Uitspraak
Nr. 36.909
27 juni 2003
WM
gewezen op het beroep in cassatie van X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 19 januari 2001, nr. 99/01333, betreffende na te melden aanslag in een baatbelasting van de gemeente Hoorn.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is ter zake van het genot krachtens eigendom van de onroerende zaak a-straat 1 te Z een aanslag in de baatbelasting Rode Steen 1998 van de gemeente Hoorn opgelegd ten bedrage van ƒ 7500. Belanghebbende heeft tegen deze aanslag bezwaar gemaakt en voorts een verzoek als bedoeld in artikel 222, lid 5, van de Gemeentewet ingediend.
Hangende dit bezwaar heeft het hoofd van de afdeling Belastingen van de gemeente Hoorn (hierna: het Hoofd) bij ambtshalve genomen beschikking van 11 maart 1999 voormeld verzoek van belanghebbende toegewezen, voormelde aanslag vernietigd en een nieuwe aanslag in de baatbelasting Rode Steen 1998 van de gemeente Hoorn opgelegd ten bedrage van ƒ 1043,29.
Het bezwaar is bij uitspraak van het Hoofd ongegrond verklaard.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn (hierna: B en W) heeft een verweerschrift ingediend.
3. Beoordeling van 's Hofs uitspraak naar aanleiding van de middelen en ambtshalve
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Belanghebbende is eigenaar van de onroerende zaak a-straat 1 te Z. In dit pand wordt een horecabedrijf uitgeoefend.
3.1.2. Op 11 februari 1997 heeft de raad van de gemeente Hoorn het Bekostigingsbesluit Rode Steen (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Daarin is onder meer besloten
"dat de voor rekening blijvende lasten van de door of met medewerking van de gemeente tot stand te brengen voorzieningen op de Rode Steen, thans geraamd op ƒ 895.000,00 doch te zijner tijd definitief vast te stellen, voor een bedrag van ƒ 90.000,00 via de heffing van een baatbelasting zullen worden omgeslagen over de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaken, die door deze voorziening worden gebaat".
In het voorstel voor het Bekostigingsbesluit is omtrent de kosten van de herinrichting van de Rode Steen en de financiering ervan het volgende opgemerkt:
"Financiële aspecten
De kosten van uitvoering van de werkzaamheden worden begroot op ƒ 895.000,00. Eind augustus 1996 hebben wij bij de provincie een bijdrage van ƒ 447.500,00 in het kader van het Stadsvernieuwingsfonds aangevraagd. Via een in te voeren baatbelasting, te verdelen over 12 panden, zou een bedrag van ƒ 90.000,00 opgebracht moeten worden. Dan resteert nog een bedrag van ƒ 357.500,00. Hiervan kan een bedrag van ƒ 40.000,00 gedekt worden uit het budget dat is ontstaan binnen de post wegbeheer, als gevolg van uitstel van onderhoud. Het dan nog overblijvende bedrag kan worden gedekt uit de post bijzondere vervangingsinvesteringen."
3.1.3. Op 9 december 1997 heeft de raad de Verordening baatbelasting Rode Steen 1998 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening luidt, voorzover van belang:
"Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
Deze verordening verstaat onder:
a. een onroerende zaak:
1. een gebouwd eigendom;
2. een ongebouwd eigendom;
3. een gedeelte van een onder 1 of 2 bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt;
4. een samenstel van twee of meer van de onder 1 of 2 bedoelde eigendommen of onder 3 bedoelde gedeelten daarvan die naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen.
b. (...)
Artikel 2 Belastbaar Pro feit
1. Onder de naam baatbelasting Rode Steen wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 juni 1997 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn of worden gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:
a. de herinrichting van de Rode Steen tot een gebied waarin ruimte ontstaat voor het plaatsen van terrassen;
b. het aanbrengen van twee tracés voor het verkeer, één aan de zuidzijde voor het verkeer tussen het West en het Grote Oost en één aan de oostzijde voor het verkeer vanaf het West naar de Kerkstraat;
c. het realiseren van een autovrij binnendeel van het plein;
d. het plaatsen van nieuwe, aangepaste verlichtingselementen;
e. het herstraten van de Proostensteeg;
Artikel 3 Belastingplicht Pro
1. De belasting wordt geheven van degene die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene die op het tijdstip van ingang van de heffing dan wel, indien de belasting wordt geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting, bij de aanvang van het belastingjaar als zodanig in de kadastrale registratie is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is.
3. Indien de lasten die zijn verbonden aan de voorzieningen genoemd in artikel 2, tweede lid, ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de belasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.
Artikel 4 Maatstaf Pro van heffing
De maatstaf van heffing is een bedrag per onroerende zaak.
Artikel 5 Belastingtarief Pro
De belasting bedraagt per onroerende zaak ƒ 7.500,00.
Artikel 6 Regeling Pro inzake heffing in de vorm van een jaarlijkse belasting
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 2 wordt Pro op verzoek van de belastingplichtige de belasting geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting gedurende 10 jaren. Het verzoek genoemd in de eerste volzin dient binnen zes weken na de dagtekening van de aanslag schriftelijk bij het college van burgemeester en wethouders te worden ingediend.
2. Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar.
3. De jaarlijkse belasting bedraagt de annuïteit van het totaal verschuldigde, berekend op basis van een periode van 10 jaren en een rentevoet van 6,5%.
4. De belasting over de nog niet verstreken belastingjaren kan elk jaar worden afgekocht. De afkoopsom wordt bepaald op de contante waarde van de op 1 januari van het belastingjaar, waarin de afkoop plaatsvindt, nog te verschijnen belastingbedragen berekend naar een rentevoet van 6,5%.
5. (...).
6. (...)."
3.1.4. Twaalf aan de Rode Steen gelegen of grenzende onroerende zaken die op de in artikel 2, lid 1, van de Verordening genoemde peildatum 1 juni 1997 een horecabestemming of een winkelbestemming hadden, zijn door de gemeente in de baatbelasting betrokken. Er zijn geen aanslagen opgelegd ter zake van de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken die eigendom zijn van de gemeente Hoorn, te weten Rode Steen 8 (De Waag), Rode Steen 9 (Ridderikhoff toneelcostumes), Rode Steen 14 (politiebureau), Rode Steen 15 (Rozekruizers Genootschap) en Rode Steen 16-17 (Westfries Museum). Voorts is de aan de Grote Noord gelegen bioscoop met zijgevel aan de Rode Steen evenmin aangeslagen.
3.2. Het Hof heeft (ambtshalve) geoordeeld dat in de Verordening en de daarbij behorende bijlage op voldoende duidelijke wijze de onroerende zaken waarom het gaat, zijn aangeduid. Middel 3, dat dit oordeel bestrijdt met het betoog dat de aanduiding van het gebate gebied onvoldoende is omdat alleen de voorgevels van de gebate onroerende zaken zijn aangeduid, faalt. 's Hofs oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Het behoefde ook geen nadere motivering.
3.3. Voor het Hof was onder meer in geschil of belanghebbende ontvankelijk is in haar beroep, en of de bioscoop, gelegen aan de Grote Noord, en de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken die de gemeente Hoorn in eigendom heeft, gebaat zijn bij de herinrichting van de Rode Steen en ten onrechte niet in de heffing van de baatbelasting zijn betrokken.
3.4. Het Hof heeft met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep geoordeeld dat uitvoering van het verzoek van belanghebbende als bedoeld in artikel 6, lid 1, van de Verordening, in casu door het vernietigen van de aanslag ten bedrage van ƒ 7500 en het vervolgens opleggen van een nieuwe aanslag ten bedrage van ƒ 1043,29, in samenhang beoordeeld rechtens niet anders kan worden uitgelegd dan als een vermindering van de in geschil zijnde (oorspronkelijke) aanslag, en dat, nu het beroep is gericht tegen de aanslag van ƒ 7500 en deze door het Hoofd slechts gedeeltelijk is verminderd, belanghebbende ontvankelijk is in haar beroep, zij het dat dit beroep moet worden geacht te zijn gericht tegen de tot ƒ 1043,29 verminderde aanslag.
3.5. Tegen dit oordeel richt zich middel 1 met het betoog dat het Hof ten onrechte heeft beslist dat het bezwaarschrift moet worden geacht alleen te zijn gericht tegen de tot ƒ 1043,29 verminderde jaarlijkse aanslag en niet tegen het oorspronkelijk bedrag van ƒ 7500 van de primaire aanslag, tevens zijnde de contante waarde van de vervangende reeks aanslagen.
3.6. Het middel voert terecht aan dat het Hof met zijn oordeel heeft miskend dat ingevolge artikel 6:19 in Pro verbinding met artikel 6:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht een bezwaar wordt geacht mede te zijn gericht tegen een nieuw besluit dat door een bestuursorgaan is genomen na intrekking van een besluit waartegen bezwaar aanhangig is, dit tenzij het nieuwe besluit aan het bezwaar geheel tegemoet komt, hetgeen zich blijkens de stukken van het geding hier niet voordoet. Onder intrekking van een besluit als hier bedoeld moet worden begrepen vernietiging van de aanslag naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in artikel 222, lid 5, van de Gemeentewet (vgl. HR 13 december 2000, nr. 35346, BNB 2001/56). Het vorenstaande brengt echter, anders dan het middel betoogt, niet mee dat het nieuwe besluit, te weten de aanslag ten bedrage van ƒ 1043,29, een belang vertegenwoordigt gelijk aan de contante waarde van de in artikel 6, lid 1, van de Verordening bedoelde reeks van tien jaarlijkse aanslagen. Tegen elke latere, jaarlijks, opgelegde aanslag staat telkens weer in volle omvang bezwaar en beroep open, bijvoorbeeld ook wat betreft de vraag of de onderhavige zaak al dan niet terecht in de heffing van de baatbelasting is betrokken (vgl. HR 8 juli 1997, nr. 31183, BNB 1997/293). Middel 1 kan derhalve, ofschoon gedeeltelijk gegrond, niet tot cassatie leiden.
3.7. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat, hoewel de bioscoop mogelijk een horecabestemming zou kunnen krijgen, deze onroerende zaak naar de toestand op de peildatum 1 juni 1997 niet was gebaat bij de tot stand te brengen voorzieningen of althans in zo geringe mate daarbij baat had, dat het buiten de heffing laten van die zaak niet leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing van de onroerende zaken die wel in de belastingheffing zijn betrokken.
3.8. Voormeld oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Het is ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Voorzover middel 2 is gericht tegen voormeld oordeel, faalt het derhalve.
3.9. Middel 2 keert zich voor het overige tegen 's Hofs oordelen (a) dat de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken die eigendom zijn van de gemeente en die door de voorzieningen zijn gebaat, om praktische redenen buiten de heffing kunnen worden gelaten, (b) dat dit in het bijzonder geldt nu, gelet op de in onderdeel 3.5 van zijn uitspraak opgenomen cijfers, niet aannemelijk is dat indien alle aan de Rode Steen gelegen gemeentelijke eigendommen, ongeacht de vraag of zij inderdaad gebaat zijn bij de getroffen voorzieningen, wel in de heffing zouden zijn betrokken, niet zou zijn voldaan aan het voorschrift van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet dat de opbrengst van de belasting niet mag uitgaan boven de aan de voorzieningen verbonden lasten, en (c) dat aan dit oordeel niet afdoet dat de onroerende zaken die het hier betreft alle dan wel ten dele door de gemeente commercieel worden geëxploiteerd.
3.10. In cassatie moet, nu het Hof de juistheid van de desbetreffende stellingen van belanghebbende in het midden heeft gelaten, veronderstellenderwijs ervan worden uitgegaan dat de onroerende zaken aan de Rode Steen die eigendom zijn van de gemeente, op 1 juni 1997 alle door de in de Verordening genoemde voorzieningen waren gebaat.
3.11. Voorzover het middel berust op het uitgangspunt dat het niet in de heffing betrekken van de evenbedoelde onroerende zaken voortvloeit uit de Verordening, faalt het. De Verordening kent geen uitzondering voor onroerende zaken die eigendom zijn van de gemeente en zondert de gemeente niet uit van de belastingplicht.
Het feitelijk niet in de heffing van de baatbelasting betrekken van de gemeente ter zake van de haar toebehorende zaken berust derhalve hetzij op een onjuiste uitleg van de Verordening, hetzij op beleid bij de uitvoering van de Verordening. Dat kan echter, anders dan het middel meent, niet leiden tot onverbindendheid van de Verordening.
Ambtshalve wordt het volgende overwogen.
3.12. In het Bekostigingsbesluit is het gedeelte van de kosten dat via de heffing van een baatbelasting zou worden omgeslagen over de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaken die door de voorzieningen zouden worden gebaat, vastgesteld - zonder enig voorbehoud ten aanzien van dat bedrag - op ƒ 90.000.
3.13. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet heeft de wetgever met de invoering van die bepaling bedoeld de rechtszekerheid ten behoeve van de belastingplichtigen te waarborgen. Die bepaling eist niet dat in het bekostigingsbesluit al zekerheid wordt gegeven omtrent het bedrag dat iedere eigenaar van een onroerende zaak in het gebate gebied individueel aan belasting zal moeten gaan betalen. Op het moment dat het bekostigingsbesluit wordt genomen, zal immers in het algemeen nog onvoldoende duidelijk zijn hoe hoog de kosten uiteindelijk zullen uitvallen en via welke verdeelsleutel deze over de toekomstige belastingplichtigen zullen worden omgeslagen.
In een geval echter waarin, zoals te dezen, klaarblijkelijk wel al vaststond welk bedrag aan kosten via de baatbelasting zou worden verhaald, en dat bedrag door de gemeenteraad in het bekostigingsbesluit ook zonder enig voorbehoud is vastgesteld, mag, met het oog op de rechtszekerheid welke de wetgever met het bekostigingsbesluit nu juist heeft willen waarborgen, het tarief van de desbetreffende belasting later niet meer zodanig worden vastgesteld dat dat bedrag wordt overschreden.
3.14. In artikel 5 van Pro de Verordening is de belasting per onroerende zaak bepaald op ƒ 7500. Aldus zou alleen dan het bedrag van ƒ 90.000, vastgesteld in het Bekostigingsbesluit, niet worden overschreden indien het aantal onroerende zaken ter zake waarvan volgens de Verordening in beginsel baatbelasting verschuldigd is, niet meer dan twaalf zou bedragen; in beginsel, omdat bij deze toets geen rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid dat de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een of meer onroerende zaken krachtens overeenkomst worden voldaan, noch met de mogelijkheid dat volgens de verordening verschuldigde baatbelasting in feite, op grond van beleid of fouten bij de uitvoering, niet wordt geheven. Het Hof heeft vastgesteld dat in het onderhavige geval in feite ter zake van twaalf zaken is geheven. Indien echter ook de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken die eigendom zijn van de gemeente, door de voorzieningen zijn gebaat, is ingevolge de Verordening ook ter zake daarvan baatbelasting verschuldigd door de gemeente als eigenaar. Dan overschrijdt het volgens de Verordening in totaal te heffen bedrag aan baatbelasting het totaal van de te verhalen kosten van ƒ 90.000, vastgesteld in het Bekostigingsbesluit.
3.15. Een overschrijding als hiervoor bedoeld brengt niet mede dat de Verordening in haar geheel onverbindend is, maar slechts dat de tariefstelling onverbindend is voorzover daardoor het uit het Bekostigingsbesluit voortvloeiende maximum wordt overtroffen. De sanctie op overschrijding van dat maximum dient immers niet verder te gaan dan nodig is om de in het Bekostigingsbesluit gelegen waarborg tot zijn recht te doen komen.
3.16. Uit het vorenoverwogene volgt dat het Hof niet in het midden had mogen laten of de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken die eigendom zijn van de gemeente, op 1 juni 1997 gebaat waren bij de in de Verordening genoemde voorzieningen. Bij een bevestigend antwoord op die vraag moet immers de tariefstelling van de Verordening worden gecorrigeerd, hetgeen leidt tot verlaging van de onderwerpelijke aanslagen.
3.17. Het Hof heeft bovendien aan het slot van onderdeel 6.12 van zijn uitspraak de mogelijkheid opengelaten dat, in het geval dat de aan de Rode Steen gelegen onroerende zaken van de gemeente op de peildatum gebaat waren bij de voorzieningen, het ontbreken in de Verordening van een tariefdifferentiatie naar de mate waarin de onderscheiden onroerende zaken door de voorzieningen zijn gebaat, leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot heffing van baatbelasting niet op het oog kan hebben gehad. Ook in verband daarmede had het Hof niet in het midden mogen laten of, en zo ja, in welke mate, deze eigendommen van de gemeente gebaat waren in de zin van de Verordening.
3.18. Gelet op het onder 3.12 tot en met 3.17 overwogene kan 's Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. Middel 2 behoeft voor het overige geen behandeling.
4. Proceskosten
B en W zullen worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Hoorn aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van ƒ 160 (€ 72,60), en
veroordeelt B en W in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 644 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en wijst de gemeente Hoorn aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2003.