Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA
Uitspraak op de beroepen ex artikel 37 Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie van:
1 [klager 1],
2 [klager 2],
3 [klager 3],
4 [klager 4],
6 [klager 5],
5 [klager 6],
7 [klager 7],
kla(a)g(st)ers 1 tot en met 7,
allen wonende in Aruba,
allen procederende in persoon,
en 25 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst,
overige kla(a)g(st)ers,
allen wonende in Aruba,
gemachtigde: de advocaten mrs. S.O.R.G. Faarup en H.G. Figarao,
tegen
DE BEHEERRAAD VAN HET GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
zetelend in elk van de landen,
verweerder,
hierna ook te noemen: de Beheerraad,
gemachtigde: de advocaat mr. L.M. Virginia.
De loop van de gedingen.
Kla(a)g(st)ers 1 tot en met 7 en de overige kla(a)g(st)ers hebben bij een gezamenlijk beroepschrift van 1 december 2021 beroep ingesteld tegen een besluit van de Beheerraad van 4 november 2021 (hierna: Besluit) tot afwijzing van hun verzoek om correcte uitbetaling van hun salaris.
Verweerder heeft een contramemorie ingediend en heeft bij brief van 4 april 2022 vragen van het Gerecht beantwoord.
De president van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (hierna: Hof) heeft bij brief van 18 mei 2022 vragen van het Gerecht beantwoord.
De gedingen zijn behandeld ter zitting van 30 mei 2022. Kl(a)g(st)ers 1 tot en met 7 zijn niet verschenen. De op de lijst onder de nummers 2, 5, 6, 15, 18, 22, en 24 vermelde personen zijn in persoon verschenen. Zij werden bijgestaan door mr. Faarup, die tevens de op de lijst vermelde personen die niet zijn verschenen, vertegenwoordigde. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde, die vergezeld was van het lid van de Beheerraad [lid beheerraad].
Partijen hebben in twee termijnen het woord gevoerd - mede aan de hand van door hen overgelegde pleitnotities - en hebben gereageerd op elkaars standpunten. Er zijn door partijen vragen van het Gerecht beantwoord.
De uitspraak is bepaald op heden.
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat het Gerecht uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Kla(a)g(st)ers zijn in Aruba wonende (al dan niet gewezen) gerechtsambtenaar bij het Gerecht in eerste aanleg van Aruba. Krachtens artikel 37, lid 1, van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie (hierna: Rijkswet) kan een gerechtsambtenaar tegen een rechtspositionele beschikking of handeling waarbij hij als zodanig belanghebbende is, beroep instellen bij het Gerecht in eerste aanleg van het land waar hij woont.
1.2.
Ingevolge het zesde lid van genoemd artikel zijn op de behandeling van het beroep de regels van het procesrecht voor de behandeling van ambtenaarrechtelijke geschillen van het land waarin het beroep wordt behandeld, van overeenkomstige toepassing. Dat brengt mee dat op de behandeling van de hier aan de orde zijnde gedingen de regels, neergelegd in de in Aruba geldende Landsverordening ambtenarenrechtspraak (hierna: La), van overeenkomstige toepassing zijn. Het Gerecht voegt hieraan toe dat hetzelfde heeft te gelden voor de vaste rechtspraak in overeenkomstig de La gevoerde gedingen.
Onder ‘beroep’ moet hier dus worden verstaan het in artikel 35 van de La bedoelde rechtsmiddel van bezwaar.
Het verzoek van kla(a)g(st)ers om correcte uitbetaling van hun salarissen
1.3.
Alle kla(a)g(st)ers hebben op 5 september 2019 aan de Beheerraad het verzoek gedaan om correcte uitbetaling van hun salaris over de jaren 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 en 2019. In hun verzoek wijzen kla(a)g(st)ers op de bepaling van artikel 7.2, lid 2, van het Personeelsreglement ondersteunend personeel Hof (hierna: Personeelsreglement) en van artikel 12, lid 4, van het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie (hierna: Rijksbesluit rechtspositie) en spreken zij over indexeren in het kader van koopkrachtcompensatie alsmede over loonontwikkelingen anders dan door toepassing van een indexcijfer. Gelet op de uit genoemde bepalingen voortvloeiende koppeling aan de ontwikkeling van de lonen van de ambtenaren van de vier landen van het Koninkrijk - wat Nederland betreft voor zover betrekking hebbend op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) - en de door kla(a)g(st)ers geschetste wijzigingen in de (financiële) arbeidsvoorwaarden die zich in de genoemde jaren daar hebben voorgedaan, heeft naar de opvatting van kla(a)g(st)ers ten onrechte geen aanpassing van hun salarissen plaatsgevonden en verzoeken zij alsnog om correcte uitbetaling daarvan.
Het bestreden Besluit
1.4.
De Beheerraad heeft bij het Besluit het verzoek afgewezen.
1.5.
De Beheerraad heeft daartoe overwogen dat de genoemde bepalingen aldus geïnterpreteerd moeten worden dat er bij indexatie een koppeling moet zijn tussen de prijsontwikkeling (doorgaans inflatie) in een land en de aanpassing van het salaris van de ambtenaren in dat land met als doel dat door de aanpassing het reële bedrag gelijk blijft, oftewel dezelfde (gemiddelde) koopkracht blijft vertegenwoordigen.
1.6.
De Beheerraad heeft uiteengezet waarom er in 2013 sprake is geweest van een dergelijke situatie - die toen ook heeft geleid tot een aanpassing van de salarissen van kla(a)g(st)ers - en waarom daarvan geen sprake meer is geweest in latere jaren. De verhoging van de salarissen van de ambtenaren-BES in 2016 en 2018 is volledig gelegen in de wijziging van de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel in dienst van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN), aldus de Beheerraad, hetgeen niet is gelijk te stellen met een indexatie als onder 1.5 is uiteengezet.
1.7.
De Beheerraad heeft verder overwogen dat kla(a)g(st)ers geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen het uitblijven van indexatie over de jaren 2014-2018.
Het beroep van kla(a)g(st)ers
2.1.
Kla(a)g(st)ers hebben in hun beroepschrift en ter zitting aangevoerd dat in strijd met de imperatieve voorschriften van artikel 7.2, lid 2, van het Personeelsreglement en artikel 12, lid 4, van het Rijksbesluit rechtspositie in de voorbije jaren geen aanpassing heeft plaatsgevonden van hun salarissen. De bepaling laat geen ruimte voor beleidsvorming en er is hier daarom geen sprake van een discretionaire bevoegdheid van de Beheerraad. Deze mag dus niet kiezen wanneer een loonontwikkeling wel of wanneer een loonontwikkeling niet in aanmerking wordt genomen.
2.2.
Kla(a)g(st)ers begrijpen het onder 1.6. vermelde betoog van de Beheerraad over de ambtenaren van de RCN niet. Dezen zijn toch geen andere ambtenaren dan de hier in aanmerking te nemen ambtenaren van Bonaire, zo wordt gesteld.
2.3.
Het onder 1.7 weergegeven argument wordt op zijn zachtst gezegd “flauw” gevonden’. Kla(a)g(st)ers zijn nimmer ervan op de hoogte gebracht dat er geen indexering ging plaatsvinden. De informatie die de directeur bedrijfsvoering over het al dan niet indexeren aan de organisatie stuurde, kan niet als van het bevoegd gezag afkomstige rechtens relevante informatie worden aangemerkt. Omdat niet eerder een beslissing is genomen om niet over te gaan tot indexeren, is het niet juist dat de Beheerraad overweegt dat hij geen aanleiding ziet om terug te komen van een dergelijke beslissing; die was er immers niet.
2.4.
Tot slot is gewezen op het voorstel van de president van het Hof en de procureur-generaal van 25 maart 2019. Zij stellen ‘in het kader van de vastgestelde procedure Jaarlijkse indexering salarissen rechterlijk personeel’ aan de Beheerraad voor een voorstel te doen aan de Ministers van Justitie in het Justitieel Vierpartijen Overleg (hierna: JVO) om de salarissen van de leden van het Hof en van de leden van het OM te indexeren met respectievelijk 0,67% in 2018 en 0,58% in 2019.
Het verweer van de Beheerraad
3.1.
De Beheerraad heeft er bij contramemorie aan herinnerd dat in 2016 twaalf van de kla(a)g(st)ers beroep hebben ingesteld tegen een mededeling van de directeur bedrijfsvoering waaruit was af te leiden dat het Hof niet zou overgaan tot een andere indexeringssystematiek. Verder werd geciteerd uit de daarop gevolgde uitspraak van het Gerecht van 13 december 2016 dat de indexeringsmethodiek onderdeel is van het Personeelsreglement dat een op grond van artikel 54, lid 3, van de Rijkswet vastgesteld algemeen verbindend voorschrift is. Tegen de vaststelling van een dergelijk voorschrift staat ingevolge artikel 35, lid 4, van de La geen beroep open; evenmin is dat het geval tegen een weigering om een dergelijk voorschrift te wijzigen.
3.2.
Naar de opvatting van de Beheerraad is er sprake van een weigering terug te komen van eerdere beslissingen, nu vaststaat dat er in de jaren 2014 tot 2019 geen indexering van de salarissen heeft plaatsgevonden. Voor kla(a)g(st)ers was lang en breed duidelijk, aldus de Beheerraad, dat de salarissen van de leden van het Hof niet geïndexeerd zijn over genoemde jaren ‘en (dat) als gevolg daarvan de Beheerraad ook niet is overgegaan tot indexering van de salarissen van de gerechtsambtenaren’. Kla(a)g(st)ers hebben niet tijdig rechtsmiddelen aangewend tegen het uitblijven van indexering van de salarissen.
Nu geen nova aan het verzoek van 3 september 2019 ten grondslag zijn gelegd, kon de Beheerraad naar zijn mening volstaan met de afwijzing.
3.3.
De Beheerraad heeft nog nader toegelicht dat de afwijzing van het verzoek terecht en op goede gronden is gegeven. Zo wordt gesteld dat er een verbinding en wisselwerking is tussen het Personeelsreglement en (de toelichting op) het Rijksbesluit rechtspositie waaruit volgt dat niet elke loonsverhoging van betekenis is maar dat het moet gaan om indexering van de lonen. De letterlijke betekenis van dit begrip moet worden gevolgd, waaronder dan, volgens de Beheerraad, moet worden verstaan het aanpassen van de salarissen van de ambtenaren op basis van de gemiddelde som van de in de landen van toepassing zijnde indexcijfers in het voorafgaande jaar. Indexering wordt berekend op een ‘specifieke vastgestelde methode’.
3.4.
De Beheerraad betoogt dat de verhoging van de salarissen van de BES-ambtenaren in 2016 en 2018 niet een dergelijke indexatie betreft. Het ging bij de verhoging van de salarissen (in 2016) om onder meer een loonsverhoging gelet op gestegen pensioenpremies, een verhoging van de eindejaarsuitkering e.d. Steun vindt de Beheerraad in de toelichting op artikel 50 van het Rijksbesluit rechtspositie: “De periodieke indexering van salaris en bestuurderstoelage van de president van het Hof ... leiden automatisch tot periodieke indexering van de vergoeding van de voorzitter en leden van de Beheerraad”.
3.5.
Dat de toenmalige president van het Hof en de procureur-generaal op 25 maart 2019 een voorstel hebben gedaan tot indexering voor het jaar 2018 en 2019 doet aan het vorenstaande niet af, aldus de Beheerraad. Dat voorstel is geen besluit of toezegging van de Beheerraad.
Het oordeel van het Gerecht
4.1.
De hier relevante bepalingen luiden als volgt:
I Rijkswet
Art. 1
In deze rijkswet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
i. landen: Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Nederland, voor zover betrekking hebbende op
Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
j. (de) Ministers: (de) Minister van Justitie van Aruba, (de) Minister van Justitie van
Curaçao, (de) Minister van Justitie van Sint Maarten en (de) Minister van Justitie van
Nederland.
Art. 54:
2. Gerechtsambtenaren worden op voorstel van het bestuur van het Hof door de Beheerraad
aangesteld, geschorst en ontslagen. Zij worden aangesteld bij het Hof.
3. De rechtspositie van de gerechtsambtenaren (...) wordt geregeld door de Beheerraad
onder goedkeuring van (de) Ministers.
II Personeelsreglement
Art.1.1:
In deze regeling wordt verstaan onder
b. beheerraad: de Beheerraad zoals bedoeld in de Rijkswet;
c. bevoegd gezag: de beheerraad of het door deze als zodanig aangewezen orgaan;
n. salaris: het bedrag dat met inachtneming van dit reglement voor de gerechtsambtenaar is
vastgesteld.
Art. 7.2:
1. De salarisschaal voor de gerechtsambtenaar wordt vastgesteld door het bevoegde gezag
op basis van de zwaarte van de functie.
2. De salarissen zullen jaarlijks worden geïndexeerd op dezelfde voet zoals opgenomen in
het Rijksbesluit rechtspositie.
Art. 24 Bijlagen
1. Bezoldigingsschalen
III Rijkbesluit rechtspositie
Art. 4:
3. (De) Ministers (van Justitie van de vier landen) passen de toelage (van de bestuursleden
van het Hof) aan op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van
de ambtenaren van de landen in het voorafgaande kalenderjaar.
Art. 12:
4. (De) Ministers (van Justitie van de vier landen) passen het salaris van de leden van het
Hof jaarlijks aan op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van
de ambtenaren van de landen in het voorafgaande kalenderjaar.
Geen rechtstreeks beroep tegen de wettelijke regeling van de (aanpassing van de) salarissen
4.2.
In artikel 35, lid 1, van de La is bepaald dat een bezwaarschrift kan worden ingediend ter zake dat beschikkingen, handelingen of weigeringen (om te beschikken of te handelen), ten aanzien van een ambtenaar als zodanig (…) door een administratief orgaan genomen, verricht of uitgesproken, feitelijk of rechtens met de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften strijden.
Ingevolge het vierde lid van artikel 35 van de La is niet-ontvankelijk het bezwaar in zover het gericht is tegen algemeen verbindende voorschriften.
Kla(a)g(st)ers kunnen hun beroep dus niet rechtstreeks richten tegen de bij het Personeelsreglement behorende salarisschalen als zodanig. Deze schalen zijn immers opgenomen in een bijlage van het Personeelsreglement en zij hebben daarmee het karakter van een algemeen verbindend voorschrift.
Wel een ontvankelijk beroep tegen de concrete afwijzing van het verzoek om correcte betaling of toekenning van het salaris
4.3
Kla(a)g(st)ers zijn wel ontvankelijk in hun beroep voor zover dat is gericht tegen de afwijzing van hun verzoek om aan hen het huns inziens juiste salaris te betalen of toe te kennen. Dat betreft de toekenningen in de periode 2014 tot en met 3 september 2019, de datum van hun verzoek aan de Beheerraad. In die periode heeft de Beheerraad naar de opvatting van kla(a)g(st)ers op meerdere momenten geweigerd het hun toekomend salaris toe te kennen.
Bij deze duuraanspraak past voor het verleden een andere toetsing dan voor de toekomst
4.4.
Het gaat bij de in het bestreden Besluit vervatte afwijzing van het verzoek om met terugwerkende kracht een bepaald salaris toe te kennen, om een zogenoemde duuraanspraak. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 24 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:BD9150, en 5 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2697) is het dan aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst. Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van een eerder genomen beslissing, dient de rechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het administratief orgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna moet een minder terughoudende toetsing worden gehanteerd. Daarbij zal het bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een beslissing waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het administratief orgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
Een terughoudende toetsing wat betreft de afwijzing voor het verleden
4.5.
Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek is niet gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als hiervoor bedoeld. Voor de periode voorafgaande aan het verzoek houdt de afwijzing van het verzoek reeds hierom stand.
Een duidelijk minder terughoudende toetsing is op haar plaats wat betreft de afwijzing naar de toekomst
4.6.
Wat betreft het tijdvak na de indiening van het verzoek geldt het volgende.
Bij Regeling van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 13 juni 2018, Stcrt. 34718, is de Regeling bezoldiging Rijksambtenaren BES gewijzigd. De tot 1 januari 2018 geldende Bijlage 1 is vervangen door een nieuwe bijlage 1, Bezoldigingsschalen Rijksambtenaren BES per 1 januari 2018. De salarisbedragen in de nieuwe bijlage zijn 2% hoger dan de bedragen in de voorafgaande bijlage.
In de toelichting op deze wijziging is gesteld: “Op 15 februari 2018 is tussen de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de vertegenwoordigers van de ambtenarenbonden in Caribisch Nederland overeenstemming bereikt over de wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel in dienst van de Rijksdienst Caribisch Nederland. In de arbeidsvoorwaardenovereenkomst, die een looptijd heeft van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2020, is onder meer afgesproken dat de lonen met ingang van 1 januari 2018 2% stijgen (….). In verband met deze afspraak worden door middel van de onderhavige ministeriële regeling nieuwe salaristabellen in de Regeling bezoldiging Rijksambtenaren BES opgenomen”.
Van verhoging in 2018 van de salarissen van de ambtenaren van de andere landen is geen sprake geweest.
4.7.
De Beheerraad heeft aan de weigering om met ingang van september 2019 een hoger salaris toe te kennen aan kla(a)g(st)ers ten grondslag gelegd de salarisbedragen die zijn opgenomen in Bijlage 1 van het Personeelsreglement, de Bezoldigingsschalen. De bedragen in die schalen zijn niet aangepast met een percentage dat is afgeleid van de onder 4.6 beschreven verhoging van de salarissen van de rijksambtenaren BES.
Niet-rechtstreekse toetsing van de Bezoldigingsschalen
4.8.
De Bezoldigingsschalen van het Personeelsreglement hebben, zoals gezegd, als onderdeel van dat reglement, het karakter van een algemeen verbindend voorschrift, afkomstig van de Beheerraad als materiële wetgever.
Volgens vaste rechtspraak - verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Curaçao van 28 april 2022 (ECLI:NL:ORBAACM:2022:34), in lijn met de vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 27 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:572 en van 27 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:628) - heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep tegen een in concreto genomen besluit, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
4.9.
De terughoudendheid van de rechterlijke toetsing verdient hier naar het oordeel van het Gerecht wel relativering. Indien de toetsing terughoudender zou zijn dan die welke de civiele rechter zou hanteren bij een, al dan niet rechtstreekse, actie wegens onrechtmatige wetgeving, zouden kla(a)g(st)ers als het ware gedwongen worden zich te wenden tot de civiele rechter van het Hof, terwijl de Rijkswetgever in artikel 37 van de Rijkswet in verband met de bijzondere verhoudingen juist een bijzondere rechtsgang noodzakelijk heeft geacht voor de rechtsbescherming tegen rechtspositionele besluiten ten aanzien van de rechtsprekende en niet-rechtsprekende leden van het Hof (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32 017 (R 1884), nr. 3, blz.15-17). Ter zitting is van de kant van de Beheerraad gezegd dat het ook de insteek van de Beheerraad is om in het kader van de Rijkswet te blijven. Verder speelt een rol dat de positie van de Beheerraad als werkgever en uitvoerder van het Personeelsreglement samenvalt met zijn positie als materiële wetgever van dat reglement. En niet in de laatste plaats is van belang dat zowel kla(a)g(st)ers als de Beheerraad uitdrukkelijk aan het Gerecht hebben verzocht een inhoudelijk oordeel te geven over het partijen al lang verdeeld houdende punt van de indexering van de salarissen.
De inhoudelijke beoordeling
4.10.
Het Gerecht ziet in artikel 7.2, lid 2, van het Personeelsreglement een imperatief voorschrift tot het jaarlijks ‘indexeren’ van de salarissen van de gerechtsambtenaren. Het artikel bevat niet een eigen rekenregel. Bepaald is immers dat het ‘indexeren’ moet geschieden “op dezelfde voet zoals opgenomen in het Rijksbesluit rechtspositie”. In artikel 12, vierde lid, van dat besluit is bepaald dat de Ministers van Justitie van de vier landen het salaris (van de leden van het Hof) jaarlijks aanpassen “op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de landen in het voorafgaande kalenderjaar”.
4.11.
De woorden ”op dezelfde voet” drukken uit dat de salarissen van de gerechtsambtenaren op dezelfde wijze, naar dezelfde maatstaf worden ‘geïndexeerd’ als de salarissen van de rechtsprekende leden van het Hof jaarlijks worden ‘aangepast’, te weten “op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de landen in het voorafgaande kalenderjaar”.
4.12.
Het gaat dus om het indexeren of aanpassen van enkel de salarissen - en niet andere financiële arbeidsvoorwaarden - van de gerechtsambtenaren op basis van de ontwikkeling van de salarissen - en niet andere financiële arbeidsvoorwaarden - van de ambtenaren van de vier landen. Na afloop van een kalenderjaar moet de Beheerraad dus vaststellen hoe de salarissen van de ambtenaren van de vier landen zich in dat jaar hebben ontwikkeld. De ontwikkeling van deze laatste salarissen is zichtbaar in de salaristabellen die gelden voor de ambtenaren van de vier landen, zoals vastgesteld in bijvoorbeeld Bijlage A Bezoldigingsschalen Ambtenaren, behorende bij de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 voor de ambtenaren van het Land Aruba en in de Bezoldigingsschalen Rijksambtenaren BES, behorende bij de Regeling bezoldiging Rijksambtenaren-BES voor de ambtenaren van het Land Nederland, voor zover betrekking hebbende op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Als er geen (gemiddelde) ontwikkeling is, kan het ‘indexeren’ natuurlijk achterwege blijven.
4.13.
De term indexeren in artikel 7.2, lid 2 van het Personeelsreglement is niet nader gedefinieerd. Een toelichting op (deze bepaling van) het Personeelsreglement ontbreekt. De artikelsgewijze toelichting op artikel 12 van het Rijksbesluit rechtspositie bevat de volgende eenregelige tekst die nauwelijks meer behelst dan een letterlijke herhaling van de tekst van het artikel: “De ontwikkelingen in het salaris van de leden van het Hof worden jaarlijks door (de) Ministers (van Justitie) aangepast aan de hand van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de landen over het voorafgaande kalenderjaar (zie ook de toelichting op artikel 4, derde lid)”.
De toelichting op het derde lid van artikel 4 van het Rijksbesluit rechtspositie luidt: “Het derde lid bepaalt dat de toelage van de leden van het bestuur jaarlijks aangepast wordt op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de landen in het voorafgaande kalenderjaar. Indien in twee van de vier landen de salarissen van de ambtenaren niet geïndexeerd worden, wordt het gemiddelde berekend over de som van de indexcijfers gedeeld door het aantal van 4 landen.”
De neutrale term ‘ontwikkeling’ staat centraal in de regelgeving; daarin ontbreekt een begripsbepaling betreffende een te gebruiken indexcijfer
4.14.
Centraal in de hier toepasselijke bepalingen staat de term ‘ontwikkeling’, wat een neutrale aanduiding is voor beloop, verloop, voortgang. Indexeren wordt wel opgevat als het aanpassen van geldbedragen aan een indexcijfer. Dat is een cijfer dat de verhouding van een waarde tot een van te voren als grondslag aangenomen grootheid aanwijst. Dat kan zeker worden gebruikt om de compensatie voor koopkrachtverlies te berekenen. Maar dan moet er wel tevoren, al dan niet in een afzonderlijke begripsbepaling, een als grondslag aan te nemen grootheid zijn vastgelegd in een van de toepasselijke wettelijke voorschriften. En dat is hier niet het geval, zo moet het Gerecht vaststellen.
4.15.
Namens kla(a)g(st)ers zijn ter zitting “inflatie”cijfers gepresenteerd voor de vier landen, welke cijfers afkomstig zijn van verschillende (internet)bronnen, waaronder het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Van de kant van de Beheerraad is op deze nu naarvoren gebrachte cijfers de reactie gegeven dat die cijfers hem niet bekend zijn en dat, als dit inderdaad de cijfers zijn, het de vraag is of deze hebben geleid tot de aanpassing van de salarissen van de ambtenaren. Op de door het Gerecht aan de Beheerraad schriftelijk gestelde vragen heeft deze geantwoord “dat hij zich voorstelt dat de vaststelling van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de vier landen plaatsvindt aan de hand van de gegevens van onder andere het Centraal Bureau voor de Statistiek, betrekking hebbende op de gemiddelde prijsontwikkeling in de landen en de gevolgen daarvan voor de koopkracht van onder meer de ambtenaren”. Deze indexcijfers zijn dus wellicht startpunt van het proces van indexeren of aanpassen van de salarissen, maar ze zijn niet beslissend voor de uitkomst.
4.16.
De Beheerraad heeft van de salarisverhoging in 2018 voor de ambtenaren van het Land Nederland-BES - de positie van ambtenaren van het Openbaar Lichaam Bonaire is niet relevant, zo merkt het Gerecht hier op, omdat zij geen ambtenaren van het Land zijn - gesteld dat daarbij geen sprake is van indexatie als bedoeld in het Personeelsreglement. Deze stelling is in het geheel niet onderbouwd. Aan de onder 4.6 weergegeven toelichting op de wijziging van de Bezoldigingsschalen Rijksambtenaren BES, kan daarvoor geen steun worden gevonden. Dat is niet vreemd als bedacht wordt dat het percentage waarmee in voorkomend geval de salarissen van de ambtenaren van de onderscheiden landen wordt verhoogd, veelal het resultaat is van overleg en onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden(ontwikkeling) van die ambtenaren. Dat percentage kan geheel of deels samenvallen met het percentage waarover werkgever(s) en werknemers het eens zijn geworden in verband met door hen wenselijk geachte compensatie van koopkrachtverlies. Maar die achtergronden zijn meestal niet zichtbaar; het gaat partijen om het resultaat: een verhoging van de salarissen die zichtbaar wordt in nieuw vastgestelde salaristabellen.
4.17.
Veelzeggend acht het Gerecht het dat de procureur-generaal en de toenmalige president van het Hof, zoals onder 2.4 is vermeld, met uitdrukkelijke verwijzing naar “de vastgestelde procedure Jaarlijkse indexering salarissen rechterlijk personeel”, in de verhoging van de salarissen van de ambtenaren-BES een basis hebben gezien voor een voorstel voor indexering over 2018.
4.18.
Nu verder een ‘specifieke vastgestelde methode’ als door de Beheerraad bedoeld onder 3.3, ontbreekt, moet op grond van al het bovenstaande worden vastgesteld dat het volledig negeren door de Beheerraad van de ontwikkeling in de salarissen van de ambtenaren van Nederland-BES voor 2018 niet deugdelijk is gemotiveerd en willekeurig is.
4.19.
Wegens deze gebreken had de Beheerraad aan zijn bestreden afwijzing van het verzoek van kla(a)g(st)ers om verhoging van hun salarissen vanaf september 2019 de niet-aangepaste Bezoldigingsschalen van het Personeelsreglement redelijkerwijs niet ten grondslag kunnen leggen.
Hetzelfde oordeel als het om een beslissing van het JVO zou gaan
4.20.
Dat een aanpassing van de Bijlage Bezoldigingsschalen van het Personeelsreglement de goedkeuring behoeft van de vier ministers in het JVO brengt het Gerecht niet tot een andere conclusie. Voor een eensluidend afwijzend standpunt van het JVO zou het Gerecht namelijk tot hetzelfde inhoudelijke oordeel komen. Verder blijkt uit de gang van zaken in de loop van de jaren, dat de Beheerraad een kennelijk noodzakelijk geachte voordracht doet aan het JVO voor goedkeuring van een wijziging van de Bijlage Bezoldigingsschalen. Blijkens vaste rechtspraak over de hiermee op een lijn te stellen figuur van de bindende voordracht (zie de uitspraak CRVB 23 oktober 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG3591) volgt dat dan ook het orgaan dat de voordracht moet doen of weigert te doen, in rechte kan worden aangesproken. Te meer waar het JVO een bijzonder samengesteld wetgevend orgaan is, kan de Beheerraad worden aangemerkt als het in rechte te betrekken administratief orgaan.
4.21.
Het Gerecht komt tot de conclusie dat, om de onder 4.18 bedoelde gebreken te vermijden, kla(a)g(st)ers vanaf september 2019 aanspraak hebben op een salaris als waren de salarissen in de Bijlage Bezoldigingsschalen verhoogd op basis van het gemiddelde van de ontwikkeling van de salarissen van de ambtenaren van de landen. Deze gemiddelde verhoging over 2018 bedraagt (2% : 4 =) 0,5 %.
Het Gerecht merkt terzijde op dat de in aanmerking te nemen verhoging van de salarissen van de ambtenaren van Nederland-BES met 2%, geheel binnen het (gemiddelde) percentage van 2,4 blijft dat het CBS heeft gepubliceerd voor de ontwikkeling van de consumentenprijsindex 2017-2018 voor Caribisch Nederland.
4.22.
De beroepen tegen het bestreden Besluit moeten dus gegrond verklaard worden en dat Besluit moet worden vernietigd voor zover het betrekking heeft op de periode vanaf september 2019. De Beheerraad moet worden opgedragen nieuwe beslissingen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Een termijn van twee maanden moet daarvoor toereikend worden geacht.
4.23.
Het Gerecht ziet aanleiding de Beheerraad te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten betreffende de door de gemachtigden van de overige kla(a)g(st)ers verleende rechtsbijstand tot een bedrag van Afl. 2.100,00.
5. Het vorenstaande leidt tot de volgende beslissing.
De beslissing.
Het Gerecht in eerste aanleg van Aruba:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het Besluit voor zover dat betrekking heeft op de periode vanaf september 2019;
draagt de Beheerraad op binnen twee maanden na de datum van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de verzoeken van kla(a)g(st)ers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt de Beheerraad tot vergoeding van de onder 4.23 vastgestelde proceskosten tot een bedrag van Afl. 2.100,00 (tweeduizend eenhonderd Arubaanse guldens).
Deze beslissing is gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen, rechter in dit Gerecht, en uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2022 in tegenwoordigheid van de griffier.
Ingevolge art. 37, lid 2, van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie kan een belanghebbende tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Hof.