende voor de conclusie dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Naar het oordeel van het Gerecht brengt het grondrecht op onderwijs en het tweede lid van de hiervoor in 7.4.2 aangehaalde landsverordeningen de verplichting voor de minister met zich om periodiek, en dus niet enkel naar aanleiding van onderzoek, te bezien of (het systeem van) de bekostiging voldoet om goed onderwijs te kunnen verzorgen. Alleen op die manier kunnen nieuwe ontwikkelingen in het onderwijs ook op Curaçao voet aan de grond krijgen. Weliswaar ziet het V&V-stelsel alleen op de reguliere, steeds terugkerende, kosten van personeel en materiaal, maar dat laat onverlet dat bepaalde ontwikkelingen ook op die kosten invloed hebben. Het Gerecht stelt vast dat een dergelijke periodieke evaluatie niet plaatsvindt.

7.9.1

Bij de invoering van het V&V-stelsel is periodieke aanpassing als gevolg van onderwijsontwikkelingen ook onderkend. In het voorwoord van het document “V&V-stelsel in vogelvlucht” van maart 2020 schrijft de toenmalige gedeputeerde van Onderwijs, Cultuur en Sport dat het V&V-stelsel zodanig is dat het, rekening houdend met de dynamiek van het onderwijs, jaarlijks kan worden aangepast aan nieuwe regelgeving en/of nieuw beleid.

7.9.2

Ook SOAB benoemt in het rapport van 25 augustus 2020 periodieke evaluatie als aandachtspunt van de bekostigingsmethodiek. In het rapport staat dat het goed is om jaarlijks te evalueren welke bekostigingsaspecten en parameters dienen te worden geïndexeerd en deze periodiek te toetsen op relevantie, mede gezien vanuit wijzigingen in beleid en wetgeving. De periodieke evaluatie kan een reden zijn om aspecten van de materiële bekostiging aan te passen, teneinde te voldoen aan de (wettelijke) vereisten.

7.9.3

In het rapport van de Inspectie van het Onderwijs met als titel “Nulmeting van het Curaçaose onderwijsbestel” van juni 2022 wordt een vergelijkbare aanbeveling gedaan. Daarin staat onder aanbeveling 10 onder andere vermeld: “Voer een jaarlijkse evaluatie in waarin de bekostigingsaspecten worden getoetst op relevantie en worden geïndexeerd.” Ook in het eindrapport van februari 2023 staat dezelfde aanbeveling.

7.1

Het is denkbaar dat ondanks het niet plaatsvinden van een periodieke evaluatie de vergoeding toch toereikend is. Het Gerecht acht echter de door de minister gegeven toelichting over de ontwikkeling van de vergoeding voor de materiële kosten over de periode 1999-2023 ook onvoldoende om te komen tot een ander oordeel dan dat de minister niet zorgt voor een toereikende vergoeding.

7.10.1

Het Gerecht betrekt daarbij in de eerste plaats het door VPCO gemaakte en ter zitting besproken overzicht waarbij zij de materiële vergoeding over het schooljaar 2022/2023 heeft vergeleken met 2009/2010. De in dit overzicht door VPCO genoemde bedragen corresponderen met de in bijlage 4 van het Lbo vermelde bedragen en met de bedragen die staan vermeld in bijlage 4 van het concept gewijzigde Lbo per 1 augustus 2019. Deze laatste bijlage is door de minister in de zaak CUR201903903 als productie 2 bij het verweerschrift overgelegd. Het is voor het Gerecht overigens onduidelijk of deze concept wijziging per 1 augustus 2019 ook tot een definitief landsbesluit heeft geleid. De in het concept genoemde bedragen zijn kennelijk, zo volgt uit het overzicht van VPCO, wel gehanteerd in de praktijk. Uit het overzicht van VPCO volgt dat in een periode van 13 jaar alleen de vergoeding van de huisvestingskosten per school en per leerling zijn gestegen met gemiddeld ongeveer 6,7% respectievelijk 9,3%. De vergoeding van inrichtingskosten en van de kosten van bestuur, beheer en administratie is in 13 jaar in het geheel niet gestegen. De minister heeft deze toelichting van VPCO ter zitting onvoldoende weerlegd. Weliswaar heeft de minister gewezen op het aantal aangepaste formules in het V&V-stelsel, maar de minister heeft niet inzichtelijk gemaakt dat deze aanpassingen van de formules ook daadwerkelijk tot hogere vergoedingen hebben geleid. Het Gerecht heeft zelf geen gewijzigde (gestegen) bijdragen in bijlage 4 van het Lbo kunnen vinden anders dan in het hiervoor genoemde concept landsbesluit. Het had verder op de weg van de minister gelegen om zelf op een gedetailleerdere manier dan hij nu gedaan heeft te onderbouwen hoe de daadwerkelijke vergoeding van de verschillende componenten van materiële kosten zich heeft ontwikkeld.

7.10.2

In de tweede plaats betrekt het Gerecht hierbij de ontwikkeling van het consumentenprijsindexcijfer over de jaren 2009 tot en met 2022. Uit de daarover gepubliceerde tabellen op de website van het CBS blijkt een stijging van dat cijfer van 35%.

7.10.3

In de derde plaats betrekt het Gerecht daarbij de rapportages van SOAB en de Inspectie van het Onderwijs. Uit die rapportages volgt ook dat de normen zoals vastgelegd in het V&V-stelsel niet actueel zijn. De meeste tarieven zijn sinds de invoering van het V&V-stelsel niet meer gewijzigd of onvoldoende geïndexeerd. Hierdoor is de bekostiging niet toereikend voor basiszaken zoals leermiddelen en lesmethodes, water en elektra, schoonmaak, ICT (vervangen apparatuur, licenties) en groot onderhoud, aldus deze rapportages.

7.10.4

De vergoeding voor inrichtingskosten ziet onder andere op leermiddelen en systeembeheer en is in de afgelopen 13 jaar dus niet gestegen. Terwijl er deze jaren volop digitaliseringsontwikkelingen in het onderwijs zijn geweest en ook het consumentenprijsindexcijfer fors is gestegen. De vergoeding voor beheer, bestuur en administratie zien onder andere op accountantscontrole, administratiekosten en administratieve krachten boven de norm. Ook die vergoeding is in de afgelopen
13 jaar niet gestegen, terwijl de onderwijskundige ontwikkelingen en de schaalvergroting in het onderwijs wel nopen tot inzet van meer niet-onderwijzend personeel en ook in dit verband is relevant dat het consumentenprijsindexcijfer fors is gestegen. De vergoeding voor huisvestingskosten is weliswaar met gemiddeld ongeveer 6,7% respectievelijk 9,3% gestegen, maar de minister heeft niet inzichtelijk, laat staan aannemelijk, gemaakt dat deze stijging voldoende is gelet op de stijging van het consumentenprijsindexcijfer. Kort en goed heeft de minister dus niet aannemelijk gemaakt dat via het Lbo voor de materiële kosten een toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs verstrekt wordt.

7.11

De stelling van de minister dat de overheidsfinanciën verdere aanpassingen van de vergoeding voor de materiële kosten niet toelaten, brengt het Gerecht niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat de minister deze stelling niet heeft onderbouwd, ontslaat die omstandigheid de minister niet van de uit de verschillende landsverordeningen voortvloeiende verplichting.

Wat is de conclusie van het Gerecht over de toereikendheid van de vergoeding voor materiële kosten?

7.12

Nu via het Lbo voor de materiële kosten geen toereikende vergoeding met het oog op een goede verzorging van het onderwijs verstrekt wordt, is het Gerecht van oordeel dat artikel 3 van het Lbo voor zover dat ziet op de vergoeding van de materiële kosten, in strijd is met het tweede lid van de artikelen 46 van de LvFO, artikel 60 van de LvVO en artikel 46 van de LvSBO. Het Gerecht zal artikel 3, derde lid, gelezen in samenhang met bijlage IV en V van het Lbo voor zover dat ziet op de vergoeding van de materiële kosten voor VPCO voor de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 buiten toepassing te laten. De bestreden voorschotbeschikkingen kunnen niet daarop worden gebaseerd en zullen worden vernietigd.

Is sprake van ongelijke bekostiging tussen VPCO en DOS?

8. VPCO voert in de beroepen tegen de voorschotbeschikkingen aan dat sprake is van ongelijke bekostiging tussen de Dienst Openbare Scholen (DOS) en VPCO als een van de aanbieders van bijzonder onderwijs in Curaçao. VPCO betoogt daartoe in de eerste plaats dat DOS meer bevoorschot krijgt dan waarop DOS op grond van de afrekenstaten recht heeft. In de tweede plaats krijgt DOS volgens VPCO ook buiten het V&V-stelsel om geld van de minister. De bovenschoolse staf van DOS wordt bijvoorbeeld wel bekostigd en DOS kan gebruik maken van andere landsfaciliteiten zoals HR, facilitaire zaken en onderhoud. Ook krijgt DOS anders dan VPCO geld via de kapitaaldienst en of Reda Social voor (groot) onderhoud van schoolgebouwen.

9. Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor zover DOS al meer bevoorschot krijgt dan waarop zij volgens de afrekenstaten recht heeft, betekent die enkele omstandigheid niet dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt. De minister kan immers bij de definitieve afrekening met DOS een eventuele te hoge bevoorschotting corrigeren. En voor zover DOS buiten het V&V-stelsel om meer geld krijgt, raakt dat niet de rechtmatigheid van de voorschotbeschikkingen. Die voorschotten zien immers alleen op de gelden waarop VPCO op grond van het V&V-stelsel recht heeft. De bestuursrechter kan alleen een oordeel geven over de rechtmatigheid van de op het V&V stelsel gebaseerde voorschotbeschikkingen.

Beroep met nummer CUR202202514 (vaststellingbeschikking)

Hoe verhouden zich de vaststellingbeschikkingen 1 en 2 tot elkaar?

10. De minister heeft met de vaststellingsbeschikking 2 van 26 april 2023 de vaststellingsbeschikking 1 van 29 mei 2022 ingetrokken. VPCO stelt dat het Gerecht de vaststellingsbeschikking 1 alsnog moet vernietigen. In de eerste plaats betoogt zij daartoe dat verweerder in de vaststellingsbeschikking 2 niet de vaststellings-beschikking 1 maar een beschikking van 26 mei 2022 heeft ingetrokken. In de tweede plaats betoogt zij daartoe dat zij kosten heeft moeten maken om in beroep de vaststellingsbeschikking 1 te bestrijden.

11. Het Gerecht is van oordeel dat de minister met de vaststellingsbeschikking 2 de vaststellingsbeschikking 1 heeft ingetrokken. Het verschil in datum (29 mei 2022 en 26 mei 2022) is een typefout. Het kenmerk van de door verweerder ingetrokken beschikking komt wel overeen met het kenmerk zoals vermeld in de vaststellingsbeschikking 1.

12. Naar het oordeel van het Gerecht heeft VPCO geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de vaststellingsbeschikking 1. De meer principiëlere inhoudelijke argumenten die zij daar tegen had aangevoerd, komen ook aan bod bij de bespreking van de argumenten van eiseres tegen de voorschotbeschikkingen en de vaststellingsbeschikking 2. Het beroep van VPCO voor zover gericht tegen de vaststellingsbeschikking 1 is daarom niet-ontvankelijk.

13. Wel ziet het Gerecht aanleiding om de minister te veroordelen in de door VPCO gemaakte proceskosten voor haar beroep tegen de vaststellingsbeschikking 1. De reden daarvoor is dat de minister voor het nemen van de vaststellingsbeschikking 1 had moeten overleggen met VPCO. Het gaat immers om vaststelling van definitieve vergoedingen waar VPCO recht op heeft, over schooljaren die tot 12 jaar teruggaan. Door pas in mei 2022 over te gaan tot vaststelling van de definitieve vergoeding in plaats van steeds per 1 augustus van het op het schooljaar volgende kalenderjaar zoals uit het Lbo volgt, neemt de minister het risico dat er veel discussie zal zijn over de voorgaande jaren. Het past dan niet om zonder overleg de vaststellingsbeschikking over al die jaren te nemen. Dat overleg nuttig en nodig was, is ook gebleken tijdens en na de zitting. Op een aantal punten is de vaststellingsbeschikking bijgesteld en dat heeft geleid tot een lager bedrag dat eiseres volgens verweerder zou moeten betalen.

14. Het Gerecht heeft in overweging 40 de veroordeling in proceskosten nader uitgewerkt/uiteengezet.

Is het beroep van VPCO tegen de vaststellingsbeschikking 2 ontvankelijk?

15. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van VPCO tegen de vaststellingsbeschikking 2 niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daartoe betoogt de minister dat VPCO geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen de voorschotbeschikkingen voor de schooljaren waar de vaststellingbeschikking 2 op ziet, namelijk de schooljaren 2009-2010 tot en met 2018-2019. Evenmin heeft zij een rechtsmiddel aangewend tegen de afrekenstaten over die schooljaren. VPCO probeert nu op indirecte wijze een onbenutte rechtsgang te doen herleven, aldus de minister.

16. Het Gerecht volgt de minister niet in dit standpunt. Het verlenen van een voorschot kenmerkt zich door het toekennen van een bedrag vooruitlopend op een definitieve beslissing. Pas wanneer een definitieve beslissing wordt genomen over de vergoeding komt de definitieve vaststelling van de hoogte van de vergoeding aan de orde. Er is dan ook geen sprake van het alsnog benutten van een niet-benutte rechtsgang. Er zijn geen redenen om het beroep van VPCO niet-ontvankelijk te verklaren. Het Gerecht zal hierna de beroepsgronden van VPCO, voor zover die zien op de vaststellingsbeschikking 2, bespreken.

Is het beroep van VPCO tegen de vaststellingsbeschikking 2 gegrond?

17. Het beroep van VPCO tegen de vaststellingsbeschikking 2 is gegrond. Het Gerecht is van oordeel dat die beschikking op een aantal punten door verweerder onvoldoende is gemotiveerd. Vanwege de discussie tussen partijen over de doorschaling van bepaalde docenten, kan het Gerecht niet zelf in de zaak voorzien. Het Gerecht zal de vaststellingsbeschikking 2 vernietigen en verweerder opdragen een nieuwe beschikking te nemen. Daarbij zal het Gerecht wel aangeven van welke bedragen verweerder moet uitgaan voor zover het Gerecht dat kan. Het Gerecht motiveert dit oordeel hierna.

Wat heeft de minister ten grondslag gelegd aan de vaststellingsbeschikking 2?

18. Het Gerecht stelt vast dat de minister bij de vaststellingsbeschikking in
bijlage 2 per schooljaar heeft vermeld welke bedragen aan personele kosten, materiële exploitatiekosten en additionele kosten zijn bevoorschot en wat de definitieve bedragen zijn waarop VPCO recht heeft. Vervolgens heeft de minister voor deze categorieën per schooljaar berekend wat VPCO nog moet ontvangen van, dan wel betalen aan de minister. Verder heeft de minister per schooljaar berekend wat VPCO nog moet ontvangen van dan wel betalen aan de minister als het gaat om onder- dan wel overbesteding van formatiepunten en verzilvering daarvan. Van het totaalbedrag dat de minister aan VPCO moet betalen van NAf 7.156.423 heeft de minister een bedrag van NAf 8.299.814,- afgetrokken. Dat bedrag moet VPCO volgens de minister nog aan hem betalen aan pensioenpremies. In totaal moet VPCO volgens de minister dus nog een bedrag van NAf 1.143.391,- aan hem betalen.

Wat is het gevolg van vernietiging van de voorschotbeschikkingen voor de vaststellingsbeschikking 2?

19. VPCO voert aan dat de vaststellingsbeschikking 2 moet worden vernietigd, omdat die beschikking mede is gebaseerd op onjuiste voorschotbedragen. VPCO verwijst daarvoor naar wat zij heeft aangevoerd ten aanzien van de voorschotbeschikkingen.

20. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht stelt vast dat de vaststellingsbeschikking 2 ook ziet op het schooljaar 2019/2020. Het oordeel van het Gerecht over de voorschotbeschikkingen ziet mede op dat schooljaar. Alleen al omdat de voorschotbeschikking voor dat schooljaar wordt vernietigd, moet de vaststellingsbeschikking 2 ook worden vernietigd. De gehanteerde voorschotbedragen zijn immers te laag.

Wat vindt het Gerecht van het argument van VPCO dat er onjuiste bedragen zijn vermeld in de vaststellingsbeschikking 2?

21. VPCO voert in beroep tegen de vaststellingsbeschikking 2 in de eerste plaats aan dat zeven van de in bijlage 2 door de minister genoemde bedragen niet kloppen. VPCO heeft het overzicht van de minister aangepast op die zeven punten met een toelichting (productie 10 bij haar beroepschrift tegen vaststellingsbeschikking 2). Volgens VPCO moet de minister niet NAf 7.156.423 aan haar betalen, maar
NAf 8.046.522,-. VPCO vindt dat zij geen NAf 8.299.814,- aan pensioenpremies aan de minister hoeft te betalen, maar al zou daar rekening mee worden gehouden, dan volgt uit dit overzicht van VPCO dat zij nog NAf 253.929,- aan de minister moet betalen.

22. Weergegeven in een tabel met vergelijkbare opbouw als de tabellen die partijen hebben overgelegd, ziet het voorgaande er als volgt uit.

Door de minister aan VPCO verschuldigde vergoedingen

Door VPCO aan de minister te betalen

de minister

VPCO

personele kosten

4.313.083

4.853.830

materiële kosten

333.602

420.358

verzilvering formatiepunten

2.373.024

2.635.620

additionele kosten

136.714

Totaal door de minister te betalen

7.156.423

8.046.552

Pensioenpremies

-8.299.814

Per saldo door VPCO te betalen aan de minister

-1.143.391

-253.292

23. De door VPCO genoemde zeven bedragen die niet kloppen, zien volgens VPCO op twee aspecten: BVZ-premies en de discussie tussen partijen of Marnix College Rio Canario en Marnix College Cas Cora als 1 of 2 scholen moeten worden beschouwd.

24.1

VPCO stelt dat de minister voor het schooljaar 2015/2016 ten onrechte een bedrag van (NAf 285.860 + NAf 193.238=) NAf 479.098 heeft opgenomen in het overzicht (zie productie 10 bij het beroepschrift) als bedrag dat VPCO zou moeten betalen aan de minister. Het eerste bedrag is volgens VPCO door haar voorgeschoten en is onderdeel zijn van de reguliere rekening-courant die zij heeft met de minister en niet van de V&V afrekening. Het tweede bedrag is reeds in de jaarrekening van 2015-2016 van VPCO opgenomen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft VPCO bijlagen overgelegd. Verder heeft VPCO onder verwijzing naar een bijlage een bedrag van
NAf 61.649,- opgenomen dat zij van de minister tegoed heeft aan BVZ-premies.

24.2

Verder stelt VPCO dat de minister voor de schooljaren 2013/2014 tot en met 2015/2016 ten onrechte het Marnix College Rio Canario (MARC) en Marnix College Cas Cora (MACC) als 1 school beschouwt. Daartoe betoogt VPCO in de eerste plaats dat het feitelijk twee aparte scholen zijn. Verder betoogt zij dat ook in de V&V-bundel voor het schooljaar 2013/2014 MARC en MACC als twee aparte scholen staan vermeld. Weliswaar staan voor het schooljaar 2014/2015 en 2015/2016 deze colleges als 1 school vermeld in de bundel, maar daarover is VPCO pas in oktober 2017 door de minister geïnformeerd. Het had volgens VPCO op de weg van de minister gelegen om VPCO hierover eerder te informeren dan wel tijdig per schooljaar af te rekenen. Ook dan was dit punt aan de orde gekomen. VPCO gaat daarom voor de schooljaren 2013/2014 tot en met 2015/2016 ervan uit dat MARC en MACC als twee scholen moeten worden beschouwd. Dat betekent dat VPCO recht heeft op een hogere vergoeding voor de materiële kosten en een hoger bedrag als het gaat om verzilvering van formatiepunten (in totaal NAf 349.352,-).

25. De minister stelt zich op het standpunt dat MARC en MACC al zijn samengevoegd met de invoering van het VSBO in 2004. Dat pas in het schooljaar 2014/2015 dit correct in de V&V-bundel is opgenomen, is dus in de jaren daarvoor in het voordeel van VPCO geweest. VPCO kon vanaf 2014/2015 op de hoogte zijn. Ten aanzien van de door VPCO genoemde posten die zien op BVZ-premies stelt de minister zich op het standpunt dat hierover overleg is gevoerd en dat conform het overleg de eindafrekening is aangepast. De minister ziet geen reden om de eindafrekening nog verder aan te passen.

26. Het Gerecht is van oordeel dat de discussie tussen partijen over deze twee aspecten van de vaststellingsbeschikking 2 (BVZ-premies en MARC en MACC 1 of 2 scholen) ten voordele van VPCO moet worden uitgelegd.

26.1

Daartoe is in de eerste plaats relevant dat VPCO voor wat betreft de BVZ-premies onder verwijzing naar overgelegde bijlagen voldoende heeft onderbouwd dat de door de minister opgenomen bedragen onjuist zijn. De reactie daarop van de minister acht het Gerecht onvoldoende. Dat er overleg is geweest over de BVZ-premies laat onverlet dat VPCO met die bedragen nog steeds niet akkoord is en dat in beroep tegen de vaststellingsbeschikking 2 kan aanvoeren. De reactie van de minister is onvoldoende om de door hem gehanteerde bedragen te volgen en dus zal het Gerecht met het oog op finale geschilbeslechting hier de door VPCO genoemde bedragen volgen.

26.2

In de tweede plaats is voor dit oordeel over beide discussiepunten relevant dat het op de weg van verweerder had gelegen om de vaststellingsbeschikkingen per schooljaar te nemen uiterlijk 6 maanden na indiening van de financiële verslaglegging door VPCO, zoals het Lbo dat voorschrijft. Nu de minister dat ten opzichte van de op deze punten in discussie zijnde schooljaren (2013/2014 tot en met 2015/2016) pas 7 respectievelijk 5 jaar later doet, moeten eventuele nadelige consequenties daarvan voor zijn rekening en risico komen. Verweerder heeft de vaststellingsbeschikking 2 op deze twee punten onvoldoende gemotiveerd en het Gerecht ziet gelet op het te late handelen van verweerder geen aanleiding verweerder op deze punten nog een keer in de gelegenheid te stellen de beschikking nader te motiveren.

27. Het voorgaande betekent dat het Gerecht de bedragen zal volgen zoals VPCO die heeft vermeld in haar overzicht (productie 10 bij het beroepschrift tegen de vaststellingsbeschikking 2). Deze beroepsgrond slaagt en het Gerecht vernietigt de vaststellingsbeschikking 2 op deze twee door VPCO aangevoerde punten.

Had de minister rekening moeten houden met de rekening-courant schuld?

28. VPCO voert ook aan dat de minister in de vaststellingsbeschikking 2 rekening had moeten houden met de rekening-courant schuld die de minister aan VPCO heeft. VPCO schiet allerlei kosten voor die op grond van andere regelingen dan het V&V-stelsel voor rekening van de minister komen. Hiervoor heeft VPCO een rekening-courant verhouding met de minister. Het past volgens VPCO niet om NAf 1.143.391 van haar terug te vorderen, terwijl VPCO in de rekening-courant verhouding met de minister nog allerlei bedragen van hem tegoed heeft.

29. Deze beroepsgrond slaagt niet. De vaststellingsbeschikking 2 ziet op de vaststelling van de definitieve bedragen aan personele kosten, materiële exploitatiekosten en additionele kosten waarop VPCO
op grond van de V&V-regelingrecht heeft. De rekening-courant verhouding van VPCO met de minister ziet niet op deze bedragen op grond van de V&V-regeling, maar op voorgeschoten bedragen en gemaakte kosten op grond van andere regelingen. De minister is daarom niet gehouden om de door VPCO genoemde rekening-courant verhouding bij de vaststellingsbeschikking te betrekken.

Wat vindt het Gerecht van de discussie tussen partijen over de te betalen pensioenpremies?

30. VPCO voert verder aan dat de minister ten onrechte een bedrag van
NAf 8.299.814 aan te betalen pensioenpremies in de vaststellingsbeschikking 2 heeft opgenomen. Volgens VPCO is het bedrag weliswaar juist, maar betreft dit bedrag het werknemersdeel van de door VPCO te betalen pensioenpremies. Dat bedrag is VPCO niet verschuldigd aan de minister maar aan APC. Volgens VPCO is de afspraak dat de minister alleen het werkgeversdeel van de pensioenpremies namens VPCO aan APC betaalt, niet het werknemersdeel. Het is volgens VPCO ook niet gebleken dat de minister het werknemersdeel van de pensioenpremies betaald heeft aan APC.

31. De minister stelt dat de totale pensioenpremie, dus zowel het werkgevers- als het werknemersdeel, wordt ingehouden op de maandelijkse voorschotvergoeding en door het Land wordt afgedragen aan APC.

32. Het Gerecht stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat VPCO een bedrag van NAf 8.299.814 aan APC verschuldigd is aan pensioenpremies. De vraag is wat precies de afspraak tussen partijen is over de betaling van dit bedrag aan APC. Als de minister dit bedrag namens VPCO aan APC heeft betaald, dan moet VPCO dit bedrag nog aan de minister betalen. Als de minister die betaling niet aan APC heeft gedaan, moet VPCO dit bedrag aan APC betalen en kan de minister dat niet in de vaststellingsbeschikking 2 opnemen. Het ligt in dit geval op de weg van de minister om te onderbouwen en zo nodig aannemelijk te maken wat de afspraak is over de betaling en om inzichtelijk te maken wat hij dan precies namens VPCO aan APC heeft betaald. De vaststellingsbeschikking 2 betreft immers een voor VPCO belastende beschikking. Dat heeft de minister in deze procedure niet gedaan. Het Gerecht zal daarom de vaststellingsbeschikking 2 vernietigen voor zover de minister het bedrag NAf 8.299.814,- op het aan VPCO te betalen bedrag in mindering heeft gebracht.

Wat vindt het Gerecht van het beroep van VPCO op het gelijkheidsbeginsel?

33. VPCO voert in het beroep tegen de vaststellingsbeschikking 2 ook aan dat sprake is van ongelijke bekostiging tussen de Dienst Openbare Scholen (DOS) en VPCO als een van de aanbieders van bijzonder onderwijs in Curaçao. VPCO betoogt daartoe dat met VPCO wel en met DOS niet wordt afgerekend door de minister.

34. Het beroep van VPCO op het gelijkheidsbeginsel slaagt, voor zover zij betoogt dat de minister wel voor haar en niet voor DOS de definitieve vergoeding vaststelt. VPCO heeft voldoende concreet gemaakt waarom sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld als het gaat om de afrekening in het bekostigingsstelsel. Het ligt vervolgens op de weg van de minister om inzichtelijk te maken dat hij ook bij DOS een definitieve vergoeding vaststelt en indien aan de orde gelden terugvordert. De minister heeft in deze procedure enkel gesteld maar niet onderbouwd dat hij ook voor DOS een definitieve vergoeding vaststelt. Dat is onvoldoende in het kader van een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De vaststellingsbeschikking 2 is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Ook om deze reden is het beroep tegen de vaststellingsbeschikking 2 gegrond en moet die beschikking worden vernietigd.

Wat is voor de vaststellingsbeschikking 2 de consequentie van de beslissing van het Gerecht in de doorschalingsdiscussie tussen partijen?

35. VPCO betoogt ten slotte dat de vaststellingsbeschikking 2 onjuist is, omdat bij de vaststelling van de personele kosten ten onrechte te lage bedragen zijn gehanteerd. VPCO wijst op de tussen partijen spelende discussie over de doorschaling van docenten.

36. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht heeft in een uitspraak van vandaag in de zaak met nummer CUR202201069 over de doorschalingskwestie in het voordeel van VPCO geoordeeld. Kort gezegd heeft het Gerecht geoordeeld dat de minister niet de doorschaling van twaalf docenten-A heeft kunnen weigeren omdat zij niet zouden voldoen aan de vereiste werkervaring. Het Gerecht heeft verder geoordeeld dat het over onvoldoende gegevens beschikt om zelf in de zaak te voorzien en het verzoek van VPCO om doorschaling te honoreren. De minister is opgedragen daarop opnieuw te beslissen. De principiële weigeringsgrond van de minister houdt in ieder geval geen stand. Het Gerecht acht het niet aannemelijk dat geen van de 12 docenten aan de overige voorwaarden voor doorschaling zou voldoen. Dat betekent dat de vaststellingsbeschikking 2 ook op het punt van de personele kosten onjuist is en dus moet worden vernietigd.

Conclusie en gevolgen in alle beroepen (CUR201903903, CUR202104056, CUR2022000191, CUR202203372 en CUR202202514)

37. De beroepen zijn gegrond en de voorschotbeschikkingen en de vaststellingsbeschikking 2 worden vernietigd.

Hoe moet het nu verder?

38. De minister zal voor de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 tot gewijzigde voorschotbeschikkingen moeten komen als het gaat om de materiële kosten. Het is daarbij niet aan het Gerecht maar aan de minister om te bepalen wat een toereikende vergoeding is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Wel met inachtneming van deze uitspraak. En het ligt in de rede om in ieder geval ook de schoolbesturen en SOAB te betrekken bij het bepalen wat een toereikende vergoeding is. Wellicht dat met het oog op de invoering van een nieuw bekostigingssysteem met ingang van het schooljaar 2025/2026 en gelet op de ter zitting toegelichte belangen ook een pragmatische oplossing gevonden kan worden voor de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023.

39. De minister zal verder worden opgedragen een nieuwe beschikking te nemen waarbij hij over de schooljaren 2009-2010 tot en met 2019-2020 definitief moet vaststellen op welke bedragen aan personele kosten, materiële exploitatiekosten en additionele kosten VPCO recht heeft. Daarbij dient de minister uit te gaan van de door VPCO genoemde bedragen zoals weergegeven in de tabel hierboven in de kolom “VPCO”. Verder mag de minister de door VPCO aan APC verschuldigde pensioenpremies daarop niet in mindering brengen, tenzij de minister aannemelijk kan maken dat hij namens VPCO het bedrag van NAf 8.299.814,- aan APC heeft betaald. De minister zal in de nieuw te nemen beschikking ook goed moeten motiveren op welk aanvullend bedrag aan personele kosten VPCO recht heeft als gevolg van het oordeel van het Gerecht in de zaak over de doorschalingskwestie (CUR20221069). De minister zal in de nieuwe vaststellingsbeschikking ook nader moeten motiveren hoe hij handelt als het gaat om de afrekening met DOS. Ten slotte moet de minister bezien welke consequentie een nieuwe voorschotbeschikking voor het jaar 2019-2020 heeft voor de nieuwe vaststellingsbeschikking.

40. Het Gerecht ziet aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten die VPCO heeft moeten maken. Het Gerecht begroot die kosten op NAf 4.550,- (1 punt per beroepschrift voor het indienen daarvan (5 in totaal, geen samenhangende zaken vanwege het tijdstip van indiening), 1 punt voor het bijwonen van de zitting, 0,5 punt voor de brief van 31 mei 2023, met een waarde per punt van NAf 700,-). Verder zal het Gerecht bepalen dat de minister het door VPCO betaalde griffierecht van NAf 150,- in elk van de vijf zaken aan haar vergoedt.

Beslissing

Het Gerecht:

verklaartde beroepen tegen de bestreden voorschotbeschikkingen
gegrond;
vernietigtde bestreden voorschotbeschikkingen;
bepaaltdat de minister binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak nieuwe voorschotbeschikkingen neemt met inachtneming van deze uitspraak;
verklaarthet beroep tegen de vaststellingsbeschikking 1
niet-ontvankelijk;
verklaarthet beroep tegen de vaststellingsbeschikking 2 gegrond;
vernietigtde vaststellingsbeschikking 2;
bepaaltdat de minister binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuwe vaststellingsbeschikking neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeeltde minister in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
NAf 4.550,-;
bepaaltdat de minister het door VPCO betaalde griffierecht van NAf 150,- in elk van de vijf zaken (totaal NAf 750,-) aan VPCO vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 8 november 2023, in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes.

Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen
zes wekenna de dag van kennisgeving van de uitspraak.

Bijlage – omschrijving van de beschikkingen

beschikking van 11 september 2019 waarbij aan VPCO voor het schooljaar 2019/2020 een voorschotvergoeding is toegekend van 327.336 formatiepunten voor personele bezetting en ANG 1.929.297,- voor materiële kosten (CUR201903903);
beschikking van 6 mei 2021 waarbij aan VPCO voor het schooljaar 2020/2021 een voorschotvergoeding is toegekend van 340.132 formatiepunten voor personele bezetting en ANG 2.537.887,- voor materiële kosten (CUR202104056);
beschikking van 20 januari 2022 waarbij aan VPCO voor het schooljaar 2021/2022 een voorschotvergoeding is toegekend van 338.705 formatiepunten voor personele bezetting en ANG 2.535.655,- voor materiële kosten (CUR202200191);
beschikking van 3 augustus 2022 waarbij aan VPCO voor het schooljaar 2022/2023 een voorschotvergoeding is toegekend van 345.162 formatiepunten voor personele bezetting en NAf 2.567.864,- voor materiële kosten (CUR202203372);
beschikking van 29 mei 2022 waarbij de definitieve vergoeding voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 ten behoeve van de personele en materiële kosten is vastgesteld op NAf 166.765.718,- respectievelijk

NAf 22.895.118,- (vaststellingsbeschikking 1). De minister heeft in deze beschikking ook vastgesteld dat hij een bedrag van NAf 2.346.222,- op VPCO te vorderen heeft vanwege teveel verstrekte voorschotten (CUR202202514).

- Bij beschikking van 26 april 2023 (vaststellingbeschikking 2) heeft de minister de definitieve vergoeding voor de schooljaren 2009/2010 tot en met 2019/2020 ten behoeve van de personele en materiële kosten gewijzigd vastgesteld op
NAf 192.598.664,- respectievelijk NAf 19.660.875. De minister heeft in deze beschikking ook vastgesteld dat hij een bedrag van NAf 1.143.391.222,- op VPCO te vorderen heeft vanwege teveel verstrekte voorschotten.

Beoordeling van de bekostiging van onderwijs door de Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs (VPCO) en de rol van de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport

Uitspraak

Uitspraak

DE VERENIGING VOOR PROTESTANTS CHRISTELIJK ONDERWIJS

de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport,

Inleiding

Beoordeling door het Gerecht

Beroep met nummer CUR202202514 (vaststellingbeschikking)

Beslissing

Bijlage – omschrijving van de beschikkingen