ECLI:NL:OGEAC:2023:258

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

in het geding tussen:

[naam eiser],

verblijvende in Curaçao,

eiser,

gemachtigden: mrs. A.S.M. Blonk en J.A.M. Jansen,

tegen

de minister van Justitie,

verweerder,

gemachtigden: mrs. J.J.J.M. Suares en S.M. La Croes.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiser tegen de beslissing van verweerder om hem in vreemdelingenbewaring te stellen met het oog op zijn verwijdering uit Curaçao.

1.1

Verweerder heeft deze beslissing genomen bij beschikking van 12 maart 2023 (de bestreden beschikking). In deze beschikking heeft verweerder ook bepaald dat eiser als ongewenst vreemdeling wordt beschouwd en hij heeft eiser de binnenkomst in Curaçao voor een periode van drie jaar ontzegd.

1.2

Eiser heeft een beroepschrift en een aanvullend beroepschrift ingediend, beide met producties. Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend, ook beide met producties.

1.3

Het Gerecht heeft het beroep op 6 september 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Mevrouw A. Montroos is als tolk Nederlands-Spaans aanwezig geweest. Eiser is verder bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Beoordeling door het Gerecht

Korte samenvatting van de uitspraak en wat betekent de uitspraak voor verweerder?

In deze uitspraak geeft het Gerecht een oordeel over de werkwijze van verweerder als hij een vreemdeling in bewaring stelt. Ook beoordeelt het Gerecht de voortzetting van deze inbewaringstelling. Verweerder handelt veelal zorgvuldig, maar op een aantal punten vindt het Gerecht dat verweerder zijn werkwijze en beoordeling over de (voortzetting van de) inbewaringstelling beter moet voorbereiden en of beter moet motiveren. Het Gerecht zet hierna kort op een rij wat verweerder beter moet doen ten opzichte van de huidige werkwijze:

1. voordat verweerder de vreemdeling in bewaring stelt, moet verweerder de vreemdeling horen. Verweerder moet daarbij actief vragen naar de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling die relevant kunnen zijn voor verweerders beslissing over de inbewaringstelling, te denken valt onder andere aan ziekte, medicijngebruik, familie op Curaçao. Verder moet verweerder de vreemdeling duidelijk maken dat het aan de vreemdeling is om omstandigheden aan te voeren die er toe kunnen leiden dat met een lichter middel dan inbewaringstelling moet worden volstaan;

2. van dit horen moet een schriftelijk stuk beschikbaar zijn. Verweerder kan daarbij van standaardformulieren gebruik maken. Als daar maar duidelijk uit blijkt welke vragen in het gesprek met de vreemdeling aan de orde zijn gesteld en wat het antwoord van de vreemdeling op die vragen was;

3. verweerder moet in de beschikking tot inbewaringstelling niet alleen motiveren welke gronden er zijn voor inbewaringstelling, maar ook waarom niet met een lichter middel dan inbewaringstelling kan worden volstaan en waarom het zicht op uitzetting niet ontbreekt. Die motivering moet toegespitst zijn op de vreemdeling. Het is wel denkbaar, dat verweerder bij de motivering van de gronden, waarom een lichter middel niet kan en het zicht op uitzetting niet ontbreekt, ook gebruik maakt van standaard formuleringen. Dit kan helpend zijn bijvoorbeeld in de regelmatig voorkomende situatie waarbij verweerder te maken krijgt met een lancha waarop veel vreemdelingen tegelijk in Curaçao aankomen.

4. als de vreemdeling een beschermingsverzoek indient, beoordeelt verweerder de voortzetting van de inbewaringstelling. Verweerder moet die beoordeling wel zo snel als mogelijk na indiening van het beschermingsverzoek doen. En verweerder moet bij de vreemdeling nagaan of zijn persoonlijke omstandigheden en belangen zijn gewijzigd ten opzichte van het moment van inbewaringstelling. Vervolgens moet verweerder ook bij deze beoordeling motiveren dat er gronden zijn voor de voortzetting, waarom niet met een lichter middel kan worden volstaan en waarom er nog zicht op uitzetting bestaat;

5. de onder 4. vermelde beoordeling moet verweerder ook steeds doen als de vreemdeling een rechtsmiddel aanwendt tegen de eventuele afwijzing van zijn beschermingsverzoek;

6. verweerder dient ook na zes maanden de onder 4. beschreven beoordeling te doen. Er kunnen andere dan de twee in de HIG genoemde omstandigheden spelen die maken dat de bewaring langer dan zes maanden kan duren.

Leeswijzer voor de rest van de uitspraak

2. Het Gerecht beoordeelt de beslissing van verweerder tot inbewaringstelling van eiser aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3.1

Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Een aantal van eisers beroepsgronden slagen. Dit leidt tot de conclusie dat de inbewaringstelling van eiser vanaf het begin onrechtmatig is geweest. Het Gerecht zal de bestreden beschikking dan ook vernietigen voor zover eiser daarbij in bewaring is gesteld. Verweerder dient eiser onmiddellijk in vrijheid te stellen.

3.2

Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het Gerecht zal daarbij in paragraaf 4 ingaan op wat relevant is om te weten in deze zaak. Daarna zal het Gerecht onder 5 bespreken welke redenen verweerder had om eiser in bewaring te stellen. Daarna komen de beroepsgronden van eiser aan bod. Die zien er in de kern op dat de inbewaringstelling van eiser onrechtmatig is vanaf het begin, maar ook dat er daarna steeds momenten zijn aan te wijzen waarop de inbewaringstelling onrechtmatig is. Het Gerecht zal die verschillende momenten hierna bespreken:

onrechtmatig vanaf het begin (onder 8 en 9);
onrechtmatig vanaf 12 april 2023, de verwijderingsdatum uit de bestreden beschikking (onder 14 en 15);
onrechtmatig vanaf 14 april 2023, indiening van het beschermingsverzoek (onder 16 en 17);
onrechtmatig vanaf 21 juli 2023, indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek (onder 18 tot en met 23);
onrechtmatig na zes maanden (24 tot en met 26).

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

4.1

Eiser is geboren op [geboortedatum eiser] in Venezuela en hij heeft de Venezolaanse nationaliteit.

4.2

Volgens eisers eigen verklaring is hij in juli 2019 vanuit Venezuela op illegale wijze Curaçao binnengekomen. Op 12 maart 2023 is eiser aangehouden vanwege overtreding van de bepalingen van de Landsverordening toelating en uitzetting (Ltu).

4.3

Vervolgens heeft verweerder op 12 maart 2023 de bestreden beschikking aan eiser uitgereikt. In die beschikking staat onder andere vermeld dat eiser uiterlijk 12 april 2023 uit Curaçao wordt verwijderd. Eiser zit sinds 12 maart 2023 in vreemdelingenbewaring. Ten tijde van de zitting was dat nog steeds zo.

4.4

Op 14 april 2023 heeft Human Rights Defense Curacao (HRDC), zoals aangekondigd op 11 april 2023, namens eiser een beschermingsverzoek gedaan op grond van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Op 16 mei 2023 heeft verweerder eiser over dat verzoek gehoord. Naar aanleiding van eisers beschermingsverzoek heeft verweerder beoordeeld of het nog reëel is om te verwachten dat de verwijdering tijdig zal worden uitgevoerd. Onder tijdig verstaat verweerder volgens zijn eigen beleid neergelegd in de Herziene instructie aan de Gezaghebbers inzake de toepassing van de Ltu en het Toelatingsbesluit van juni 2006 (hierna: de HIG) in beginsel binnen zes maanden. Daarna wordt aangenomen dat er zicht op uitzetting ontbreekt, aldus de HIG. Bij beschikking van 29 juni 2023 heeft verweerder geoordeeld dat er nog zicht is op verwijdering

en beslist dat eisers bewaring niet wordt opgeheven.

4.5

Bij beschikking van 30 juni 2023 heeft verweerder het beschermingsverzoek van eiser afgewezen en hem medegedeeld dat de schorsende werking van het beschermingsverzoek ten aanzien van de verwijderingsbeschikking is komen te vervallen.

4.6

Bij email van 21 juli 2023 heeft HRDC namens eiser een pro-forma bezwaarschrift ingediend tegen de afwijzing van eisers beschermingsverzoek. Bij brief van 25 juli 2023, verzonden per email op dezelfde datum, heeft verweerder de ontvangst van het pro-forma bezwaarschrift bevestigd. Verder heeft verweerder HRDC in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na verzending van deze brief het bezwaarschrift aan te vullen met gronden.

4.7

Bij beschikking van 30 augustus 2023, uitgereikt op 31 augustus 2023, heeft verweerder naar aanleiding van eisers pro-forma bezwaarschrift geoordeeld dat het nog reëel is om te verwachten dat de verwijdering tijdig zal worden uitgevoerd. Verweerder heeft in die beschikking beslist dat eisers bewaring niet wordt opgeheven.

4.8

Bij beschikking op bezwaar van 30 augustus 2023, uitgereikt op 31 augustus 2023, heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van zijn beschermingsverzoek niet-ontvankelijk verklaard. De reden daarvoor is dat eiser ondanks dat hem daartoe de gelegenheid is geboden geen gronden heeft ingediend.

Wat heeft verweerder ten grondslag gelegd aan eisers inbewaringstelling?

5. Verweerder heeft eiser in bewaring gesteld omdat eiser op illegale wijze Curaçao is binnengekomen en vervolgens ondergedoken is geweest tot aan 12 maart 2023, de dag van zijn aanhouding. Daaruit volgt volgens verweerder dat eiser een gevaar is voor de openbare orde en dat het reëel is om te vrezen dat eiser zich zal onttrekken aan zijn verwijdering.

Wat voert eiser aan tegen zijn inbewaringstelling?

6. Eiser voert meerdere beroepsgronden aan tegen zijn inbewaringstelling. Kort gezegd voert eiser aan dat zijn inbewaringstelling van meet af aan onrechtmatig is. Als het Gerecht hem daar niet in volgt, zijn er ook daarna meerdere data aan te wijzen vanaf welk moment zijn bewaring onrechtmatig is. Eiser vindt dan ook dat hij zo snel mogelijk in vrijheid moet worden gesteld.

7. Het Gerecht zal de beroepsgronden van eiser hierna achtereenvolgens bespreken.

Is eisers inbewaringstelling vanaf het begin onrechtmatig?

8.1

Eiser voert aan dat zijn inbewaringstelling van meet af aan onrechtmatig is. Volgens eiser heeft verweerder niet kunnen concluderen dat eiser een gevaar is voor de openbare orde en evenmin dat het reëel is dat eiser zich zal onttrekken aan zijn verwijdering. In ieder geval heeft verweerder die conclusie onvoldoende gemotiveerd en heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en af te wegen belangen.

8.2

Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom niet met een lichter middel dan bewaring kon worden volstaan. Dat had verweerder wel moeten motiveren. Ter zitting heeft eiser gewezen op de uitspraak van het Gerecht van 19 juli 2023 (met nummers CUR202301993 en CUR202301627, ECLI:NL:OGEAC:2023:239) en op de uitspraak van het Gerecht van 2 augustus 2023 (met nummer CUR202203926, ECLI:NL:OGEAC:2023:195). In de hiervoor genoemde zaken waarin op 19 juli 2023 uitspraak is gedaan, heeft het Gerecht geoordeeld dat verweerder het motiveringsbeginsel heeft geschonden. In die zaak was de vreemdeling legaal ingereisd, had de vreemdeling een geldig paspoort en een tijdelijk verblijfsadres in Curaçao. Verweerder had in die zaken onvoldoende gemotiveerd waarom inbewaringstelling noodzakelijk was en niet met een lichter middel kon worden volstaan. In de uitspraak van 2 augustus 2023 heeft het Gerecht geoordeeld dat het motiveringsbeginsel niet geschonden was. In die zaak was de vreemdeling illegaal ingereisd, beschikte de vreemdeling niet over een reisdocument en was de vreemdeling eerder al een keer uit Curaçao verwijderd. Als je de omstandigheden van die zaken vergelijkt met de omstandigheden in deze zaak, had verweerder zeker ook in deze zaak moeten motiveren waarom niet met een lichter middel dan in bewaring stellen kon worden volstaan. Eiser is weliswaar illegaal ingereisd, maar beschikt wel over een geldig paspoort en hij heeft een verblijfadres.

9. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

9.1

Artikel 19, tweede lid, van de Ltu bepaalt dat een vreemdeling ter verzekering van zijn vertrek in bewaring kan worden gesteld indien hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de publieke rust of de veiligheid of de goede zeden dan wel indien gegronde vrees bestaat dat de vreemdeling zal trachten zich aan zijn verwijdering te onttrekken. De verwijdering en inbewaringstelling geschieden krachtens een met redenen omkleed bevelschrift dat in persoon wordt uitgereikt.

9.2

Het in bewaring stellen van de vreemdeling is een vergaande maatregel. Artikel 19, tweede lid, van de Ltu bepaalt dat verweerder een vreemdeling in bewaring
kanstellen. Verweerder moet dus een belangenafweging maken. Verder bepaalt de Ltu dat een bevelschrift tot inbewaringstelling met redenen is omkleed. In paragraaf 10.3 van de HIG is opgenomen dat bewaring wordt toegepast indien niet met lichter middel kan worden volstaan. Er worden vijf situaties genoemd waaronder de inbewaringstelling in zijn algemeenheid gerechtvaardigd is. Ook zijn er vier situaties benoemd waarin aanleiding bestaat de maatregel van inbewaringstelling niet toe te passen. Uit paragraaf 10.4.1 van de HIG volgt dat met de beslissing tot inbewaringstelling wordt getoetst of de inbewaringstelling in het individuele geval wordt opgelegd. De vreemdeling wordt gehoord en krijgt daarna een kopie van de inbewaringstelling. Dit wettelijke en beleidskader betekent naar het oordeel van het Gerecht het volgende voor de handelwijze van verweerder bij het nemen van een beslissing tot inbewaringstelling.

9.2.1

Zoals bij elke beslissing die een bestuursorgaan neemt, dient verweerder onderzoek te doen naar alle relevante feiten en af te wegen belangen. Dat moet verweerder onder andere doen door de vreemdeling te horen voordat hij hem in bewaring stelt. Verweerder moet daarbij actief vragen naar de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling die relevant kunnen zijn voor verweerders beslissing, te denken valt onder andere aan ziekte, medicijngebruik, familie op Curaçao. Verder moet verweerder de vreemdeling duidelijk maken dat het aan de vreemdeling is om omstandigheden aan te voeren die er toe kunnen leiden dat met een lichter middel dan inbewaringstelling moet worden volstaan. Van dit horen moet een schriftelijk stuk beschikbaar zijn. Verweerder kan daarbij van standaardformulieren gebruik maken. Als daar maar duidelijk uit blijkt welke vragen in het gesprek met de vreemdeling aan de orde zijn gesteld en wat het antwoord van de vreemdeling op die vragen was.

9.2.2

Vervolgens dient verweerder in een beschikking te motiveren welke gronden er zijn voor de inbewaringstelling en waarom die in het concrete geval van toepassing zijn. Verder dient verweerder te motiveren waarom niet met een lichter middel dan inbewaringstelling kan worden volstaan. Ook dient verweerder te motiveren waarom het zicht op uitzetting niet ontbreekt. Het is denkbaar, bijvoorbeeld omdat verweerder regelmatig te maken krijgt met een lancha waarop veel vreemdelingen tegelijk in Curaçao aankomen, dat verweerder bij de motivering van de gronden, waarom een lichter middel niet kan en het zicht op uitzetting niet ontbreekt, ook gebruik maakt van standaard formuleringen. Als uit de beschikking maar duidelijk een op de vreemdeling van toepassing zijnde motivering op deze punten blijkt.

9.2.3

Niet elke schending van de hoorplicht brengt zonder meer en in alle gevallen met zich dat de inbewaringstelling moet worden opgeheven. Dit is pas aan de orde indien uit de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden van het geval volgt dat de schending van het recht ook daadwerkelijk aan de vreemdeling de mogelijkheid heeft ontnomen zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben.

9.2.4

Bij de schending van de motiveringsplicht ligt dat anders. Het belang van de motivering van de beschikking tot inbewaringstelling is dat de gronden daarvoor, de gemaakte belangenafweging en waarom er zicht op uitzetting is, volledig kenbaar is voor de vreemdeling. Alleen met die kennis kan hij beslissen of het voor hem zinvol is om de inbewaringstelling te laten toetsen door de bestuursrechter. In een systeem zoals op Curaçao, waar er geen wettelijk geregelde ambtshalve toetsing van de vreemdelingenbewaring is door de rechter maar alleen als de vreemdeling zelf beroep instelt, komt er naar het oordeel van het Gerecht zwaar gewicht toe aan deze motiveringsplicht. Schending van de op verweerder rustende motiveringsplicht betekent dus dat maatregel van inbewaringstelling in verband hiermee onrechtmatig is.

9.3

Ten aanzien van de hoorplicht stelt het Gerecht in eisers situatie vast dat uit de bestreden beschikking tot inbewaringstelling niet expliciet blijkt dat eiser is gehoord. Dat kan er wel uit worden afgeleid. In de beschikking staat namelijk vermeld wat eiser zelf heeft verklaard. Verder heeft verweerder ter zitting toegelicht dat alle personen die in bewaring worden gesteld altijd voorgaand daaraan worden gehoord.

Het Gerecht stelt verder vast dat geen verslag van dat verhoor is gemaakt, dat geen (standaard)formulier van het gesprek met de vreemdeling in het dossier zit en ook op grond van de bestreden beschikking kan het Gerecht niet vaststellen of verweerder eiser gevraagd heeft naar zijn persoonlijke omstandigheden. Het Gerecht kan ook niet vaststellen of verweerder eiser duidelijk heeft gemaakt dat het aan hem is om eventuele bijzondere feiten of omstandigheden met betrekking tot zijn persoonlijke belangen aan te voeren die tot het oordeel kunnen leiden dat in zijn geval met toepassing van een lichter middel dan inbewaringstelling moet worden volstaan. In zoverre heeft verweerder de op hem rustende hoorplicht geschonden. Deze schending leidt in het geval van eiser echter niet tot de conclusie dat de inbewaringstelling om deze reden onrechtmatig was vanaf het begin. Eiser heeft niet gesteld dat als deze vragen hem wel waren gesteld, de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben. Dat is het Gerecht in de beroepsprocedure ook niet gebleken.

9.4.1

Ten aanzien van de motivering van de bestreden beschikking stelt het Gerecht in eisers situatie vast dat verweerder in de beschikking heeft vermeld dat eiser illegaal Curaçao is binnengereisd en vervolgens ondergedoken is geweest. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder daarmee voldoende gemotiveerd dat de gronden voor inbewaringstelling zich voordoen. Weliswaar is eiser anders dan de vreemdeling in de uitspraak van 2 augustus 2023 niet al eerder verwijderd, maar feit blijft dat hij illegaal is ingereisd en meer dan 3,5 jaar ondergedoken is geweest. Verweerder heeft ook op basis van deze omstandigheden kunnen concluderen dat eiser een gevaar oplevert voor de openbare orde en dat gegronde vrees bestaat dat de vreemdeling zal trachten zich aan zijn verwijdering te onttrekken. De gronden voor inbewaringstelling heeft verweerder dus deugdelijk gemotiveerd.

9.4.2

Verweerder heeft in de beschikking echter niet gemotiveerd waarom niet met een lichter middel dan inbewaringstelling kan worden volstaan. Verweerder heeft ook niet in de beschikking gemotiveerd waarom het zicht op uitzetting niet ontbreekt. Zoals het Gerecht hiervoor onder 9.2.4 heeft overwogen, betekent dit dat de inbewaringstelling van eiser van aanvang af onrechtmatig was.

9.4.3

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij als vaste gedragslijn hanteert dat iemand die illegaal Curaçao binnenkomt in bewaring wordt gesteld en dat alleen als er geen plek is in SDKK een lichter middel zoals bijvoorbeeld de meldplicht wordt toegepast. Met betrekking tot het zicht op uitzetting heeft verweerder toegelicht dat dat er steeds is geweest vanaf het begin van de inbewaringstelling. Ten tijde van de inbewaringstelling was er nog geen beschermingsverzoek gedaan en er zijn tegenwoordig weer rechtstreekse vluchten tussen Curaçao en Venezuela. Deze toelichting van verweerder ter zitting maakt het oordeel van het Gerecht dat de inbewaringstelling van meet af aan onrechtmatig was niet anders. Zoals het Gerecht hiervoor heeft overwogen, moet een vreemdeling in de beschikking tot inbewaringstelling kunnen lezen wat de precieze redenen zijn dat hij in bewaring wordt gesteld, waarom geen lichter middel wordt toegepast en waarom zicht op uitzetting niet ontbreekt. Pas dan kan de vreemdeling goed een afweging maken of hij naar de bestuursrechter wil of niet. Daarmee verhoudt zich niet dat in een later stadium de beschikking tot inbewaringstelling (nader) kan worden gemotiveerd. Daar komt bij dat verweerder de lijn die hij hanteert (illegaal Curaçao in betekent vreemdelingenbewaring tenzij er geen plek in SDKK is), hem niet ontslaat van zijn verplichting om steeds per geval op de meergenoemde punten te motiveren waarom hij een vreemdeling in bewaring stelt.

9.5

De conclusie in het geval van eiser is dat zijn inbewaringstelling van aanvang af onrechtmatig was. Verweerder zal eiser dus onmiddellijk in vrijheid moeten stellen.

Kan en wil het Gerecht een oordeel geven over de rechtmatigheid van de voortduring van de bewaring?

10. Het Gerecht stelt vast dat er geen wettelijk geregelde procedure is in Curaçao waarin de inbewaringstelling van rechtswege door de bestuursrechter wordt getoetst. Weliswaar kan een vreemdeling op grond van de Lar tegen het bevelschrift tot inbewaringstelling bezwaar maken of beroep instellen, maar verder zijn er geen wettelijk voorgeschreven procedures. Vreemdelingenbewaring is als gezegd een vergaand middel. In het strafrecht zijn er wettelijke procedures op grond waarvan de rechter de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming van een verdachte toetst. In Aruba en Bonaire wordt de inbewaringstelling en de voortzetting daarvan op grond van een wettelijke procedure getoetst door de rechter, ook zonder dat de vreemdeling daar om vraagt. Het is aan de wetgever op Curaçao om daarvoor zorg te dragen en het Gerecht doet daartoe dan ook een oproep aan de wetgever.

11. De opties die er wel zijn op Curaçao, heeft het Hof beschreven in de uitspraak van 27 juli 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:75). In die uitspraak noemt het Hof twee opties die de vreemdeling heeft om de rechtmatigheid van (de voortduring van) de inbewaringstelling bij de rechter aan de orde te stellen.

11.1

De eerste optie is dat de vreemdeling verweerder kan verzoeken het bevelschrift tot inbewaringstelling in te trekken. Een beslissing daarover van verweerder, die binnen een redelijke termijn van twee weken genomen moet worden, is een beschikking waartegen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.

11.2

De tweede optie is dat in het kader van een beroep tegen het (initiële) bevelschrift tot inbewaringstelling kan worden aangevoerd dat niet langer aan de wettelijke voorwaarden voor de inbewaringstelling wordt voldaan. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM brengt met zich dat dit betoog kan worden gevoerd. Als de bestuursrechter dat betoog volgt, zoals het geval was in de uitspraak van het Hof van 6 januari 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:1) kan hij met verdragsconforme toepassing van de Lar het beroep tegen dat bevelschrift gegrond verklaren en het bevelschrift vernietigen voor zover daarbij de inbewaringstelling vanaf een bepaalde datum is gehandhaafd.

12. De tweede optie doet zich hier voor. Dat betekent dat het Gerecht een oordeel kan geven over de rechtmatigheid van de voortduring van de bewaring.

13. Het Gerecht wil dat in dit geval ook. Weliswaar is in dit geval eisers inbewaringstelling onveranderd vanaf de aanvang onrechtmatig, maar het is niet ondenkbaar dat verweerder hoger beroep zal instellen tegen dit oordeel over de door hem geschonden hoor- en motiveringsplicht. Het is in het belang van de rechtspraktijk van de vreemdelingenbewaring in Curaçao dat het Hof zich ook kan uitspreken over de andere door eiser aangevoerde perioden. Het Gerecht zal daarom, ondanks dat hij de inbewaringstelling van eiser van aanvang af al onrechtmatig acht, ook een oordeel geven over de andere beroepsgronden van eiser.

Is de bewaring vanaf 12 april 2023 onrechtmatig?

14. Eiser voert aan dat de bewaring onrechtmatig was vanaf 12 april 2023. Dat is de datum die in de beschikking staat vermeld waarop eiser uiterlijk uit Curaçao zou worden verwijderd. Na die datum bestond er dus geen zicht meer op verwijdering en kon de inbewaringstelling niet meer voortduren.

15. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het enkele feit dat de in de bestreden beschikking genoemde datum van verwijdering niet wordt gehaald, brengt niet zonder meer met zich dat vanaf die datum het zicht op uitzetting ontbreekt. Daarbij betrekt het Gerecht in dit geval dat HRDC reeds per mail van 11 april 2023 had aangekondigd dat eiser een beroep zou doen op artikel 3 EVRM en dat eiser al beroep had ingesteld tegen de bestreden beschikking.

Is de bewaring onrechtmatig vanaf de indiening van het beschermingsverzoek?

16. Eiser voert aan dat de inbewaringstelling onrechtmatig was vanaf de indiening van zijn beschermingsverzoek op 14 april 2023. Weliswaar heeft verweerder na indiening van het verzoek beoordeeld of er nog zicht op uitzetting was, maar dat heeft verweerder veel te laat gedaan. Eiser is daarover ook niet gehoord. Bovendien heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom er nog gronden waren voor de inbewaringstelling. Evenmin heeft verweerder gemotiveerd waarom bewaring nog een proportioneel middel is en er nog zicht op uitzetting is.

17. Deze beroepsgrond slaagt, maar alleen als het gaat om het door verweerder te laat beoordelen van het zicht op uitzetting en het motiveren waarom bewaring een proportioneel middel is. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

17.1

Zoals het Hof in zijn uitspraak van 6 januari 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:1) heeft overwogen, betekent het enkele feit dat een beschermingsverzoek is ingediend, niet dat inbewaringstelling vanaf dat moment onrechtmatig is. Ook tijdens de beoordeling en de voorbereiding van de beslissing op dat verzoek kan er nog sprake zijn van zicht op verwijdering en kan daarom de bewaring worden voortgezet. Het is wel noodzakelijk dat na de indiening van het beschermingsverzoek opnieuw wordt beoordeeld of het op dat moment nog reëel is om te verwachten dat de verwijdering tijdig zal worden uitgevoerd.

17.2

Naar het oordeel van het Gerecht moet verweerder die beoordeling zo snel mogelijk doen na indiening van het beschermingsverzoek. Verweerder moet bij de vreemdeling nagaan of zijn persoonlijke omstandigheden en belangen zijn gewijzigd ten opzichte van het moment van inbewaringstelling. Vervolgens moet verweerder ook in een eventuele beschikking over de voortzetting van de inbewaringstelling motiveren welke gronden er zijn voor de voortzetting, waarom niet met een lichter middel kan worden volstaan en waarom het zicht op uitzetting niet ontbreekt.

17.3

Het Gerecht stelt vast dat eiser op 14 april 2023 zijn beschermingsverzoek heeft ingediend. Pas bij beschikking van 29 juni 2023 heeft verweerder de voortzetting van de bewaring beoordeeld. Verweerder heeft (ook ter zitting) geen afdoende verklaring kunnen geven voor dit tijdsverloop. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder niet zo snel als mogelijk na indiening van het beschermingsverzoek de van hem gevergde beoordeling gedaan. In zoverre slaagt eisers beroepsgrond.

17.4

Het Gerecht volgt eiser niet in zijn betoog dat in de beschikking van 29 juni 2023 de gronden voor voortzetting van de inbewaringstelling onvoldoende zijn gemotiveerd. In de beschikking staat immers vermeld dat eiser illegaal is binnengekomen, langdurig in Curaçao is verbleven zonder geldige verblijfstitel en dat eiser daarom een gevaar oplevert voor de openbare orde en dat er gegronde vrees is dat eiser zich aan zijn verwijdering zal onttrekken.

17.5

Het Gerecht volgt eiser ook niet in zijn betoog dat in de beschikking van
29 juni 2023 het zicht op uitzetting niet is gemotiveerd. In de beschikking staat immers vermeld dat naar verwachting op korte termijn een beslissing naar aanleiding van eisers beschermingsverzoek zal worden genomen en dat er directe vluchten mogelijk zijn tussen Venezuela en Curaçao. Verweerder concludeert dat mocht eisers verzoek om bescherming niet gehonoreerd worden, dat het mogelijk is om eisers verwijdering uit te voeren.

17.6

Uit de beschikking van 29 juni 2023 blijkt echter niet dat verweerder bij eiser heeft geverifieerd of zijn persoonlijke omstandigheden en of belangen gewijzigd zijn ten opzichte van het verhoor over de initiële inbewaringstelling. Evenmin heeft verweerder in de beschikking gemotiveerd waarom niet met een lichter middel dan inbewaringstelling kan worden volstaan. In zoverre slaagt deze beroepsgrond van eiser.

Is de bewaring onrechtmatig vanaf het maken van bezwaar op 21 juli 2023 tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek?

18. Eiser voert verder aan dat vanaf de indiening van het bezwaarschrift op 21 juli 2023 tegen de afwijzing van eisers beschermingsverzoek zijn inbewaringstelling hoe dan ook onrechtmatig was. Verweerder hanteert immers zelf de vaste gedragslijn dat hij niet overgaat tot verwijdering totdat alle mogelijke rechtsmiddelen tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek zijn uitgeput. Zodra een bezwaarschrift wordt ingediend, bestaat dus sowieso geen zicht meer op uitzetting. Eiser wijst in dit verband op de uitspraak van het Gerecht van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:OGEAC:2023:195). Verder herhaalt eiser dat verweerder ook na indiening van het bezwaarschrift te laat de voortzetting van de bewaring heeft beoordeeld en zijn andere argumenten zoals weergegeven onder 16.

19. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij als vaste gedragslijn hanteert dat een vreemdeling niet wordt verwijderd zodra hij een beschermingsverzoek heeft gedaan en er (nog) een rechtsmiddel (bezwaar, beroep, hoger beroep of beroep bij het EHRM) is of kan worden aangewend. Als een rechtsmiddel is aangewend, wacht verweerder de uitkomst daarvan af en gaat hij niet over tot verwijdering. Als er nog een termijn loopt waarbinnen een rechtsmiddel kan worden aangewend, wacht verweerder die termijn af en gaat hij niet over tot verwijdering. Pas als de termijn voor het kunnen aanwenden van een rechtsmiddel is verstreken en dat rechtsmiddel niet is aangewend, dan gaat verweerder over tot verwijdering. De feitelijke verwijdering kan vervolgens meestal binnen twee dagen tot een week plaatsvinden. Ook naar Venezuela, zeker nu er sinds kort weer rechtstreekse vluchten naar Venezuela gaan.

20. In het verlengde van wat het Hof in zijn uitspraak van 6 januari 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:1) heeft overwogen over het indienen van een beschermingsverzoek en de voortzetting van de bewaring, overweegt het Gerecht over het indienen van een bezwaarschrift tegen de afwijzende beslissing op een beschermingsverzoek het volgende. Verweerder zal steeds als een rechtsmiddel wordt aangewend in de procedure over het beschermingsverzoek (dat kan zijn bezwaar, beroep, hoger beroep en beroep bij het EHRM) moeten beoordelen of het op het moment van het aanwenden van het rechtsmiddel nog reëel is om te verwachten dat de verwijdering tijdig zal worden uitgevoerd. Dit geldt zolang verweerder de hiervoor vermelde vaste gedragslijn blijft hanteren. Verder gelden bij deze beoordeling ook de eisen die het Gerecht in rechtsoverweging 17.2 heeft vermeld over de beoordeling van de voortzetting van de bewaring na indiening van een beschermingsverzoek.

21. Ter zitting is met partijen besproken hoe de vaste gedragslijn van verweerder zich verhoudt tot rechtspraak van het EHRM.

21.1

Uit de uitspraak van 5 februari 2002, Čonka tegen België (51564/99) volgt dat een beroepsmogelijkheid alleen een effectief rechtsmiddel is als dat de verwijdering niet alleen in de praktijk, maar ook rechtens kan tegenhouden. Dit oordeel wordt herhaald in de uitspraak van 26 april 2007, Gebremedhin tegen Frankrijk (ECLI:CE:ECHR:2007:0426JUD002538905). In zaken waarin een 'arguable claim' over artikel 3 van het EVRM voorligt, zijn rechtsmiddelen die van rechtswege geen schorsende werking hebben, geen effectieve rechtsmiddelen als bedoeld in artikel 13 van het EVRM. Het EHRM heeft deze rechtspraak sindsdien meermalen herhaald (in onder meer het arrest van de Grote Kamer van 23 februari 2012, Hirsi Jamaa tegen Italië (ECLI:CE:ECHR:2012:0223JUD002776509), het arrest van de Grote Kamer van
13 december 2012, De Souza Ribeiro tegen Frankrijk (ECLI:CE:ECHR:2012:1213JUD002268907) en het arrest van 23 juli 2013, M.A. tegen Cyprus (ECLI:CE:ECHR:2013:0723JUD004187210).

21.2

Uit de uitspraak van 5 juli 2016, A.M. tegen Nederland (ECLI:CE:ECHR:2016:0705JUD002909409) volgt dat artikel 13 van het EVRM slechts vereist dat er ten minste één procedure voor een (eerste) onafhankelijke instantie beschikbaar is die schorsende werking heeft.

21.3

Met de vaste gedragslijn van verweerder wacht hij niet één procedure voor een (eerste) onafhankelijke instantie af. Verweerder wacht immers niet alleen een procedure bij het Gerecht af, maar ook het hoger beroep en het beroep bij het EHRM. Dat is een keuze van verweerder.

21.4

Verder is met deze vaste gedragslijn de schorsende werking afhankelijk van de discretie van de autoriteiten. Dat is volgens het EHRM dus onvoldoende. Aan dit laatste punt kan verweerder echter niks doen. Het is aan de wetgever om een wettelijke procedure te creëren waarbij het aanwenden van een rechtsmiddel tegen de afwijzing van een beschermingsverzoek automatisch schorsende werking heeft ten aanzien van de verwijdering. Daarbij verlangt het EHRM dus een effectief rechtsmiddel met automatisch schorsende werking in slechts één instantie.

22. Het Gerecht volgt eiser niet in zijn standpunt dat vanwege de door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn de bewaring onrechtmatig is vanaf het indienen van een (pro-forma) bezwaarschrift tegen het beschermingsverzoek. Het Gerecht deelt met eiser wel dat dit zo staat vermeld in de uitspraak van het Gerecht van 2 augustus 2023. Het Gerecht ziet aanleiding om dat oordeel te nuanceren. Naar het oordeel van het Gerecht brengt de tot nu toe door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn met zich dat verweerder bij elk rechtsmiddel dat wordt aangewend in het kader van de afwijzing van een beschermingsverzoek moet beoordelen of het nog reëel is om te verwachten dat de verwijdering tijdig zal worden uitgevoerd. Het is immers denkbaar dat als verweerder zorgvuldig en voortvarend handelt na indiening van een bezwaarschrift, het zo kan dat er nog zicht is op verwijdering. Dat is ook denkbaar na indiening van een beroepschrift, waarbij verweerder ook zou kunnen verzoeken om versnelde behandeling als bedoeld in artikel 81 van de Lar.

23. Het Gerecht stelt vast dat eiser op 21 juli 2023 zijn (pro forma) bezwaarschrift heeft ingediend tegen de afwijzing van zijn beschermingsverzoek. Pas bij beschikking van 30 augustus 2023 heeft verweerder de voortzetting van de inbewaringstelling beoordeeld. Verweerder heeft ter zitting ook voor dit tijdsverloop geen afdoende verklaring gegeven. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder niet zo snel als mogelijk na indiening van het bezwaarschrift de van hem gevergde beoordeling over de voortzetting van de bewaring gedaan. In zoverre slaagt eisers beroepsgrond. De beschikking van 30 augustus 2023 is verder zo goed als gelijk aan de beschikking van 29 juni 2023, waarbij de voortzetting van de bewaring door verweerder is beoordeeld naar aanleiding van het ingediende beschermingsverzoek. Het Gerecht volstaat hier met verwijzing naar wat hij over die beoordeling heeft geoordeeld in overweging 17.4, 17.5 en 17.6. Eisers beroepsgrond slaagt voor zover die ziet op het niet verifiëren door verweerder bij eiser of zijn persoonlijke omstandigheden en of belangen zijn gewijzigd en op het niet motiveren waarom niet met een lichter middel volstaan kan worden.

Is de inbewaringstelling onrechtmatig na zes maanden?

24. Eiser betoogt ten slotte dat zijn inbewaringstelling in ieder geval onrechtmatig is na zes maanden. Daar zijn volgens verweerders eigen beleid (HIG) slechts twee uitzonderingen op mogelijk en die staan in paragraaf 10.5: "Uitgangspunt is dat wanneer na 6 maanden nog geen verwijdering heeft plaatsgevonden, in beginsel wordt aangenomen dat geen zicht op verwijdering bestaat, en dat de bewaring dient te worden opgeheven. Voor het langer laten voortduren van de bewaring kan echter aanleiding zijn indien de vreemdeling willens en wetens het onderzoek naar zijn identiteit frustreert of als het zeer waarschijnlijk is dat de vreemdeling korte tijd na het verstrijken van de zes maanden verwijderd kan worden." Eiser wijst verder op de uitspraak van het Hof van 6 januari 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:1). In die uitspraak overweegt het Hof ook expliciet dat voor de bewaring de in de HIG opgenomen maximale termijn van zes maanden geldt, behoudens de daar genoemde uitzonderingen. Die twee uitzonderingen doen zich in de situatie van eiser niet voor. Zijn identiteit is bekend en het is niet zeer waarschijnlijk dat de vreemdeling korte tijd na het verstrijken van de zes maanden verwijderd kan worden. Eisers beroepstermijn tegen de beslissing op bezwaar van het beschermingsverzoek loopt immers nog tot 12 oktober 2023. Het is verweerders vaste gedragslijn dat hij die termijn afwacht voordat hij overgaat tot verwijdering. Die termijn eindigt een maand nadat eiser 6 maanden in bewaring zit
.

25. Verweerder heeft ter zitting in dit verband toegelicht dat paragraaf 10.5 van de HIG is geschreven in een tijd dat er nog geen beschermingsverzoeken werden gedaan bij verweerder. Dat is bijvoorbeeld een omstandigheid waar verweerder bij het vaststellen van het beleid geen rekening mee heeft gehouden en die wel relevant is voor de duur van de bewaring. Zo kunnen er ook andere omstandigheden zijn die een langere duur dan zes maanden rechtvaardigen.

26. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

26.1

Het Gerecht stelt voorop dat er geen wettelijke termijn is voor de maximale duur van de bewaring.

26.2

Bij de uitvoering van de Ltu hanteert de minister het beleid zoals neergelegd in de HIG. In paragraaf 10.5 van de HIG is onder meer vermeld dat voor de termijn van de inbewaringstelling geen wettelijke maximale termijn bestaat, maar dat de inbewaringstelling redelijkerwijs niet langer dient te duren dan de tijd die nodig is om de vreemdeling daadwerkelijk te verwijderen. Uitgangspunt is dat wanneer na zes maanden nog geen verwijdering heeft plaatsgevonden, in beginsel wordt aangenomen dat geen zicht op verwijdering bestaat, en dat de bewaring dient te worden opgeheven. Voor het langer laten voortduren van de bewaring kan echter aanleiding zijn indien de vreemdeling willens en wetens het onderzoek naar zijn identiteit frustreert of als het zeer waarschijnlijk is dat de vreemdeling korte tijd na het verstrijken van de zes maanden verwijderd kan worden.

26.3

Naar het oordeel van het Gerecht volgt uit de tekst van paragraaf 10.5 van de HIG dat voor de maximale termijn van de bewaring zes maanden het uitgangspunt is, omdat er daarna in beginsel geen zicht op verwijdering meer bestaat. Zoals het Gerecht hiervoor heeft overwogen, moet verweerder op verschillende momenten tijdens de bewaring steeds beoordelen of er nog zicht op verwijdering bestaat. Dat kan ook na zes maanden nog steeds het geval zijn. Uit de tekst van het beleid volgt niet dat voor het langer laten voortduren de twee genoemde redenen de enige twee redenen zijn. Die beperking leest het Gerecht niet in het beleid van verweerder. En al zou die beperking daarin gelezen moeten worden, dan kan verweerder in bijzondere omstandigheden ook gemotiveerd afwijken van zijn eigen beleid.

26.4

In de hiervoor genoemde uitspraak van het Hof van 6 januari 2022 vindt het Gerecht geen steun voor eisers standpunt. In die uitspraak citeert het Hof het beleid van verweerder. In rechtsoverweging 5.6 overweegt het Hof vervolgens dat bij overschrijding van de in de HIG opgenomen termijn van zes maanden redelijkerwijs niet kan worden aangenomen dat er zicht op verwijdering is, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden. Uit deze overweging volgt niet dat die omstandigheden beperkt zijn tot de twee in de HIG genoemde omstandigheden.

26.5

Ook uit rechtspraak van het EHRM volgt niet dat de bewaring alleen langer dan zes maanden kan duren in de in de HIG vermelde twee gevallen. Het Gerecht wijst bijvoorbeeld op de uitspraken van 18 september 2001, Polat vs Nederland (49817/99), van 1 oktober 2022 Tekdemir vs Nederland (46860/99), van 16 januari 2001, Solhan vs Nederland, (48784/99) en van 2 maart 2017, Ahmed vs VK (59727/13).

26.6

Kort en goed is het Gerecht dus van oordeel dat er ook andere omstandigheden dan de twee in de HIG genoemde omstandigheden kunnen spelen die maken dat de bewaring langer dan zes maanden kan duren. Naar het oordeel van het Gerecht kan verweerder daarbij onder andere maar niet uitsluitend meewegen hoe een vreemdeling Curaçao is binnengekomen, hoe lang de vreemdeling illegaal in Curaçao is verbleven zonder zich bij de autoriteiten te melden, of de vreemdeling geldige documenten heeft en of de vreemdeling in het verleden vaker is verwijderd.

Conclusie en gevolgen voor eiser, verweerder en de wetgever

27. De beroepsgronden van eiser slagen voor zover die zien op:

het horen van eiser bij zijn initiële inbewaringstelling (9.3);
het motiveren waarom niet met een lichter middel kon worden volstaan en het zicht op uitzetting in de bestreden beschikking (9.4.2);
het niet zo snel mogelijk na indiening beschermingsverzoek beoordelen van zicht op uitzetting (17.3);
het niet bij eiser verifiëren of zijn persoonlijke omstandigheden en of belangen zijn gewijzigd bij beoordeling van zicht op uitzetting na indiening beschermingsverzoek (17.6);
het niet motiveren waarom niet met een lichter middel kon worden volstaan bij beoordeling van zicht op uitzetting na indiening beschermingsverzoek (17.6);
het niet zo snel mogelijk na indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek beoordelen van zicht op uitzetting (23);
het niet bij eiser verifiëren of zijn persoonlijke omstandigheden en of belangen zijn gewijzigd bij beoordeling van zicht op uitzetting na indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek (23);
het niet motiveren waarom niet met een lichter middel kon worden volstaan bij beoordeling van zicht op uitzetting na indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het beschermingsverzoek (23);

28. De inbewaringstelling van eiser was van aanvang af onrechtmatig. De bestreden beschikking moet worden vernietigd voor zover eiser daarbij in bewaring is gesteld. Verweerder dient eiser onmiddellijk in vrijheid te stellen. Verweerder kan ter verzekering van eisers mogelijke verwijdering voorwaarden stellen.

29. Het is aan verweerder om te bezien hoe zijn vaste gedragslijn zich verhoudt tot de rechtspraak van het EHRM en of hij daarin aanpassingen wil doen. Het is aan de wetgever om te zorgen voor een wettelijke procedure waarbij de toetsing van de inbewaringstelling en de voortduring daarvan tijdig door het Gerecht kunnen worden getoetst, waarbij sprake is van een van rechtswege schorsende werking van de verwijdering.

30. Het Gerecht ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser heeft moeten maken. Het Gerecht begroot die kosten op NAf 1.400,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van NAf 700,-). Verder zal het Gerecht bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van NAf 150,- aan hem vergoedt.

Beslissing

Het Gerecht:

verklaarthet beroep gegrond;
vernietigtde bestreden beschikking voor zover eiser daarbij inbewaring is gesteld;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van NAf 150,- aan hem vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2023, in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes.

Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen
zes wekenna de dag van kennisgeving van de uitspraak.

Beoordeling van de werkwijze van de minister van Justitie bij inbewaringstelling van vreemdelingen

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

[naam eiser],

de minister van Justitie,

Inleiding

Beoordeling door het Gerecht

Conclusie en gevolgen voor eiser, verweerder en de wetgever

Beslissing