Uitspraak
Burgerlijke zaken over 2017 Vonnis no.:
Registratienummer: KG 79218/16 - H 324/16
Uitspraak: 26 september 2017
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
V O N N I S
in kort geding in de zaak van:
de vereniging
VERENIGING VOOR PROTESTANTS CHRISTELIJK ONDERWIJS OP CURAÇAO,
gevestigd in Curaçao,
oorspronkelijk gedaagde,
thans appellante,
gemachtigden: mrs. M.F. Bonapart en P.C.M. Tweeboom,
tegen
[GEÏNTIMEERDEN 1 T/M 21],
allen wonende in Curaçao,
oorspronkelijk eisers,
thans geïntimeerden,
gemachtigde: mr. I.U.C. Narain.
Appellante wordt hierna de VPCO genoemd. Geïntimeerden worden gezamenlijk de ouders genoemd.
1.Het verloop van de procedure
1.1
Bij akte van appel van 4 augustus 2016 is de VPCO in hoger beroep gekomen van het in kort geding tussen partijen gewezen en op 18 juli 2016 uitgesproken vonnis van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (verder: GEA).
1.2
Bij op 25 augustus 2016 ingekomen memorie van grieven, met producties, heeft de VPCO een aantal grieven tegen het vonnis aangevoerd en toegelicht. Haar conclusie strekt ertoe dat het Hof het vonnis zal vernietigen en de vorderingen van de ouders alsnog zal afwijzen en, indien nodig, de zaak zal verwijzen naar de bodemrechter, met veroordeling van de ouders in de proceskosten in beide instanties.
1.3
Bij op 22 september 2016 ingekomen memorie van antwoord, met producties, hebben (kennelijk) de ouders (of sommigen van hen) de grieven bestreden. Hun conclusie strekt ertoe dat het Hof het bestreden vonnis zal bevestigen, met veroordeling van de VPCO in de proceskosten in beide instanties.
1.4
Op 7 februari 2017 hebben partijen pleitnotities overgelegd. Beide partijen hebben van tevoren producties ingediend. Vonnis is gevraagd en nader bepaald op heden.
2.De beoordeling
2.1
In dit kort geding kan van het volgende worden uitgegaan.
2.1.1
De VPCO exploiteert een aantal scholen op protestants-christelijke grondslag. Dit zijn bijzondere scholen in de zin van art. 1 sub d van de Landsverordening funderend onderwijs (PB 2008, nr. 84) en art. 1 sub d van de Landsverordening voortgezet onderwijs (PB 1979, nr. 29). Het bestuur van de VPCO treedt tevens op als schoolbestuur van deze scholen en is daarmee het bevoegd gezag als bedoeld in beide genoemde landsverordeningen.
2.1.2
Ingevolge art. 10 lid 1 van de statuten van de VPCO worden alleen kinderen van leden toegelaten tot deze scholen (met inbegrip van kinderen die aan de zorg van leden zijn toevertrouwd). Art. 8 lid 2 van de statuten bepaalt dat leden verplicht zijn een jaarlijkse contributie te voldoen.
2.1.3
De algemene ledenvergadering van de VPCO heeft op 19 januari 2016 een verordening vastgesteld (hierna: de Contributieverordening), waarin de hoogte van de contributie voor het schooljaar 2016-2017 als volgt is bepaald:
- voor een lid zonder kinderen op een school van de VPCO: NAf 75,00;
- voor een lid met één kind op zo'n school: NAf 575,00;
- voor een lid met twee kinderen op zo'n school: NAf 1.075,00;
- voor een lid met drie of meer kinderen op zo'n school: NAf 1.425,00.
2.1.4
Onder zeer bijzondere omstandigheden kan de VPCO gedeeltelijke vrijstelling van de ledencontributie verlenen.
2.2
In dit kort geding heeft het GEA een aantal eisers niet-ontvankelijk verklaard in hun vorderingen, en, samengevat weergegeven, de VPCO verboden om van de overige eisers betaling van de "ledencontributie/ouderbijdrage" af te dwingen totdat in een bodemzaak onherroepelijk is beslist over de geldigheid van de Contributieverordening.
Het hoger beroep strekt ertoe dat alle eisers niet-ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen, althans dat ook eiseres 12 niet-ontvankelijk wordt verklaard in haar vordering, en is ook op inhoudelijke gronden gericht tegen de toewijzing van het verbod.
2.3
De VPCO heeft geen belang bij het hoger beroep, voor zover het is gericht tegen de in het bestreden vonnis uitgesproken niet-ontvankelijkverklaring van een aantal eisers. Het Hof zal de VPCO in zoverre niet-ontvankelijk verklaren in het hoger beroep, met haar veroordeling in de proceskosten van deze eisers, te begroten op nihil.
2.4
Op verlangen van de VPCO zal het Hof ook eiseres 12 niet-ontvankelijk verklaren in haar vordering. Zij heeft schriftelijk verklaard niets met de zaak te maken te willen hebben. Voldoende aannemelijk is dat de overige eisers
mr. Narain opdracht hebben gegeven om dit kort geding mede namens hen te voeren en dat zij belang hebben bij het toegewezen verbod. Hetgeen de VPCO in eerste aanleg over hun ontvankelijkheid heeft aangevoerd, is niet voldoende kenbaar als grief in hoger beroep naar voren gebracht en blijft dus buiten beschouwing. Deze eisers zullen daarom ook in hoger beroep worden ontvangen in hun vorderingen.
2.5
Op zichzelf terecht heeft de VPCO aangevoerd dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de begrippen ledencontributie, ouderbijdrage en schoolgeld en dat het GEA dit niet duidelijk heeft gedaan. Het is echter voldoende kenbaar dat de vordering van de ouders ziet op ledencontributie als bedoeld in de Contributieverordening (en ledencontributie met betrekking tot latere schooljaren dan 2016-2017). Het door het GEA uitgesproken verbod moet dienovereenkomstig worden uitgelegd (zij het dat dit zich beperkt tot het schooljaar 2016-2017). Daarom kan het betoog van de VPCO bij gebrek aan belang niet tot vernietiging van het bestreden vonnis leiden.
2.6
Bij de beoordeling van de vraag of de toewijzing van het verbod in stand dient te blijven, zijn de volgende regelingen van belang.
2.6.1
De Staatsregeling van Curaçao (hierna ook: Streg) bepaalt:
Art. 10. Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij landsverordening kan dit recht worden beperkt in het belang van de openbare orde.
Art. 21. 1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg van de regering.
2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij landsverordening aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij landsverordening te regelen.
3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij landsverordening geregeld.
4. Er wordt van overheidswege voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens bij landsverordening te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven.
5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij landsverordening geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze van de leermiddelen en de aanstelling van de onderwijzers geëerbiedigd.
7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij landsverordening te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. Bij landsverordening worden de voorwaarden vastgesteld, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten.
Art. 101. De rechter treedt niet in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met de Staatsregeling, behoudens de toetsing aan de grondrechten genoemd in de artikelen 3 tot en met 21. Landsverordeningen vinden geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met een of meer van deze bepalingen.
2.6.2
Landsverordeningen vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende verdragsbepalingen (art. 94 Grondwet van Nederland jo. art. 3 lid 1 en 5 lid 1 Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden).
De vrijheid van vereniging wordt niet alleen beschermd in art. 10 Streg, maar ook in art. 11 EVRM en art. 22 IVBPR.
De vrijheid van onderwijs wordt niet alleen beschermd in art. 21 Streg, maar ook in art. 2 Eerste Protocol EVRM.
2.6.3
Bij Landsverordening van 5 juli 2016 (PB 2016, nr. 34; hierna ook: de Landsverordening van 2016 of Lv 2016) zijn zowel de Landsverordening funderend onderwijs als de Landsverordening voortgezet onderwijs gewijzigd. Art. 20 lid 1, tweede volzin van de Landsverordening funderend onderwijs is als volgt komen te luiden:
"De toelating, schorsing, verwijdering, bevordering alsmede de deelname aan dan wel het genot van enige onderwijsvoorziening mag door het bevoegd gezag niet afhankelijk gesteld worden van een geldelijke bijdrage van de ouders."
Art. 29 lid 1, tweede volzin van de Landsverordening voortgezet onderwijs is komen te luiden:
"De toelating, schorsing, verwijdering, bevordering alsmede de deelname aan dan wel het genot van enige onderwijsvoorziening mag door het bevoegd gezag niet afhankelijk gesteld worden van een geldelijke bijdrage van leerlingen, ouders, voogden of verzorgers."
2.6.4
De Memorie van Toelichting bij de Landsverordening van 2016 vermeldt onder meer:
"1.1 Het onderwijsbeleid van de regering heeft als doel om iedereen gelijke en vrije toegang te verschaffen tot kwalitatief goed onderwijs dat optimale mogelijkheden biedt om zich ten volle te ontwikkelen ter verwezenlijking van actief, constructief en verantwoord burgerschap, brede persoonsvorming en participatie in economische, sociale en maatschappelijke ontwikkelingen. Een belangrijke belemmering voor de vrije toegang tot het onderwijs vormen de financiële lasten die voor ouders, voogden en verzorgers van leerlingen zijn verbonden aan het volgen van onderwijs (...).
1.2
Inhoud en reikwijdte
De regering wil thans overgaan tot een structurele regeling waarbij de deelname aan het onderwijs in beginsel voor iedereen kosteloos zal zijn, althans voorzover dit betrekking heeft op het van overheidswege bekostigde openbaar en bijzonder onderwijs. Particuliere scholen en niet bekostigde opleidingen vallen dus niet onder deze regeling.
In de onderhavige ontwerp landsverordening zijn drie voorzieningen opgenomen, te weten:
1. (...)
2. een regeling die de toegang tot alle onderwijsvoorzieningen zonder ouderlijke bijdrage bevat (...);
3. (...)
Ad 2.
(...)
Dit wettelijke verbod impliceert een verbod op verplicht lidmaatschap van een schoolvereniging dan wel een oudervereniging, aangenomen dat zo'n lidmaatschap niet kosteloos is. Immers de toelating tot een van overheidswege bekostigde school of opleiding mag niet afhankelijk worden gesteld van welke financiële bijdrage dan ook.
(...)
De mogelijkheid van fondsenwerving wordt hiermee niet uitgesloten, noch wordt uitgesloten dat ouders op eigen initiatief financieel kunnen bijdragen als zij dat wensen."
2.7
Uit hetgeen hiervoor in rov. 2.1.1-2.1.4 is overwogen, volgt dat ouders of verzorgers die wensen dat hun kinderen schoolgaan op een van de scholen van de VPCO, verplicht zijn lid te worden van de VPCO en ledencontributie te betalen, waarvan de hoogte afhankelijk is van het aantal kinderen op die scholen. Mede gelet op de Memorie van Toelichting, zoals hiervoor in
rov. 2.6.4, weergegeven, kunnen de in rov. 2.6.3 weergegeven bepalingen niet anders worden uitgelegd dan dat de formele wetgever daarmee heeft verboden dat de VPCO op deze wijze de betaling van ledencontributie als voorwaarde stelt voor toelating van leerlingen op haar scholen. Deze voorwaarde is verboden door een wet in formele zin. Hieraan doet niet af dat de voorwaarde niet in strijd is met enige bepaling uit Boek 2 of 3 van het Burgerlijk Wetboek.
De ouders die dat willen, kunnen daarom in beginsel een beroep erop doen dat de rechtshandeling waarbij de voorwaarde is gesteld, nietig is wegens strijd met een dwingende wetsbepaling. In dat verband kunnen zij bij de kortgedingrechter een verbod vorderen, ook indien zij de kwestie niet vooraf in een algemene ledenvergadering van de VPCO aan de orde hebben gesteld.
2.8
Beoordeeld moet worden of dit wettelijk verbod buiten toepassing moet blijven wegens strijd met de vrijheid van onderwijs. De vrijheid van onderwijs wordt door het wettelijk verbod in zoverre ingeperkt dat schoolbesturen van scholen die bijzonder onderwijs geven dat door de overheid bekostigd wordt, daardoor niet het onderwijs kunnen financieren op de wijze die hun goeddunkt en de toelating tot hun scholen niet afhankelijk kunnen stellen aan de voorwaarden die hun goeddunken.
2.9
Het doel van het wettelijk verbod is de toegankelijkheid van het bijzonder onderwijs te verzekeren voor kinderen van ouders of verzorgers die geen geldelijke bijdrage kunnen of willen betalen. Dit is een legitiem doel. Ter beoordeling staat of het wettelijk verbod geschikt is om dat doel te bereiken en of het verenigbaar is met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
2.1
De wijze van bekostiging van scholen als die van de VPCO is ten dele geregeld in art. 21 lid 7 Streg. Dit vormt een zekere waarborg dat ook bij handhaving van het hier bedoelde wettelijk verbod een verantwoorde exploitatie van de scholen van de VPCO mogelijk moet zijn. Als de wijze van bekostiging in de praktijk niet voldoet aan de eisen die art. 21 lid 7 Streg stelt, is die praktijk er de oorzaak van dat de exploitatie van de scholen onder druk komt te staan. Het is dan niet het wettelijk verbod, maar de bekostigingspraktijk die tot exploitatieproblemen leidt. Daarom zijn die (gestelde) exploitatieproblemen geen voldoende argument om het wettelijk verbod ongeschikt te achten voor het bereiken van het nagestreefde doel, of om strijd met eisen van proportionaliteit of subsidiariteit aan te nemen.
Ook is in dit kort geding onvoldoende aannemelijk gemaakt dat handhaving van het wettelijk verbod er bij de bestaande bekostigingspraktijk feitelijk toe leidt dat een verantwoorde exploitatie van de scholen niet mogelijk is. Uit de memorie van toelichting blijkt dat fondsenwerving en vrijwillige ouderbijdragen niet zijn verboden. Dat vormt een zekere waarborg dat een verantwoorde exploitatie mogelijk blijft.
In het licht hiervan heeft de VPCO onvoldoende aangevoerd om in dit kort geding te kunnen aannemen dat het wettelijk verbod ongeschikt kan worden geacht om het daarmee nagestreefde doel te bereiken of onverenigbaar is met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Of het wettelijk verbod in deze vorm wenselijk is, is een politieke vraag waarin het Hof niet kan treden.
De vrijheid van onderwijs is dus geen reden om het wettelijk verbod buiten toepassing te laten.
2.11
Het voorgaande betekent ook dat het wettelijk verbod niet kan worden gezien als een verboden inbreuk op de vrijheid van richting van onderwijs, in die zin dat er een te grote belemmering zou worden opgeworpen voor het geven van onderwijs op protestants-christelijke grondslag.
2.12
Beoordeeld dient te worden of het wettelijk verbod buiten toepassing moet blijven wegens strijd met de vrijheid van vereniging. De vrijheid van vereniging wordt door het wettelijk verbod in zoverre ingeperkt dat een besluit dat de VPCO in overeenstemming met de regels van verenigingsrecht heeft genomen, en dat betrekking heeft op de inning en besteding van contributiegelden van haar leden, getroffen wordt door het verbod.
De inperking houdt niet in dat het degenen die hun recht willen uitoefenen zich te verenigen wordt verboden dat te doen en evenmin dat het de VPCO wordt verboden om van hun leden contributie te heffen (verboden wordt slechts dat de toelating van kinderen tot de scholen afhankelijk wordt gesteld van de contributiebetaling). Daarom is het niet zo dat deze inperking slechts toelaatbaar is indien zij in het belang van de openbare orde is.
2.13
Op analoge gronden als hiervoor in rov. 2.9 en 2.10 zijn gegeven, is de vrijheid van vereniging geen reden om het wettelijk verbod buiten toepassing te laten.
2.14
De grieven falen.
2.15
Ambtshalve overweegt het Hof als volgt. Ingevolge de "afstemmingsregel" dient de kortgedingrechter zijn vonnis in beginsel af te stemmen op het oordeel van de bodemrechter (vgl. HR 7 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP0015, NJ 2011/304). Daarom dient het door het GEA in dit kort geding gegeven verbod niet te worden gehandhaafd totdat in een bodemzaak "onherroepelijk" is beslist, maar slechts totdat in een bodemzaak in eerste aanleg is beslist. Het Hof zal het verbod aanpassen.
2.16
Het vonnis waarvan beroep dient grotendeels te worden bevestigd.
De VPCO zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het hoger beroep, gevallen aan de zijde van de ouders, voor zover die ontvangen zijn.
B E S L I S S I N G
Het Hof:
verklaart de VPCO niet-ontvankelijk in het hoger beroep, voor zover het is gericht tegen de in het bestreden vonnis uitgesproken niet-ontvankelijkverklaring van eisers 1, 2, 4, 6, 9, 14, 15, 16, 17 en 18;
veroordeelt de VPCO in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van eisers 1, 2, 4, 6, 9, 14, 15, 16, 17 en 18 gevallen en begroot op nihil;
vernietigt het bestreden vonnis, voor zover daarbij een verbod is uitgesproken ten gunste van eiseres 12;
en in zoverre opnieuw rechtdoende:
verklaart eiseres 12 niet-ontvankelijk in haar vordering;
bevestigt het bestreden vonnis voor het overige, met dien verstande dat het uitgesproken verbod niet geldt totdat in een bodemzaak "onherroepelijk" is beslist, maar totdat in een bodemzaak is beslist;
veroordeelt de VPCO in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van geïntimeerden 3, 5, 7, 8, 10, 11, 13, 19, 20 en 21 gevallen, en tot op heden begroot op NAf 338,91 aan verschotten en NAf 1.500,00 aan salaris voor de gemachtigde.
Dit vonnis is gewezen door mrs. G.C.C. Lewin, H.J. Fehmers en F.W.J. Meijer, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao,
Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en ter openbare terechtzitting van het Hof in Curaçao uitgesproken op 26 september 2017 in tegenwoordigheid van de griffier.