Uitspraak
Afdeling strafrecht
Parketnummer : 20-001501-14
Uitspraak : 10 februari 2016
TEGENSPRAAK
Arrest van de economische kamer voor strafzaken van het gerechtshof
's-Hertogenbosch
gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de economische politierechter in de rechtbank Oost-Brabant van 1 mei 2014 in de strafzaak met parketnummer 82-067241-13 tegen:
[verdachte rechtspersoon] ,
statutair gevestigd te [adres 1] .
Hoger beroep
Bij vonnis waarvan beroep is het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de strafvervolging. De officier van justitie heeft tegen voormeld vonnis hoger beroep ingesteld.
Onderzoek van de zaak
Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting in hoger beroep.
Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal en van hetgeen namens de verdachte naar voren is gebracht.
Namens verdachte is bij preliminair verweer bepleit dat het hof het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zal verklaren in de strafvervolging. Voor het geval dat het hof oordeelt dat het Openbaar Ministerie wel ontvankelijk is in de strafvervolging, heeft de verdediging op de voet van artikel 423, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering terugwijzing naar de rechtbank verlangd.
De advocaat-generaal heeft gevorderd dat het hof zal bepalen dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de strafvervolging.
Vonnis waarvan beroep
Het beroepen vonnis zal worden vernietigd omdat de economische politierechter heeft volstaan met aantekening van de uitspraak op een aan het dubbel van de dagvaarding gehecht stuk, maar het hof gebonden is aan het motiveringsvoorschrift van artikel 359 van Pro het Wetboek van Strafvordering, en voorts omdat het hof tot een ander oordeel komt aangaande de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de strafvervolging dan de economische politierechter.
Tenlastelegging
Aan verdachte is ten laste gelegd dat:
zij op of omstreeks 13 november 2012 te [plaats] , varkens heeft verzorgd op een bedrijf gelegen aan of nabij de [adres 2] , terwijl dit niet geschiedde overeenkomstig artikel 13 lid 2 van Pro het Varkensbesluit, aangezien 2697, in elk geval één of meer varkens, ouder dan twee weken, niet permanent beschikten over voldoende vers water.
Ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de strafvervolging
Door de verdediging is bij preliminair verweer bepleit dat het hof het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zal verklaren in de strafvervolging. Daartoe is – kort gezegd – aangevoerd dat sprake is van een tweede vervolging van verdachte nu eerder een randvoorwaardenkorting is toegepast op een aan haar verleende subsidie naar aanleiding van hetzelfde feit dat nu in de strafzaak aan haar is ten laste gelegd. Dat is strijdig met het ne bis in idem-beginsel zoals dat (onder meer) is neergelegd in artikel 50 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest).
Het hof overweegt als volgt.
Inleiding
Verdachte drijft op de locatie [adres 2] te [plaats] , een varkensbedrijf. Op 13 november 2012 heeft op die locatie een controle plaatsgevonden door ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit van (wat toen nog heette) het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Bij die controle is een (vermoedelijke) overtreding geconstateerd, te weten het verzorgen van 2697 gebruiksvarkens, alle ouder dan twee weken, die niet permanent kunnen beschikken over voldoende vers water. Dit zou overtreding opleveren van artikel 2, derde lid in combinatie met artikel 13, tweede lid, van het Varkensbesluit.
Bij beschikking van 23 mei 2013 is door de Dienst Regelingen (hierna: DR) van het Ministerie van Economische Zaken een zogeheten randvoorwaardenkorting van 5% toegepast op alle subsidies van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (hierna: GLB) aangevraagd door verdachte in 2012. Die korting is toegepast naar aanleiding van de hiervoor aangehaalde controle op 13 november 2012 en de bij gelegenheid van die controle geconstateerde (vermoedelijke) overtreding. Door de verdediging is gesteld dat tegen deze beschikking geen bezwaar is gemaakt. Nu het hof geen reden heeft aan die mededeling te twijfelen, zal het ervan uitgaan dat deze beschikking en daarmee de toegepaste randvoorwaardenkorting onherroepelijk is.
Namens verdachte zijn geen stukken overgelegd waaruit de precieze hoogte van de aangevraagde subsidie en (daarmee) de omvang van de korting blijkt. Door de advocaat-generaal is ter terechtzitting van 27 januari 2016 medegedeeld dat navraag bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de opvolger van de Dienst Regelingen, hem heeft geleerd dat verdachte in 2012 één subsidie heeft aangevraagd en daarop is gekort, en dat die subsidiekorting € 138,55 bedroeg. Bij een kortingspercentage van 5% zou dat betekenen dat de aangevraagde en gekorte subsidie in 2012 € 2.771,00 bedroeg. Niettegenstaande zijn niet nader onderbouwde opmerking in de pleitnota dat ‘de korting enkele duizenden euro’s’ betreft, heeft de raadsman van verdachte desgevraagd medegedeeld dat de exacte hoogte van de aangevraagde subsidie en de toegepaste korting hem niet bekend is, maar dat de door de advocaat-generaal genoemde bedragen zouden kunnen kloppen. Het hof gaat derhalve uit van de juistheid van de door de advocaat-generaal genoemde bedragen.
Op 3 maart 2014 is verdachte vervolgens gedagvaard om op 1 mei 2014 te verschijnen bij de economische politierechter ter zake van het thans ten laste gelegde.
Het hof stelt vast dat de randvoorwaardenkorting is toegepast naar aanleiding van hetzelfde feitencomplex dat thans aan verdachte is ten laste gelegd.
In het navolgende zal eerst het juridisch kader van de GLB-subsidie en de randvoorwaardenkorting en het juridisch kader van het ne bis in idem-beginsel uiteen worden gezet, alvorens de hiervoor opgeworpen vraag te beantwoorden.
Juridisch kader GLB-subsidie en randvoorwaardenkorting
De verdachte heeft een subsidie aangevraagd in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Unie. Dit beleid is vastgelegd in verschillende Europese verordeningen, waarvan de bepalingen rechtstreekse werking hebben in de Nederlandse rechtssfeer. Ten behoeve van de juiste uitvoering en nadere invulling van deze bepalingen is in Nederland een ministeriële regeling getroffen, de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (
Stcrt.2 december 2005, nr. 235, p. 15). Hierin staan de criteria voor subsidieverstrekking, de voorwaarden waar subsidieontvangers zich aan moeten houden en de wijze waarop subsidie moet worden aangevraagd.
Stcrt.2 december 2005, nr. 235, p. 15). Hierin staan de criteria voor subsidieverstrekking, de voorwaarden waar subsidieontvangers zich aan moeten houden en de wijze waarop subsidie moet worden aangevraagd.
De toelichting op de regeling houdt (met cursivering door het hof) onder meer in:
“Met het akkoord van juni 2003 hebben de ministers van landbouw van de Europese Unie een fundamentele hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) goedgekeurd. Uitgangspunt van de hervorming is dat de subsidies ter ondersteuning van de inkomens worden ontkoppeld: zij zijn niet langer afhankelijk van de omvang en de aard van de productie van de landbouwer. Doel van de hervorming is om de landbouwsector in de EU concurrerend te laten zijn en duurzame, marktgerichte landbouw te bevorderen.
Met de hervorming is beoogd tegemoet te komen aan de vraag van de consumenten naar gezond voedsel, meer kwaliteit, milieu- en diervriendelijke productiemethoden, het behoud van de natuurlijke levensomstandigheden en de zorg voor het platteland. Alle vormen van rechtstreekse steun zijn met ingang van 2005 afhankelijk gesteld van de naleving van de normen op deze terreinen.
[…]
Met ingang van 1 januari 2005 gelden randvoorwaarden voor de landbouwer die directe inkomenssteun aanvraagt: hij moet zich houden aan de beheerseisen – de zogenoemde cross compliance –, hij moet het land in goede landbouw- en milieuconditie houden en hij moet in voorkomend geval blijvend grasland in stand houden.
De randvoorwaarden gelden voor het hele bedrijf, dus ook voor bedrijfsonderdelen waarvoor de landbouwer geen subsidie heeft aangevraagd.
Indien de landbouwer randvoorwaarden niet naleeft, wordt hij gekort op zijn inkomenssteun.”
Indien de landbouwer randvoorwaarden niet naleeft, wordt hij gekort op zijn inkomenssteun.”
Met betrekking tot de verstrekking van subsidies en de daaraan verbonden voorwaarden, houdt de regeling onder meer in:
“Artikel 2 Regeling Pro GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 13 november 2012)
1. Overeenkomstig verordening 73/2009 en met inachtneming van ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen en deze regeling:
1. wijst de minister op aanvraag aan landbouwers toeslagrechten op grond van artikel 33, eerste lid, onderdeel b, onder ii en iv, van verordening 73/2009 in het kader van de bedrijfstoeslagregeling toe.
2. verstrekt de minister op aanvraag aan landbouwers:
a. een bedrijfstoeslag, of
b. specifieke steun op grond van Hoofdstuk 2a van deze regeling.
2. De Minister beslist op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onder 2, uiterlijk op 30 juni van het jaar volgend op het jaar van indiening van de aanvraag.
3. Vanaf 16 oktober 2011 betaalt de minister op grond van artikel 1 van Pro verordening 784/2011, voorschotten van 50% van de betalingen voor de steunaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel 2, onder a, die in 2011 zijn gedaan op voorwaarde dat voor die steunaanvragen de toetsing is afgerond van de subsidiabiliteitsvoorwaarden, bedoeld in artikel 20 van Pro verordening 73/2009.
Artikel 3 Regeling Pro GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 13 november 2012)
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, en
b. de in artikel 6 van Pro verordening 73/2009 bedoelde minimumeisen inzake de goede landbouw- en milieuconditie, opgenomen in bijlage 2.”
Verordening 73/2009 is op 1 februari 2009 in werking ingetreden. Het is de opvolger van Verordening (EG) 1782/2003, waarnaar in de preambule van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 wordt verwezen. Artikel 4 van Pro Verordening (EG) 73/2009 verplicht een landbouwer die betalingen ontvangt om de beheerseisen en eisen inzake goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen. Artikel 5 en Pro 6 van Verordening (EG) 73/2009 schrijven voor, waar en op welke wijze de verschillende eisen zijn of moeten worden vastgelegd. Grotendeels staan de eisen in bijlage II en bijlage III van Verordening (EG) 73/2009, al dan niet met een verwijzing naar door de lidstaten te implementeren Europese richtlijnen. Artikel 4 van Pro Verordening (EG) 73/2009 schrijft de nationale autoriteiten voor om de landbouwer te voorzien van een lijst van de in acht te nemen eisen. Nederland doet dat met bijlage 1 en bijlage 2 bij de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
In bijlage 1 bij de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 staat onder 17.29 als beheerseis (bedoeld in artikel 3, onderdeel a, van de Regeling) vermeld: ‘[d]e verplichting alle varkens ouder dan twee weken permanent van vers water te voorzien’, EU-wetgevingskader: Minimumnormen varkens 2008/120/EG, Nederlands wetgevingskader: artikel 13 lid 2 Varkensbesluit Pro.
Onder omstandigheden kan een landbouwer gekort worden op de aangevraagde of verkregen landbouwsubsidie. Dit is onder meer geregeld in artikel 68 Regeling Pro GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 13 november 2012):
“1. Indien een landbouwer één of meer verplichtingen op grond van artikel 3 niet Pro naleeft, wordt overeenkomstig Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van verordening 1122/2009 een korting opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 2 bedoelde Pro steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend.
2. Onverminderd artikel 77 van Pro verordening 1122/2009, bedraagt de hoogte van de korting 1, 3 of 5% van het totale bedrag dat op grond van de in artikel 3 bedoelde Pro steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend en wordt in geval van herhaalde of opzettelijke niet-naleving verhoogd overeenkomstig artikel 71 en Pro 72 van verordening 1122/2009.”
Verordening (EG) 1122/2009 houdt de bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem. Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van Verordening (EG) 1122/2009 heeft als titel ‘Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden’ en bevat de artikelen 70 tot en met 72 over de verlagingen en uitsluiting van steun. Relevante bepalingen daaruit zijn:
“Artikel 70
Algemene beginselen en definities
[…]
8. Voor de toepassing van de verlagingen wordt het verlagingspercentage toegepast op het totale bedrag van:
a) de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend of nog zal indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding […].
Artikel 71
Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
Artikel 72
Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 77 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, lid 8, in de regel 20 % van dat totale bedrag bedraagt.
1. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.
2. Indien het geval van opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een bepaalde steunregeling, wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten. Is er sprake van een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft of zijn herhaalde opzettelijke niet-nalevingen geconstateerd, dan wordt de landbouwer bovendien in het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken steunregeling uitgesloten.”
Een relevante bepaling uit Titel IV, hoofdstuk V van Verordening (EG) 1122/2009 is voorts:
“Artikel 77
Cumulatie van verlagingen
Indien een geval van niet-naleving tevens een onregelmatigheid inhoudt en daardoor relevant is voor de toepassing van verlagingen of uitsluitingen overeenkomstig zowel hoofdstuk II als hoofdstuk III van titel IV, geldt het volgende:
a) de verlagingen of uitsluitingen overeenkomstig titel IV, hoofdstuk II, worden toegepast ten aanzien van de betrokken steunregelingen;
b) de verlagingen en uitsluitingen overeenkomstig titel IV, hoofdstuk III, worden toegepast op het totale bedrag aan betalingen die verschuldigd zijn in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling en alle steunregelingen waarvoor geen onder a) bedoelde verlagingen of uitsluitingen worden toegepast.
De in de eerste alinea bedoelde verlagingen en uitsluitingen worden overeenkomstig artikel 78, lid 2, [hof: genoemd artikel bepaalt de berekening en de volgorde van toe te passen verlagingen] toegepast onverminderd verdere sancties op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht.”
Voor de toepassing van artikel 68 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun zijn beleidsregels vastgesteld (
Stcrt.21 december 2010, nr. 20450). Artikel 5 van Pro de beleidsregels geeft de criteria om te beoordelen of een niet-naleving opzettelijk heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van de in artikel 5, tweede lid, van de beleidsregels genoemde niet-nalevingen van de randvoorwaarden wordt het opzet verondersteld.
Stcrt.21 december 2010, nr. 20450). Artikel 5 van Pro de beleidsregels geeft de criteria om te beoordelen of een niet-naleving opzettelijk heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van de in artikel 5, tweede lid, van de beleidsregels genoemde niet-nalevingen van de randvoorwaarden wordt het opzet verondersteld.
Juridisch kader ne bis in idem
Artikel 68 van Pro het Wetboek van Strafrecht, dat in het Nederlandse strafrecht in de weg staat aan een tweede vervolging of bestraffing, is in het onderhavige geval niet van toepassing omdat de randvoorwaardenkorting een bestuursrechtelijk besluit is en geen onherroepelijke beslissing van de strafrechter.
Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie is wel relevant het ne bis in idem-beginsel zoals dat is vastgelegd in het Handvest.
Artikel 50 Handvest Pro, met als opschrift: ‘Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft’, luidt:
“Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”
Aangaande de werkingssfeer van het Handvest bepaalt artikel 51, eerste lid, Handvest:
“De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.”
Naar het oordeel van het hof is in de onderhavige zaak, gelet op het eerder geschetste juridisch kader aangaande de GLB-subsidie en de randvoorwaardenkorting, evident sprake van het ten uitvoer brengen van het recht van de Europese Unie, zodat artikel 50 Handvest Pro in casu van toepassing is.
Het Europese Hof van Justitie, waarvan de jurisprudentie leidend is wat betreft de uitleg en toepassing van Europese regelgeving, heeft zich in de zaak Bonda (zaak C-489/10) nadrukkelijk uitgelaten over de aard en strekking van maatregelen die worden getroffen in verband met de niet-naleving van randvoorwaarden bij steunverlening. In deze zaak was Verordening (EG) nr. 1973/2004, de voorganger van Verordening (EG) 1122/2009, de basis voor het intrekken van landbouwsteun. Het betrof in het bijzonder de beantwoording van de prejudiciële vraag: „Wat is juridisch gezien de aard van de sanctie van artikel 138 van Pro [verordening nr. 1973/2004], die erin bestaat dat een landbouwer rechtstreekse betalingen worden ontzegd in de jaren volgende op het jaar waarin hij een onjuiste verklaring heeft afgelegd over de grootte van het areaal dat de grondslag vormt voor [de enkele areaalbetaling]?”
De volgende overwegingen van het Europese Hof van Justitie vormen de essentie:
“28. In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling, niet van strafrechtelijke aard zijn (zie arresten van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 13; 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C 240/90, Jurispr. blz. I 5383, punt 25, en 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C 210/00, Jurispr. blz. I 6453, punt 43).
29. Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat dergelijke uitsluitingen dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Unie, de maatregelen kunnen ondermijnen die de instellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren (zie arrest Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald, punt 38).
30. Het Hof heeft ter onderbouwing van zijn oordeel ook vastgesteld dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie reeds aangehaalde arresten Maizena e.a., punt 13; Duitsland/Commissie, punt 26, en Käserei Champignon Hofmeister, punt 41). Hieraan heeft het toegevoegd dat, in het kader van Unierechtelijke steunregelingen, waarin aan steunverlening noodzakelijkerwijs de voorwaarde wordt verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt, de sanctie die wordt opgelegd indien niet aan deze eisen wordt voldaan, een specifiek administratief instrument is, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren (arrest Käserei Champignon Hofmeister, punt 41).
31. Er is geen enkele reden om een ander antwoord te geven met betrekking tot de maatregelen waarin is voorzien bij artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 [1] .
[…]
36. Aan de vaststelling dat de maatregelen bedoeld in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 administratief van aard zijn, wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake het begrip „strafrechtelijke procedure” in de zin van het door de verwijzende rechter vermelde artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7. [Hof: dit protocol is voor NL niet in werking getreden.]
37. Volgens die rechtspraak zijn in dat verband drie criteria relevant: 1) de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht; 2) de aard van de inbreuk, en 3) de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd (zie met name EHRM, arresten Engel e.a. v Nederland van 8 juni 1976, série A, nr. 22, §§ 80 82, en Zolotoukhine v Rusland van 10 februari 2009, verzoekschrift nr. 14939/03, §§ 52 en 53).
38. Aangaande het eerste criterium moet worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen, in het Unierecht, dat in casu met het „nationale recht” in de zin van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet worden gelijkgesteld, niet worden geacht strafrechtelijk van aard te zijn.
39. Het tweede criterium vereist dat wordt nagegaan of met de aan de marktdeelnemer opgelegde sanctie met name een repressief doel wordt nagestreefd.
40. In casu blijkt uit de analyse in de punten 28 tot en met 32 van het onderhavige arrest dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen slechts kunnen worden genomen ten aanzien van marktdeelnemers die een beroep doen op de bij die verordening ingestelde steunregeling, en dat het doel van die maatregelen niet repressief is, maar in essentie bestaat in de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie door de tijdelijke uitsluiting van een steunontvanger die in zijn steunaanvraag onjuiste verklaringen heeft gedaan.
41. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, pleit voorts tegen een repressief karakter van die maatregelen dat de steun die aan de landbouwer kan worden betaald voor de jaren volgend op het jaar waarin een onregelmatigheid is vastgesteld, slechts wordt verlaagd indien voor die jaren een aanvraag wordt ingediend. Dient de landbouwer voor de volgende jaren geen aanvraag in, dan treft de krachtens artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aan hem opgelegde sanctie geen doel. Dat is eveneens het geval indien de landbouwer niet meer aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Ten slotte is de sanctie eveneens gedeeltelijk onwerkzaam indien het bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de volgende jaren aanspraak kan maken lager is dan het bedrag dat op die steun moet worden ingehouden uit hoofde van de maatregel tot verlaging van de wederrechtelijk ontvangen steun.
42. Bijgevolg kan op basis van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde tweede criterium niet worden vastgesteld dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen van strafrechtelijke aard zijn.
43. Met betrekking tot het derde criterium moet, naast hetgeen reeds is gezegd in punt 41 van het onderhavige arrest, nog worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde sancties slechts tot gevolg hebben dat de betrokken landbouwer het vooruitzicht op steun verliest.
44. Bijgevolg kunnen die sancties niet worden gelijkgesteld met strafrechtelijke sancties op grond van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde derde criterium.”
In het arrest Åkerberg Fransson (C-617/10) heeft het Hof van Justitie herhaald dat de in overweging 37 van het arrest inzake Bonda aangehaalde drie criteria relevant zijn om te beoordelen of een bepaalde sanctie een strafrechtelijke sanctie is .
Beoordeling van de toegepaste randvoorwaardenkorting
In de kern dient, gelet op de overwegingen van het Hof van Justitie in het zojuist aangehaalde arrest inzake Bonda, te worden beoordeeld of de opgelegde randvoorwaardenkorting een strafrechtelijke sanctie is in de zin van artikel 50 Handvest Pro. Voor die beoordeling zijn drie criteria relevant, te weten:
de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht;
de aard van de inbreuk; en
de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.
Ad 1) De verstrekking van subsidie, waarop titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, en de toepassing van kortingen daarop, is naar Nederlands recht geen strafrechtelijke, maar een bestuursrechtelijke aangelegenheid. De verstrekking van GLB-inkomenssteun als in deze zaak aan de orde geschiedt onder verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken (artikel 2 Regeling Pro GLB-inkomenssteun 2006) en is ingevolge artikel 63 Regeling Pro GLB-inkomenssteun 2006 opgedragen aan een uitvoerende dienst (de toenmalige Dienst Regelingen) van het Ministerie van Economische Zaken. Tegen beslissingen van die dienst tot de toepassing van een randvoorwaardenkorting als hier aan de orde, staat, na de bezwaarfase, beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Ad 2) Het tweede criterium vereist volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat wordt nagegaan of met de toegepaste subsidiekorting met name een repressief doel wordt nagestreefd. In navolging van hetgeen het Hof van Justitie in het arrest Bonda heeft overwogen, is het hof van oordeel dat zulks niet het geval is. Mede gelet op de toelichting bij de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, gaat het hier, als afgeleide van hetgeen met het Europees landbouwbeleid wordt beoogd, om het waarborgen van diervriendelijke productiemethoden, het behoud van de natuurlijke levensomstandigheden en de zorg voor het platteland. Daartoe zijn blijkens deze toelichting alle vormen van rechtstreekse steun afhankelijk gesteld van de naleving van de normen op deze terreinen. In het verlengde hiervan ziet de regeling van inkomenssteun en korting daarop tevens op de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie. Consequentie van het niet-naleven van de randvoorwaarden, is een korting op de inkomenssteun.
In casu is deze korting toegepast op de subsidie die is toegekend voor het jaar waarin de onregelmatigheid is geconstateerd. Onder omstandigheden is ook een korting mogelijk op aangevraagde en nog toe te kennen subsidies. Of van het een of het ander sprake is, is niet doorslaggevend voor de vraag of met de korting een repressief doel wordt nagestreefd. In elk geval is de omstandigheid dat een korting wordt toegepast op een toegekende subsidie geen aanwijzing dat sprake is van een repressief doel. Het hof is van oordeel dat eerder het omgekeerde heeft te gelden: deze omstandigheid onderstreept juist het reparatoire karakter van de korting.
Bij dit alles is relevant dat het gaat om een korting op een eerder toegekende of nog toe te kennen subsidie. Dat brengt met zich dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van het totaal van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, al voelt dat voor de betrokkene uiteraard anders als hij die subsidie als een vaststaan deel van zijn inkomen of vermogen ziet. Het betekent ook dat een korting slechts kan worden toegepast en effect heeft indien en voor zover de betrokkene subsidie heeft aangevraagd.
Ad 3) Met betrekking tot het derde criterium kan in wezen worden herhaald hetgeen hiervoor is overwogen: de korting heeft een reparatoir karakter en beoogt geen leedtoevoeging. Met name de omstandigheid dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop in haar totaliteit niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, onderstreept dit. Weliswaar kan sprake zijn van een wezenlijke (terug)betalingsverplichting, maar die is altijd gerelateerd aan en dientengevolge evenredig met de toegekende of toe te kennen subsidie. Dit maakt ook dat de nominale omvang van het kortingsbedrag in het onderhavige geval niet doorslaggevend is. Hoewel niet doorslaggevend komt daar in het onderhavige geval nog bij dat de daadwerkelijk toegepaste randvoorwaardenkorting € 138,55 bedraagt.
Op basis van het voorgaande kan niet worden vastgesteld dat de toegepaste korting van strafrechtelijke aard is.
Dit wordt niet anders doordat in het onderhavige geval, anders dan in de zaak Bonda, geen sprake is van fraude bij de aanvraag van de subsidie. Dit vloeit in essentie reeds voort uit het vorenoverwogene: het gaat ook in dit geval om een reparatoire reactie op een situatie die er samengevat op neerkomt dat de betrokkene een subsidie heeft gekregen waar hij (deels) geen recht op heeft. Dat zulks in het ene geval voortvloeit uit de onjuistheid van de aanvraag (in de zaak Bonda) en in het andere geval voortvloeit uit de (voor de bestuursrechtelijke kortingsbeslissing vaststaande) constatering dat de betrokkene niet steeds aan de aan de subsidie verbonden randvoorwaarden heeft voldaan (de onderhavige zaak), doet niet af aan het reparatoire karakter van de korting.
Evenmin wordt de conclusie anders doordat sprake is van een gedetailleerd stelsel van kortingstarieven met hogere kortingspercentages in geval van opzet of herhaling. Het hof stelt voorop dat een dergelijk stelsel willekeur voorkomt. Zonder een dergelijke regeling blijft het antwoord op de vraag welke korting bij een onregelmatigheid moet worden toegepast arbitrair. Daar komt bij dat in abstracto een systeem dat bijvoorbeeld bij elke onregelmatigheid het recht op subsidie volledig doet vervallen, voorstelbaar is. In vergelijking met een dergelijk stringent systeem bevordert, als gezegd, een systeem als hier aan de orde, waarin bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin beperkte onregelmatigheden een relatief beperkte en bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin ernstigere onregelmatigheden een relatief hogere korting wordt toegepast, de evenredigheid van de korting. Die kwalitatieve ernst is in systeem van randvoorwaardenkortingen vertaald in het al dan niet opzettelijk zijn begaan van de onregelmatigheid, terwijl de kwantitatieve ernst is terug te zien in de toename van het kortingspercentage bij herhaling. Aldus vormt ook dit geen aanwijzing voor een repressieve sanctie.
Uit het voorgaande vloeit ten slotte voort dat de door de verdediging opgeworpen vergelijking met de jurisprudentie van de Hoge Raad aangaande het alcoholslotprogramma mank gaat. In die jurisprudentie (zie bijv. ECLI:NL:HR:2015:434) zag de Hoge Raad immers juist in de gevolgen voor de betrokkene aanleiding om een strafrechtelijke vervolging ter zake van artikel 8 Wegenverkeerswet Pro 1994 na eerdere oplegging van een alcoholslotprogramma in strijd te achten met de beginselen van een behoorlijke procesorde. Zoals hiervoor is uiteengezet verslechtert in de landbouwsubsidiezaken de vermogenspositie van de betrokkene onder de streep niet nu in het slechtste geval ten hoogste sprake is van een korting van 100% op een toegekende of toe te kennen subsidie. Bij het alcoholslotprogramma was daarentegen sprake van een (afhankelijk van de situatie: substantiële) betalingsverplichting die de betrokkene in een slechtere vermogenspositie bracht en bovendien van een (opnieuw afhankelijk van de situatie: ingrijpende) beperking van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen. Daarnaast kent de Hoge Raad, met het oog op het arrest-Nilsson van het EHRM (13 december 2005, 73661/01, Nilsson vs. Zweden) ten aanzien van het alcoholslotprogramma, betekenis toe aan de samenhang in procedures. Naar het oordeel van het hof is deze samenhang bij het alcoholslotprogramma relevant omdat de in het strafrecht mogelijk op te leggen sancties, zoals een ontzegging van de rijbevoegdheid, de verdere tenuitvoerlegging van het alcoholslotprogramma doorkruisten en deze procedures enerzijds nauw samenhingen, maar anderzijds door de wetgever niet goed op elkaar waren afgestemd. Van dergelijke afstemmingsproblemen is in het onderhavige geval geen sprake.
Conclusie
Het voorgaande brengt het hof tot de slotsom dat de economische politierechter het Openbaar Ministerie ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in de strafvervolging. Het beroepen vonnis zal derhalve worden vernietigd omdat het hof zich niet met het vonnis kan verenigen. Nu zulks door de verdediging is verlangd zal het hof de zaak op de voet van artikel 423, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering terugwijzen naar de rechtbank.
BESLISSING
Het hof:
Vernietigt het vonnis waarvan beroep.
Wijst de zaak terug naar de economische kamer voor strafzaken van de rechtbank Oost-Brabant teneinde deze met inachtneming van dit arrest op de bestaande tenlastelegging te berechten en af te doen.
Aldus gewezen door
mr. F.P.E. Wiemans, voorzitter,
mr. N.J.M. Ruyters en mr. T.A. de Roos, raadsheren,
in tegenwoordigheid van mr. drs. T. Kraniotis, griffier,
en op 10 februari 2016 ter openbare terechtzitting uitgesproken.
Mr. T.A. de Roos is buiten staat dit arrest mede te ondertekenen.