Uitspraak
GERECHTSHOF 's-HERTOGENBOSCH
Sector belastingrecht
Derde meervoudige Belastingkamer
Kenmerk: 11/00226
Uitspraak op het hoger beroep van
X B.V.,
gevestigd te Y,
hierna: belanghebbende,
tegen de uitspraak van de Rechtbank Breda (hierna: de Rechtbank) van 7 februari 2011, nummer AWB 10/4605 in het geding tussen
belanghebbende,
en
de Heffingsambtenaar van de gemeente Moerdijk,
hierna: de Heffingsambtenaar
betreffende na te noemen aanslagen leges.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Aan belanghebbende zijn met dagtekening 16 juli 2010 onder nummer 1 en onder nummer 2 twee aanslagen bouwleges in rekening gebracht van € 18.940,77 respectievelijk € 229.799,20. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de aanslagen. Bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar, verzonden op 20 september 2010, heeft de Heffingsambtenaar de bezwaren ongegrond verklaard en de aanslagen gehandhaafd.
1.2. Belanghebbende is van deze uitspraken in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 298. Bij mondelinge uitspraak heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
1.3. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 454.
De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 4 november 2011 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord namens belanghebbende, de heer A, directeur van belanghebbende en als gemachtigde de heer B, verbonden aan C te D, alsmede de Heffingsambtenaar.
1.5. Belanghebbende heeft te dezer zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. Het Hof rekent evenbedoelde pleitnota tot de stukken van het geding.
1.6. Aan het slot van de zitting heeft het Hof het onderzoek gesloten.
1.7. Van de zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
2. Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:
2.1. Op 16 april 2010 heeft belanghebbende bij de gemeente Moerdijk (hierna: de gemeente) een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van 7 woningen te E ingediend. Op de aanvraag is onder 3 vermeld dat de aanneemsom of raming van de kosten (exclusief BTW) € 835.000 bedraagt. Eveneens op 16 april 2010 heeft belanghebbende bij de gemeente een aanvraag voor het oprichten van 89 woningen te E ingediend. Op de aanvraag is onder 3 vermeld dat de aanneemsom of raming van de kosten (exclusief BTW) € 9.823.000 bedraagt.
2.2. De gemeente heeft naar aanleiding van de onder 2.1 vermelde aanvragen de reguliere bouwvergunningen op 15 juli 2010 verleend. In verband met deze aanvragen heeft de Heffingsambtenaar met dagtekening 16 juli 2010 en nummer 1 een aanslag bouwleges opgelegd van € 18.940,77 voor het verlenen van de bouwvergunning voor het bouwen van de 7 woningen en met dagtekening 16 juli 2010 en nummer 2 een aanslag bouwleges opgelegd van € 229.799,20 voor het verlenen van de bouwvergunning voor het bouwen van de 89 woningen.
2.3. De aanslagen zijn als volgt opgebouwd:
Aanslagnummer 1
Omschrijving Aantal Tarief Bedrag
Leges externe advieskosten 1 x € 646,17 € 646,17
Leges welstand 1 x € 285 € 285
Korting 20% 1 x € 4.502,40 € 4.502,40-/-
Leges reguliere bouwaanvraag 7 x € 3.216 € 22.512
€ 18.940,77
Aanslagnummer 2
Omschrijving Aantal Tarief Bedrag
Leges welstand 1 x € 820 € 820
Korting 20% 1 x € 57.244,80 € 57.244,80-/-
Leges reguliere bouwaanvraag 89 x € 3.216 € 286.224
€ 229.799,20
2.4. De aanslag is opgelegd op basis van de Verordening op de heffing en de invordering van leges gemeente Moerdijk 2010, (hierna: Verordening), en de Tarieventabel, behorende bij de Verordening 2010 (hierna: Tarieventabel).
2.5. In de Verordening is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:
'Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam "leges" worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
(...)
Artikel 5 Maatstaven Pro van heffing en tarieven
1. De leges worden geheven naar maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2. (...)
Artikel 6 Wijze Pro van heffing
De leges worden geheven door middel van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur (...).'
2.6. In de Tarieventabel is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:
'2.2.1 Algemeen
Op grond van onderdeel 2.2.3 worden leges geheven, die samenhangen met het in behandeling nemen van aanvragen tot beoordeling van een:
lichte bouwvergunning;
reguliere bouwvergunning;
bouwvergunning eerste fase;
bouwvergunning tweede fase;
wijziging bouwvergunning eerste fase.
(...)
2.2.2 Begripsbepaling bouwkosten
Het berekenen van de leges in 2.2.3.1 t/m 2.2.3.6 gebeurd [Hof: gebeurt] op basis van de door het college van Burgemeester en Wethouders vastgestelde bouwkostenlijst Moerdijk, inclusief de daarin opgenomen uitgangspunten.
(...)
2.2.3 Het tarief voor het in behandeling nemen van:
2.2.3.1 Een aanvraag voor een lichte bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de Woningwet: € 164
2.2.3.2 Een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel o, van de Woningwet voor bouwwerken die qua aard en omvang passen binnen de omschrijving van een lichte bouwvergunning: € 164
2.2.3.3 Een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de Woningwet bedraagt per volledige woning: € 3.216
(...)
2.2.3.4 Een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel o of artikel 45 eerste Pro lid van de Woningwet, met uitzondering van de genoemde aanvragen in 2.2.3.2 of 2.2.3.3 bij een bouwsom van:
Kolom 1 Kolom 2 a b
€ 0,00 € 500.000,00 € 0,00 1,696 % met een
minimum van € 164
(...)
De leges worden berekend over de bouwsom, tegen een tarief daarnaast vermeld waarbij in het tarief telkens is vermeld:
onder letter a de leges bij een bouwsom als daarnaast is vermeld in kolom 1 onder letter b het legespercentage over het gedeelte van de bouwsom, gelegen tussen de daarnaast in de kolommen 1 en 2 vermelde bouwsommen.
2.2.3.5 Een aanvraag voor een bouwvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet, met uitzondering van de genoemde aanvragen in 2.2.3.2 of 2.2.3.3 bij een bouwsom van:
(...)
2.2.3.6 Een aanvraag voor een bouwvergunning tweede fase als bedoeld in artikel 56a, derde lid, van de Woningwet, met uitzondering van de genoemde aanvragen in 2.2.3.2 of 2.2.3.3 bij een bouwsom van:
(...)
(...)
2.11.6 Op de leges voor de aanvraag om een bouwvergunning als bedoeld in 2.2.3.1 wordt een korting verstrekt van 20 % indien meerdere woningen in één aanvraag worden aangevraagd. Deze korting geldt per vergelijkbare type woning (bijvoorbeeld twee-onder-één-kap of projectbouw).
2.7. In de Bouwkostenlijst Moerdijk 2010 (hierna: Bouwkostenlijst), waarnaar in onderdeel 2.2.2 van de Tarieventabel wordt verwezen, is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:
'Uitgangspunten
* (...);
* De lijst is onderverdeeld in categorieën, die weer zijn onderverdeeld in subcategorieën. (...);
* (...);
* De bouwkosten moeten altijd berekend worden. Tevens moet er verwezen worden naar toegepaste categorie (bijv. B15);
* Altijd de opgegeven inhoud van het bouwwerk na rekenen. Tenzij er een vaste prijs is vermeld mbt de leges in de legesverordening;
* (...)
* Bij combinatiegebouwen (bijv. hal met kantoor, woning met aangebouwde garage en bijkeuken) afzonderlijk berekenen conform de bouwkostenlijst. Een dakkapel niet afzonderlijk berekenen;
* (...)
* Als een bouwwerk niet voorkomt op de bouwkostenlijst, dan de opgegeven bouwkosten handhaven. Tenzij er twijfel bestaat over de opgegeven bouwkosten, dan laten aantonen door opdrachtgever;
* (...);'
2.8 Na het overzicht met 'Uitgangspunten' volgt een rubricering waarbij per (sub)categorie een prijs per kubieke of vierkante meter wordt toegekend (bestand: H:/V&H/overzichte/bouwkostenlijst moerdijk.xls).
3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
I. Ontbreekt een wettelijke grondslag voor de aan belanghebbende opgelegde aanslagen bouwleges?
II. Zo vraag I ontkennend moet worden beantwoord: Is door het hanteren van een eenheidstarief voor elke afzonderlijke volledige woning sprake van een onredelijke en willekeurige heffing?
Belanghebbende beantwoordt de vragen I en II bevestigend. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
3.2. Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt.
3.3. In haar hoger beroepschrift heeft belanghebbende het standpunt ingenomen dat de heffing van bouwleges evenzeer in strijd is met artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet. Ter zitting heeft belanghebbende dit standpunt nadrukkelijk en onvoorwaardelijk ingetrokken.
3.4. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, tot gegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingestelde beroep, tot vernietiging van de uitspraken op bezwaar en primair tot vernietiging van de aanslagen en subsidiair tot een vermindering van de aanslagen tot - in totaal - € 88.512. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4. Gronden
Ten aanzien van het geschil
Vraag I
4.1. Belanghebbende neemt het standpunt in dat uit de Verordening niet, althans volstrekt onvoldoende, de omvang van haar belastingschulden zijn af te leiden, alsmede de omstandigheden waaronder zij deze verschuldigd is.
4.1.1. Belanghebbende verwijst in de eerste plaats naar het feit dat de leges zijn geheven op grond van artikel 2.2.3.3 van de Tarieventabel, alwaar wordt verwezen naar een 'aanvraag voor een reguliere bouwvergunning zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de Woningwet'. Genoemde wettelijke bepaling ziet op een lichte bouwvergunning en niet op de door belanghebbende aangevraagde reguliere bouwvergunning. Hierdoor is het, zo betoogt belanghebbende, niet duidelijk dat voor een reguliere bouwvergunning een forfaitair bedrag van € 3.216 aan leges in rekening zal worden gebracht.
4.1.2. De onjuiste verwijzing, zoals vermeld onder 4.1.1, kan volgens belanghebbende niet worden beschouwd als een verschrijving. In dit verband wijst belanghebbende erop dat in artikel 2.2.3.2, alwaar het eveneens een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning betreft, wel naar de juiste bepaling in de Woningwet (artikel 1, eerste lid, onderdeel o) wordt verwezen. Bovendien, zo stelt belanghebbende, is de Verordening (en de Tarieventabel) op 10 december 2009 vastgesteld, dat is ruimschoots na de wetswijziging van de Woningwet per 1 januari 2008, waarbij de aanvraag van een reguliere bouwvergunning verhuisd is van artikel 1, eerste lid, onderdeel p, naar artikel 1, eerste lid, onderdeel o. Een dergelijk verzuim dient voor rekening en risico van de gemeente te komen.
4.1.3. Vervolgens wijst belanghebbende op de algemene formulering van artikel 2.2.2 waarin is bepaald dat het berekenen van de leges in 2.2.3.1 tot en met 2.2.3.6 plaatsvindt op basis van de door college van Burgemeester en Wethouders vastgestelde Bouwkostenlijst, inclusief de daarin opgenomen uitgangspunten. Belanghebbende concludeert uit het vorenstaande, alsmede uit de 'Uitgangspunten' van de Bouwkostenlijst, dat ook voor woningen bouwleges moeten worden berekend aan de hand van de Bouwkostenlijst.
4.1.4. Tot slot leidt belanghebbende uit een wijziging van 23 september 2010 in verband met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht af dat voor bouwvergunningen "oude stijl" zonder uitzondering leges worden berekend aan de hand van de bouwsom, waaruit volgt dat het geenszins de bedoeling van de raad is om voor volledige woningen uitsluitend een vast tarief van € 3.216 te hanteren.
4.2. Ingevolge artikel 217 van Pro de Gemeentewet vermeldt een belastingverordening, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het belastbaar feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van de beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en invordering van belang is.
In genoemd artikel is het beginsel neergelegd dat een belastingverordening alle essentialia van de desbetreffende belasting dient te bevatten. Op straffe van onverbindendheid dient een belastingverordening de belastingplichtige inzicht te geven in het beloop van het te heffen bedrag (Hoge Raad 22 juli 1985, nr. 22 780, LJN AW8220).
4.3. Het onder 4.2 vermelde betekent evenwel niet, zoals ook de Rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, dat iedere fout in de regelgeving, hoe klein dan ook, moet leiden tot onverbindendheid van de Verordening jegens de belanghebbende. Uit de jurisprudentie blijkt dat een onjuiste verwijzing, zoals in het onderhavige geval, geen gevolgen hoeft te hebben, mits de omschrijving zodanig is dat geen twijfel omtrent de bedoeling van de regelgever kan ontstaan (Hoge Raad 6 oktober 1954, nr. 11 925, LJN AY2976, BNB 1954/345, Hoge Raad 3 maart 1993, nr. 28 857, LJN ZC 5277, BNB 1993/142 en Hoge Raad 2 maart 1994, nr. 29 562, LJN ZC5607, BNB 1994/114).
4.4. Naar het oordeel van het Hof bestaat in het onderhavige geval geen twijfel omtrent de bedoeling van de regelgever. In artikel 2.2.3.3 van de Tarieventabel is immers uitdrukkelijk vermeld dat het gaat om de aanvraag van een reguliere bouwvergunning en dat het tarief ziet op een volledige woning, respectievelijk bij gefaseerde aanvragen op een complete woning. De verwijzing naar onderdeel p van artikel 1, eerste lid, van de Woningwet is met voormelde letterlijke tekst weliswaar niet in overeenstemming, maar naar het oordeel van het Hof doet deze kennelijke verschrijving geen twijfel ontstaan aan de uit de overige tekst van artikel 2.2.3.3 blijkende bedoeling van de gemeentelijke regelgever.
4.5. Naar het oordeel van het Hof kan uit de Tarieventabel noch uit de Bouwkostenlijst, afzonderlijk, dan wel in onderling verband en samenhang bezien, worden geconcludeerd dat het bepaalde in artikel 2.2.2 van de Tarieventabel impliceert dat voor volledige woningen bouwleges moeten worden berekend aan de hand van de Bouwkostenlijst.
Belanghebbende kan weliswaar worden nagegeven dat van het bepaalde in 2.2.2 van de Tarieventabel de suggestie uitgaat dat voor alle te heffen bouwleges berekening op basis van de Bouwkostenlijst dient te geschieden, maar uit het vervolg van de artikelen zoals opgenomen in de Tarieventabel blijkt dat de gemeentelijke regelgever zulks niet voor alle gevallen heeft bedoeld en uitzonderingen hierop heeft gemaakt. Zo is in artikel 2.2.3.3 bepaald dat de leges voor een volledige woning - derhalve in afwijking van het bepaalde in artikel 2.2.2 - wordt bepaald op basis van een eenheidstarief. Voorts wordt in de artikelen 2.2.3.4, 2.2.3.5 en 2.2.3.6 bepaald dat voor de ingevolge die artikelen aangevraagde vergunningen de leges wordt berekend over de bouwsom, met uitzondering van de aanvraag zoals bedoeld in de artikelen 2.2.3.2 en 2.2.3.3. Evident is om welke reden artikel 2.3.3.3 is uitgezonderd: ingevolge die bepaling wordt de leges niet over de bouwkosten berekend, maar geldt een tarief per volledige woning.
Naar het oordeel van het Hof kan uit de Bouwkostenlijst evenmin worden afgeleid dat de gemeentelijke regelgever bedoeld heeft voor volledige woningen bouwleges te berekenen op basis van de bouwsom. In de Bouwkostenlijst ontbreekt immers de categorie 'volledige woningen' hetgeen verklaarbaar is omdat voor die categorie een afzonderlijke, van de Bouwkostenlijst afwijkende, wijze van berekenen van de bouwleges wordt gehanteerd, namelijk een eenheidstarief. Dat wel onderdelen van woningen (bijvoorbeeld een bijkeuken of garage) zijn opgenomen of combinatiegebouwen (bijvoorbeeld een restaurant met bovenwoning) maakt het vorenoverwogene niet anders, omdat onderdelen van woningen of combinatiegebouwen geen 'volledige woningen' betreffen. De vraag of de gemeente onderscheid mag maken tussen een 'volledige woning' (eenheidstarief) en een 'combinatiewoning' (tarief berekend volgens de Bouwkostenlijst) zal het Hof in onderdeel 4.16 beantwoorden.
Dat de Bouwkostenlijst onder de 'Uitgangspunten' vermeldt dat de bouwkosten altijd berekend moeten worden, waarbij tevens verwezen moet worden naar de toegepaste categorie, kan in redelijkheid niet anders worden begrepen dan dat het de bouwkosten betreft van de (sub)categorieën die onder de Bouwkostenlijst kunnen worden geschaard. Anders dan belanghebbende bepleit kan daarin naar het oordeel van het Hof derhalve niet worden gelezen dat ook voor volledige woningen de bouwkosten moeten worden berekend.
4.6. Dat, zoals belanghebbende heeft gesteld, in verband met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor bouwvergunningen "oude stijl" zonder uitzondering leges worden berekend aan de hand van de bouwsom - en dat daaruit volgt dat het geenszins de bedoeling van de raad was om voor woningen uitsluitend een vast tarief van € 3.216 te hanteren - wordt door de Heffingsambtenaar gemotiveerd betwist. Het Hof acht het door belanghebbende gestelde niet aannemelijk gemaakt, temeer nu dit ook niet kan worden afgeleid uit de door belanghebbende als productie 1 bij haar hoger beroepschrift meegezonden bijlage, omdat daaruit juist blijkt dat voor bouwvergunningen "oude stijl", evenals voor bouwvergunningen "nieuwe stijl" het eenheidstarief van € 3.216 wordt gehanteerd.
4.7. Gelet op het voorgaande dient vraag I ontkennend te worden beantwoord.
Vraag II
4.8. Belanghebbende neemt het standpunt in dat het hanteren van een eenheidstarief leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing.
4.8.1. Belanghebbende voert daarbij aan dat het hanteren van een tarief van € 3.126 per afzonderlijke woning ertoe leidt dat ongeveer € 242.000 meer wordt betaald dan de met de gemeentelijke dienst gemoeide kosten, en dat met name grote bouwers onevenredig en buitensporig worden belast ten opzichte van aanvragers van vergunningen voor één of enkele woningen. Dit klemt te meer, aldus belanghebbende, omdat nagelaten is te voorzien in een degressief tarief en een plafond in de heffing. Een heffing als de onderhavige wordt volgens belanghebbende voor grote bouwers feitelijk afhankelijk gesteld van het vermogen en/of de winst, hetgeen op grond van artikel 219, lid 2 van de Gemeentewet niet is toegestaan. Een dergelijke onevenredigheid en disproportionaliteit is ook in strijd met artikel 3:4 Algemene Pro wet bestuursrecht, artikel 14 Europees Pro verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van Pro het eerste Protocol bij het EVRM.
4.8.2. Voorts voert belanghebbende aan dat het niet goed mogelijk is een redelijk eenheidstarief vast te stellen, nu gelet op de diversiteit bij bouwvergunningsaanvragen en gelet op de diversiteit in woningtypen - seriematige woningbouw is niet gelijk aan het bouwen van een afzonderlijke villa - er sprake zal zijn van een verschillende behandelingsduur. Belanghebbende veronderstelt dat de invoering van een eenheidstarief is ingegeven door de wens van de raad om de inkomsten voor 2010 te vergroten.
4.8.3. Vervolgens acht belanghebbende het onredelijk dat enkel voor volledige woningen het eenheidstarief geldt en niet voor niet-woningen, waarbij overigens een woning onderdeel uitmakend van een combinatiegebouw (bijvoorbeeld: woon-winkelpand) wordt aangemerkt als een niet-woning. Niet valt in te zien dat de werkzaamheden voor een woning en een niet-woning dermate verschillend zijn dat zij niet met elkaar kunnen worden vergeleken en gelijkgesteld. Het maken van een dergelijk onderscheid is volgens belanghebbende strijdig met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
4.9. Met ingang van 1 januari 1995 luidt artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet:
"Behoudens het bepaalde in andere wetten dan deze en de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk kunnen de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.".
Met de invoering van bovenvermelde bepaling kregen de gemeenten de vrijheid heffingsmaatstaven in de belastingverordening op te nemen die het beste passen bij het gemeentelijke beleid. Deze zogenaamde 'nieuwe vrijheid' wordt blijkens de parlementaire toelichting, naast het verbod om de gemeentelijke belasting afhankelijk te stellen van het inkomen, de winst of het vermogen, begrensd doordat de heffingsmaatstaven niet in strijd mogen komen met algemene rechtsbeginselen, waaronder mede is te verstaan een willekeurige en onredelijke belastingheffing.
4.10. Anders dan belanghebbende meent, is het Hof van oordeel dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden doordat het bedrag aan leges dat aan belanghebbende in rekening is gebracht aanzienlijk hoger zou zijn dan de gemiddelde kosten van een bouwvergunning die in 2010 door de gemeente is afgegeven. Het is immers vaste jurisprudentie dat er geen rechtstreeks verband behoeft te bestaan tussen de hoogte van de leges enerzijds en de omvang van de dienstverlening dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 4 maart 1981, nr. 20 037, BNB 1981/142 en van 24 december 1997, nr. 32 569, LJN AA3345, BNB 1998/70). Ook anderszins is het Hof niet gebleken dat belanghebbende meer dan evenredig in de heffing is betrokken. Ingevolge de Verordening draagt in de gemeente een ieder die een bouwvergunning aanvraagt bij in de kosten van de gemeentelijke dienstverlening naar rato van de mate waarin daarvan profijt wordt getrokken. Daarbij wordt de mate van het profijt uitgedrukt in een eenheidsprijs (volledige woningen) of een percentage van een normatieve bouwsom (niet-woningen). Het Hof vermag dan ook niet in te zien dat belanghebbende anders, in het bijzonder ongunstiger, dan anderen die een bouwvergunning voor een of meer volledige woningen zouden hebben aangevraagd, is behandeld.
4.11. Dat in de Verordening voor grote bouwers als belanghebbende niet is voorzien in een degressief tarief en geen maximum is gesteld aan de maatstaf van heffing dan wel aan de in rekening te brengen bouwleges, is naar het oordeel van het Hof eveneens geen reden om een willekeurige en onredelijke belastingheffing aanwezig te achten. Het beginsel dat de gemeente een grote mate van vrijheid heeft bij de tariefstelling brengt mee dat zij niet gehouden is om voor diensten als de onderhavige een degressief en/of maximum tarief te stellen.
4.12. Naar het oordeel van het Hof is er evenmin sprake van dat de geheven bouwleges feitelijk afhankelijk zijn gesteld van het vermogen en/of de winst van belanghebbende. Tijdens de parlementaire behandeling van artikel 219, lid 2 van de Gemeentewet heeft de wetgever ter zake opgemerkt (Kamerstukken II, 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 66):
"(...) het hanteren van draagkracht bij tariefstelling van subsidies en tarieven [dient] om principiële redenen voorbehouden te blijven aan de centrale overheid.
Het hanteren van het draagkrachtbeginsel bij de lagere overheid zou (...) kunnen leiden tot een doorkruising van het algemene inkomensbeleid. Wij menen dat naast de door de commissie inkomensprijzen gehanteerde en door ons onderschreven argumenten nog kan worden aangevoerd, dat gemeentelijke belastingen en rechten in overwegende mate op het profijtbeginsel in ruime zin zijn gebaseerd. Tariefstelling op grond van het draagkrachtbeginsel verdraagt zich in het algemeen niet met de toepassing van het profijtbeginsel. (...) Voorts achten wij het afwijzen van de toepassing door gemeenten van het draagkrachtprincipe ook om praktische redenen gewenst. In het algemeen beschikken de gemeenten niet over gegevens waaruit de draagkracht kan worden afgeleid. (...)".
Niet gezegd kan worden dat de tariefstelling welke door de gemeente is gehanteerd op enigerlei wijze differentieert naar inkomen, winst of vermogen van de aanvrager van een bouwvergunning. Dat de bouwleges naar de opvatting van belanghebbende ter zake van een dienst als verricht jegens haar (veel) meer dan 100% van de kosten dekt, terwijl in het geval van de aanvraag van een bouwvergunning voor een afzonderlijke woning sprake kan zijn van onderdekking, doet daaraan niet af. Kruissubsidiëring binnen eenzelfde groep van legesfeiten is, evenals kruissubsidiëring binnen een groep van diensten, niet in strijd met de Gemeentewet.
4.13. Ten aanzien van het gehanteerde eenheidstarief wijst het Hof er in de eerste plaats op dat de Hoge Raad in zijn arrest van 14 augustus 2009, nr. 43 120, LJN: BI1943 heeft geoordeeld dat gemeenten op grond van artikel 219, lid 2 van de Gemeentewet zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten en het hen in beginsel vrijstaat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing, mits de getroffen regeling niet in strijd komt met enig algemeen rechtsbeginsel.
4.14. Naar de Heffingsambtenaar ter zitting heeft verklaard, hanteert de gemeente, mede gelet op het min of meer eenvormige woningenbestand in de gemeente, een eenheidstarief per volledige woning, omdat in de praktijk bleek dat voor de beoordeling van een aanvraag bouwvergunning steeds ongeveer eenzelfde aantal uren werd besteed. De keuze voor deze maatstaf voor het heffen van bouwleges voor volledige woningen is volgens de Heffingsambtenaar tot stand gekomen als reactie op en ter vermijding van de vele discussies die zich in het verleden voordeden toen de leges werden berekend aan de hand van normatieve bouwkosten. Als bijkomend voordeel van het hanteren van een eenheidstarief noemt de Heffingsambtenaar het feit dat de aanvrager snel en duidelijk kan worden geïnformeerd over de hoogte van de te heffen bouwleges.
Naar het oordeel van het Hof is de keuze van de gemeente niet in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel. Daarbij acht het Hof aannemelijk dat, ongeacht de omvang van de bouwkosten, bij de beoordeling van een aanvraag bouwvergunning voor een volledige woning doorgaans dezelfde werkzaamheden worden verricht, zoals toetsing aan het bestemmingsplan, welstand, bouwverordening, bouwbesluiten, etc. Gegeven het feit dat de aard en omvang van de werkzaamheden samenhangend met het behandelen van een aanvraag bouwvergunning voor een volledige woning veelal ongeveer hetzelfde zullen zijn, kan het hanteren van een eenheidstarief niet worden aangemerkt als willekeurig of onredelijk. Daarbij wijst het Hof er nogmaals op dat er geen rechtstreeks verband vereist is tussen de hoogte van de geheven leges en de omvang van de gemeentelijke dienstverlening.
4.15. De door belanghebbende geuite veronderstelling dat de invoering van een eenheidstarief is ingegeven door de wens van de raad om de inkomsten voor 2010 te vergroten, is door de Heffingsambtenaar ter zitting uitdrukkelijk weersproken. Reeds hierom gaat het Hof aan deze veronderstelling van belanghebbende voorbij.
4.16. Tot slot is het Hof van oordeel dat het door de Heffingsambtenaar gemaakte onderscheid tussen volledige woningen enerzijds (leges worden geheven op basis van een eenheidstarief), en niet-woningen anderzijds (leges worden geheven op basis van normatieve bouwkosten), waarbij een woning onderdeel uitmakend van een combinatiegebouw is aangemerkt als een niet-woning, niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
In dit verband overweegt het Hof dat bij de beoordeling van een aanvraag bouwvergunning van een niet-woning - anders dan bij een woning, waarbij zoals in 4.14 vermeld, bij de beoordeling in het kader van de aangevraagde bouwvergunning doorgaans dezelfde werkzaamheden zullen worden verricht - afhankelijk van de aard en functie van de niet-woning (telkens) andere werkzaamheden zullen worden verricht, bijvoorbeeld in verband met specifieke bouwtechnische aspecten, (brand)veiligheid, aspecten met het oog op milieubeheer, omgevingsaspecten, etc. Gegeven de (mogelijke) grote verscheidenheid van de categorie niet-woningen en de (mogelijk) verschillende behandeling en/of behandelingsduur is een verschil in maatstaf van heffing gerechtvaardigd en is geen sprake van willekeur. Hetzelfde zal veelal hebben te gelden met betrekking tot een woning onderdeel uitmakend van een combinatiegebouw. Ook in dat geval zal veelal een specifieke behandeling noodzakelijk zijn, omdat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met bijzonderheden van de niet-woning waarmee de woning een combinatie vormt.
4.17. Gelet op het onder 4.8 tot en met 4.16 overwogene dient vraag II eveneens ontkennend beantwoord te worden.
Slotsom
4.18. Gelet op al het hiervoor overwogene dient de uitspraak van de Rechtbank te worden bevestigd.
Ten aanzien van het griffierecht
4.19. Het Hof is van oordeel dat er geen redenen aanwezig zijn om te gelasten dat de gemeente aan belanghebbende het door haar betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt.
Ten aanzien van de proceskosten
4.20. Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
5. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Aldus gedaan op: 23 december 2011 door P.A.M. Pijnenburg, voorzitter, V.M. van Daalen-Mannaerts en W.A. Sijberden, in tegenwoordigheid van J.W.J. van der Heijden, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH 's-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
1. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a) de naam en het adres van de indiener;
b) een dagtekening;
c) een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d) de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.