ECLI:NL:GHSHE:2015:4458 - Gerechtshof 's-Hertogenbosch - Hoger beroep afvalstoffenheffing en opbrengstlimiet gemee...

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team belastingrecht

Meervoudige Belastingkamer

Kenmerk: 14/00304 en 14/00344

Uitspraak op het hoger beroep van

de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking West-Brabant,

hierna: de Heffingsambtenaar, (kenmerk 14/00344),

en op het hoger beroep van

[belanghebbende] ,wonende te [woonplaats] ,

hierna: belanghebbende, (kenmerk 14/00304),

tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West Brabant te Breda (hierna: de Rechtbank) van 22 januari 2014, nummer AWB 13/4519, in het geding tussen

belanghebbende,

de Heffingsambtenaarmet betrekking tot de hieronder te noemen beschikking.

1.Ontstaan en loop van het geding

1.1.

De Heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2013 een voorlopige aanslag afvalstoffenheffing van de gemeente Bergen op Zoom opgelegd, aanslagnummer [aanslagnummer] (hierna: de aanslag). Belanghebbende heeft tegen de aanslag tijdig en op regelmatige wijze bezwaar gemaakt. De Heffingsambtenaar heeft bij uitspraak van 22 juli 2013 het bezwaar afgewezen.

1.2.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, de voorlopige aanslag vernietigd, gelast dat de Heffingsambtenaar het door belanghebbende betaalde griffierecht van € 44 aan deze vergoedt, alsmede de Heffingsambtenaar opgedragen aan belanghebbende de wettelijke rente te vergoeden over een bedrag van € 324,35 vanaf de dag waarop belanghebbende dit bedrag heeft betaald tot de dag van terugbetaling door de Heffingsambtenaar.

1.3.

De Heffingsambtenaar heeft hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank ingesteld bij het Hof, bij het Hof bekend onder nummer 14/00344. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

1.4.

Belanghebbende heeft eveneens hoger beroep ingesteld bij het Hof, bij het Hof bekend onder nummer 14/00304. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 122.

1.5.

Op grond van artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft de Heffingsambtenaar vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.

1.6.

De zitting heeft plaatsgehad op 2 februari 2015 te ‘s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, alsmede, namens de Heffingsambtenaar, mevrouw [A] , bijgestaan door de heer [B] .

1.7.

Het Hof heeft het onderzoek ter zitting geschorst en daarbij bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Vervolgens heeft het Hof partijen verzocht schriftelijk inlichtingen te geven en/of onder hen berustende stukken in te zenden, aan welk verzoek zij hebben voldaan.

1.8.

Met toestemming van partijen heeft het Hof bepaald dat de nadere zitting achterwege blijft. Het Hof heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

1.9.

Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.

2.Tussen partijen vaststaande feiten

Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan.

2.1.

De aanslag is gebaseerd op de verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2013 (hierna: de Verordening). Volgens artikel 2 van Pro de Verordening wordt onder de naam “afvalstoffenheffing” een directe belasting geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. De Verordening regelt uitsluitend de afvalstoffenheffing, en niet de heffing van andere rechten.

2.2.

De aanslag, ten bedrage van € 324,35, is opgebouwd uit twee componenten: een vastrecht ter grootte van € 227 en een toeslag voor het gebruik van een ondergrondse container ter grootte van € 97,35. In de Tarieventabel behorende bij de Verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2013 (hierna: de Verordening) is bepaald, dat het bedrag van de toeslag had € 97,50 wordt verminderd dan wel verhoogd, wanneer het aantal inworpen in een ondergrondse container gedurende het belastingjaar minder dan wel meer dan 182 bedraagt. De toeslag/korting per aantal meer respectievelijk minder inworpen bedraagt € 0,55.

2.3.

De gemeente Bergen op Zoom (hierna: de Gemeente) is, tezamen met drie andere gemeenten, aandeelhouder van [C] NV (hierna: [C] ). De vier gemeenten hebben [C] belast met het ophalen van huishoudelijk afval en bedrijfsafval en met het reinigen van straten en kolken. [C] behaalt winst. De nettowinst wordt over de vier gemeenten verdeeld.

2.4.

Het dividend dat aan de Gemeente wordt betaald, wordt deels aangewend ter betaling van de kosten gemoeid met het ophalen van huishoudelijk afval.

2.5.

De Gemeente kent een kwijtscheldingsbesluit, op grond waarvan de zogenoemde minima aanslagen in de afvalstoffenheffing kunnen worden kwijtgescholden.

3.Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

3.1.

In geschil is de rechtsgeldigheid van de aanslag. Het geschil spitst zich toe op de vragen (1) of de zogenoemde opbrengstlimiet overschreden en (2) zo ja, of als gevolg daarvan de Verordening onverbindend is.

Belanghebbende beantwoordt deze vragen bevestigend, de Heffingsambtenaar ontkennend.

3.2.

Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.

3.3.

Belanghebbende concludeert, naar het Hof verstaat, tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank, zij het op andere gronden. De Heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en ongegrondverklaring van het tegen de uitspraak op bezwaar ingestelde beroep.

4.Gronden

Ten aanzien van het geschil

Opbrengstlimiet

4.1.

Ingevolge het bepaalde in artikel 15:33 van Pro de Wet milieubeheer dient de afvalstoffenheffing ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. De in deze bepaling besloten opbrengstlimiet houdt in dat de opbrengst van de afvalstoffenheffing niet meer dan kostendekkend mag zijn. Voor de beantwoording van de vraag of de gemeente de opbrengstlimiet heeft overschreden gelden dezelfde uitgangspunten voor de verdeling van de stelplicht en bewijslast als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet (Hoge Raad 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1193, BNB 2014/142).

Gevolgen overschrijding opbrengstlimiet

4.2.

Met betrekking tot de hiervoor bedoelde uitgangspunten heeft de Hoge Raad regels gegeven (Hoge Raad, 10 april 2009, nr. 43747, ECLI: NL: HR: 2009: BC3691). Deze regels houden, toegepast op het onderhavige geval, het volgende in.

4.3.

Indien in de kosten van inzameling van huishoudelijk afval, een of meer posten zijn opgenomen die niet, althans niet volledig dienen ter dekking van de kosten van deze inzameling, geldt als uitgangspunt dat de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onverbindend is, namelijk voor zover - nadat uit de kosten de (gedeelten van) kostenposten zijn geëlimineerd die daarin ten onrechte zijn opgenomen - de opbrengst uitgaat boven de kosten. Van algehele onverbindendheid is echter sprake indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende posten niet konden dienen ter dekking van de kosten van die inzameling en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de kosten, de opbrengsten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de kosten. Het begrip “in betekenende mate” houdt in: voor 10% of meer.

4.4.

Als sprake is van partiële onverbindend van het tarief, moet het tarief zodanig worden verminderd dat wel wordt voldaan aan de opbrengstlimiet.

Stelplicht en bewijslast

4.5.

Wat betreft de stelplicht en de bewijslast gelden, toegepast op het onderhavige geval, op grond van, onder meer, het arrest van de Hoge Raad van 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938, BNB 2014/150, de navolgende regels.

4.6.

De Heffingsambtenaar dient inzicht te verschaffen in de kosten en opbrengsten. Indien hij dit heeft gedaan, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de kosten of opbrengsten redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “last ter zake”.

4.7.

Aan de nadere inlichtingen die de Heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen - dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is - duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De Heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op de limietoverschrijding rust op de belanghebbende.

4.8.

In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de opbrengsten en kosten, indien de gemeente deze opbrengsten en kosten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen vaststellen.

Toepassing op het onderhavige geval

4.9.

Belanghebbende stelt dat hij het redelijk vindt om als vervuiler te betalen voor de door de Gemeente gemaakte kosten. Hij stelt echter dat niet aan de opbrengstlimiet is voldaan om de volgende twee redenen.

4.10.

Ten eerste stelt hij dat de opbrengstlimiet vereist dat de tarieven voldoende specifiek zijn, dat wil zeggen dekkend per vervuiler. Dat is, aldus belanghebbende, niet het geval, onder andere omdat de zogenoemde minima, alsmede stichtingen en instellingen niet meebetalen.

4.11.

Ten tweede stelt hij dat de Gemeente winst behaalt met haar activiteiten. De Gemeente is aandeelhouder van [C] , en die maakt al jarenlang ruime winst, aldus belanghebbende. Hij stelt dat de Gemeente te weinig inzicht verschaft in de tariefstelling en dat in het bijzonder niet duidelijk is hoe wordt omgegaan met dividenduitkeringen van [C] .

Kwijtschelding voor minima.

4.12.

Het Hof overweegt met betrekking tot belanghebbendes eerste stelling, dat de mogelijkheid van kwijtschelding voor minima niet betekent dat de afvalstoffenheffing een verboden heffingsmaatstaf kent, te weten draagkracht. Evenmin kan gezegd worden dat de Gemeente, dan wel de Heffingsambtenaar, door kwijtschelding aan minima te verlenen, handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Belanghebbende is immers feitelijk niet een gelijk geval als een belastingplichtige die tot de minima behoort.

4.13.

De Heffingsambtenaar voert tegen belanghebbendes eerste stelling aan, dat bij de berekening van het tarief uitgegaan is van alle vervuilers, maar dat voor de zogenoemde minima een afzonderlijk kwijtscheldingsbeleid bestaat (nader stuk van 19 januari 2015, pagina 1). Een dergelijke aanpak kan, op zichzelf genomen, niet leiden tot een heffing in strijd met de opbrengstlimiet: door kwijtschelding worden de opbrengsten immers verminderd, zonder dat dat een invloed heeft op de uitgaven. Anders uitgedrukt: de Gemeente maakt door de kwijtschelding geen winst, maar gaat er juist op achteruit. Het feit, dat de door de kwijtschelding gemiste opbrengsten op andere wijze (door andere burgers) betaald zullen moeten worden, verandert daar niets aan.

4.14.

Belanghebbende heeft tegen het kwijtscheldingsbeleid inhoudelijk geen bezwaren aangevoerd, maar stelt dat kwijtscheldingen op onjuiste wijze in de boekhouding worden verwerkt. De post “minimabeleid” zou, aldus belanghebbende, moeten worden voldaan uit de algemene middelen.

4.15.

De Heffingsambtenaar heeft in zijn hoger beroepschrift, op pagina 3, een overzicht gegeven van de verwachte kosten van de afvalstoffenheffing voor 2013. Dit overzicht is ontleend aan de bijlage bij het raadsvoorstel “tariefdifferentiatie gemeente Bergen op Zoom ”. Deze bijlage behoort tot de stukken van het geding. Tot de verwachte uitgaven behoort, aldus dat overzicht, een post 11, genoemd “minimabeleid”, ter grootte van € 540.000.

4.16.

Bij het toetsen of aan de opbrengstlimiet is voldaan, gaat het erom aan de ene zijde vast te stellen wat de kosten zijn, en aan de andere kant vast te stellen wat de opbrengsten zijn. Bij deze vergelijking past het niet om gederfde opbrengsten (de aan minima kwijtgescholden bedragen) als uitgaven te boeken. Het Hof zal deze kostenpost dan ook elimineren. Omdat deze kostenpost, naar het Hof verstaat, in essentie een correctie vormt op de opbrengsten, zal het Hof de opbrengsten met een gelijk bedrag verlagen. Eveneens zal het Hof de dividenduitkering van [C] niet als negatieve post rubriceren onder de uitgaven, maar als positieve post onder de opbrengsten.

4.17.

Het totaal van de kosten is dan, uitgaande van het door de Heffingsambtenaar opgestelde overzicht:

1. Afvalinzameling + containerbeheer

€ 2.358.174

2. Afvalverwerking

€ 2.414.201

3. Milieustraat (exploitatie)

€ 1.463.000

4. Inzamelen/verwerken monostromen

€ 378.582

5. Handhaving

€ 140.000

6. Kapitaallasten

€ 40.000

7. Illegale stortingen

€ 16.793

8. BWB

€ 300.000

9. Interne doorbelasting

€ 478.889

10. BCF

€ 1.200.000

(11. Minimabeleid)

Totaal kosten

€ 8.789.639

4.18.

De opbrengsten bedroegen (uitgaande van het door de Heffingsambtenaar opgestelde overzicht):

Afvalstoffenheffing

€ 9.090.660

Dividenduitkering

€ 150.000

Totaal

€ 9.240.660

Af: kwijtschelding minima

-/-
€ 540.000

Totaal opbrengsten

€ 8.700.660

4.19.

Op grond van deze cijfers zijn de kosten € 88.979 hoger dan de opbrengsten en blijft de Gemeente binnen de opbrengstlimiet.

4.20.

Belanghebbende stelt echter, dat de Heffingsambtenaar ten onrechte slechts € 150.000 van de dividenduitkering van [C] tot de opbrengsten rekent. Het werkelijke dividend is vele malen hoger, aldus belanghebbende. Ter zitting heeft de Heffingsambtenaar gesteld, dat het dividend over de laatste vijf jaren, jaarlijks tussen de € 400.000 en € 700.000 bedroeg. Hij stelt echter, dat de winst die [C] behaalt voortvloeit uit meerdere bedrijfsactiviteiten, zoals het reinigen van straten, het leegzuigen van kolken, het ophalen van bedrijfsafval, alsmede het ophalen van huishoudelijk afval. Het is dan ook niet juist, zo stelt hij, om alle dividenden in mindering te brengen op de afvalstoffenheffing.

4.21.

Naar het oordeel van het Hof behoren tot de baten ter zake van de door de Gemeente in het kader van de afvalstoffenheffing verrichte diensten, de dividenduitkeringen van [C] , maar slechts voor zover die dividenduitkeringen zijn toe te rekenen aan winsten die [C] heeft behaald bij het (in opdracht van de Gemeente) verrichten van die diensten.

4.22.

De Heffingsambtenaar heeft ten aanzien van de toerekening van de dividenduitkeringen het volgende gesteld. Hij heeft aan [C] verzocht om aan te geven wat de winst over 2013 was voortvloeiende uit de activiteiten met betrekking tot het ophalen van huishoudelijk afval. [C] heeft daarop geantwoord bij brief van 3 maart 2015, welke in kopie tot de stukken van het geding behoort. [C] heeft in die brief aangegeven dat het rendement dat behaald wordt op de met de afvalstoffenheffing gerelateerde diensten bestaat uit de kostprijs + 5% risicomarge. Voor het jaar 2013 kwam de aldus berekende winst uit op een bedrag van € 208.720.

4.23.

Het Hof acht het gestelde in de brief van [C] aannemelijk. Het Hof zal, nu de Heffingsambtenaar het tegendeel niet heeft gesteld, ervan uitgaan, dat het gehele bedrag aan winst behaald met de afvalstoffenactiviteiten is uitgedeeld in de vorm van dividend. Dit bedrag vormt een opbrengst ter zake van de (activiteiten van de) afvalstoffenheffing. Hanteert men dit bedrag in plaats van de door de Gemeente gehanteerde € 150.000, dan overschrijden de kosten de baten met een bedrag van € 30.259. Ook dan blijft de Gemeente binnen de opbrengstlimiet.

Stichtingen, verenigingen, clubs en overige instellingen

4.24.

Voor wat betreft stichtingen, verenigingen, clubs en overige instellingen, stelt de Heffingsambtenaar dat die vallen onder het regime dat geldt voor bedrijfsafval. Zij betalen dus wel degelijk voor hun vervuiling, maar hun bijdrage wordt op andere wijze bepaald. Het Hof acht dit aannemelijk. Deze heffing heeft geen invloed op de onderhavige opbrengstlimiet niet. De verschillende behandeling van aanbieders van huishoudelijk afval, zoals belanghebbende, en van bedrijfsafval, zoals de genoemde instellingen, is evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu evident geen sprake is van gelijke gevallen.

De Gemeente maakt winst en verschaft geen inzicht in de tariefstelling

4.25.

Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar, gelet op de door de Hoge Raad geformuleerde criteria, voldaan aan zijn verplichtingen. Hij heeft naar vermogen inzicht verschaft in de gegevens betreffende de ramingen. Belanghebbende heeft deze gegevens onvoldoende concreet bestreden om twijfel te kunnen wekken of sprake is van een kostenpost. Wel heeft hij voldoende concreet twijfel gezaaid over de juistheid van de aanwending van de dividenduitkeringen en heeft hij terecht van de Heffingsambtenaar verlangd, dat die inzicht zou verschaffen in de omvang en oorzaak van het dividend. De Heffingsambtenaar heeft dat inzicht verschaft door middel van de brief van [C] van 3 maart 2015. Belanghebbende stelt dat de brief onvoldoende duidelijk is en dat de brief niets zegt over bedragen aan winst behaald in voorliggende jaren. Het Hof verwerpt deze stelling. Zoals hiervóór overwogen, acht het Hof de brief voldoende duidelijk, terwijl belanghebbende niet, althans met onvoldoende scherpte, heeft aangetoond dat de winsten van voorliggende jaren voor de tariefstelling van het onderhavige jaar een rol zouden spelen. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van overschrijding van de opbrengstlimiet rust, aldus de Hoge Raad, op belanghebbende; in het van hem te verlangen bewijs is hij niet geslaagd.

4.26.

Belanghebbende stelt overigens terecht dat de Heffingsambtenaar, waar het gaat om het verstrekken van informatie over de besluitvorming van de Gemeente, informatie heeft verstrekt die geen betrekking heeft op het onderhavige jaar. Dit brengt het Hof niet tot een ander oordeel, nu de gegevens betreffende de dividenduitkering wel op het juiste jaar betrekking hebben.

4.27.

Hetgeen belanghebbende overigens heeft aangevoerd, brengt het Hof evenmin tot een ander oordeel.

Slotsom

4.28.

De slotsom is dat het hoger beroep van de Heffingsambtenaar gegrond is. Het hoger beroep van belanghebbende is niet-ontvankelijk, nu het voor hem niet tot een betere uitkomst kon leiden dan de uitspraak van de Rechtbank. De uitspraak van de Rechtbank dient te worden vernietigd. Doende wat de Rechtbank had behoren te doen, zal het Hof het beroep gegrond verklaren, de uitspraak van de Rechtbank vernietigen, en het beroep tegen de uitspraak van de Heffingsambtenaar ongegrond verklaren.

Ten aanzien van het griffierecht

4.29.

Gelet op het feit dat de uitspraak van de Rechtbank niet in stand blijft, is voor het heffen van griffierecht van de Heffingsambtenaar inzake het hoger beroep geen plaats.

Ten aanzien van de proceskosten

4.30.

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.

5.Beslissing

Zaak 14/00344 (hoger beroep Heffingsambtenaar)

Het Hof

verklaarthet hoger beroep gegrond,
vernietigtde uitspraak van de Rechtbank,
verklaarthet tegen de uitspraak van de Heffingsambtenaar ingestelde beroep ongegrond.

Zaak 14/00304 (hoger beroep belanghebbende)

Het Hof

-
verklaarthet hoger beroep niet-ontvankelijk.

Aldus gedaan op 5 november 2015 door W.E.M. van Nispen tot Sevenaer, voorzitter, P.C. van der Vegt en S. Bosma, in tegenwoordigheid van A.W.J. Strik, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.

De uitspraak is ondertekend door de griffier, alsmede door P.C. van der Vegt, aangezien de voorzitter is verhinderd deze te ondertekenen.

Het aanwenden van een rechtsmiddel:

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.

Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

de naam en het adres van de indiener;

een dagtekening;

een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

e gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.