ECLI:NL:GHARL:2025:3669

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Leeuwarden, afdeling civiel

zaaknummer gerechtshof 200.328.926/01

zaaknummer rechtbank Overijssel 279131

arrest van 10 juni 2025

in de zaak van

Zorgnetwerk Op Maat U.A.,

die is gevestigd in Epse,

die hoger beroep heeft ingesteld,

en bij de rechtbank optrad als eiseres,

hierna:
ZOM,

advocaat: mr. R.M.W. de Haan te Utrecht,

tegen

Gemeente Deventer,

die is gevestigd in Deventer,

die ook hoger beroep heeft ingesteld,

en bij de rechtbank optrad als gedaagde,

hierna:
de gemeente,

advocaat: mr. A.C. Beijering-Beck te Utrecht.

1.Het verdere verloop van de procedure bij het hof

1.1

Naar aanleiding van het arrest van 3 december 2024^[1](hierna: het tussenarrest) hebben beide partijen een akte (met producties) genomen. De aktes bestaan uit twee delen. Partijen hebben het eerste deel van hun akte op voorhand naar de andere partij gestuurd. In het tweede deel van hun akte hebben zij op het eerste deel van de akte van de andere partij gereageerd.
1.2 Vervolgens heeft het hof een datum vastgesteld waarop het arrest zal worden uitgesproken.
2. Waar gaat het nog om?2.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of de gemeente wanprestatie heeft gepleegd tegenover ZOM dan wel onrechtmatig tegenover ZOM heeft gehandeld, onder meer door de tussen partijen gesloten overeenkomst tussentijds op te zeggen en door de wijze waarop de gemeente een rechtmatigheidsonderzoek heeft verricht.
2.2 In het tussenarrest heeft het hof geoordeeld dat de gemeente de overeenkomst ten onrechte tussentijds heeft opgezegd en daardoor toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen. Ook heeft het hof geoordeeld dat de gemeente de daardoor ontstane schade (op te maken bij staat) dient te vergoeden.
2.3 Het hof heeft verder overwogen dat het nog niet kan beslissen over de vorderingen van ZOM betreffende het rechtmatigheidsonderzoek, omdat het partijdebat over die vorderingen heel beperkt is geweest. Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich over deze vorderingen uit te laten.
2.4 In dit arrest zal het hof oordelen dat de gemeente bij dit onderzoek onvoldoende zorgvuldig en daarom onrechtmatig heeft gehandeld en dat de vorderingen van ZOM betreffende het onderzoek om die reden gedeeltelijk toewijsbaar zijn.

3.3. De verdere beoordeling van het geschil

Het tussenarrest over het rechtmatigheidsonderzoek3.1 In het tussenarrest heeft het hof onder meer het volgende overwogen over het rechtmatigheidsonderzoek:
‘
5.51 Het hof stelt vast dat het debat van partijen over deze vordering van ZOM heel beperkt is gebleven. De reden daarvan is dat ZOM de vordering pas in de memorie van grieven heeft ingesteld en de vordering summier heeft onderbouwd. De gemeente is in het principaal hoger beroep ook nauwelijks op de vordering ingegaan. Het hof zal partijen daarom in de gelegenheid stellen hun stellingen over deze kwestie uit te werken. Aan de hand daarvan zal het hof beoordelen of ZOM belang heeft bij haar vordering tot een verklaring voor recht (en ook bij haar vordering tot rectificatie) en, zo ja, of de vorderingen toewijsbaar zijn.

5.52

In de akte dienen partijen in elk geval op de volgende vragen in te gaan:a. Aan welke eisen dient een rechtmatigheidsonderzoek als dit te voldoen? Zijn deze eisen vastgelegd? Wat is daarover in de werkinstructies vermeld die tijdens de mondelinge behandeling werden aangehaald?b. Voldoet het onderzoek aan deze eisen? Als dat niet het geval is, wat is daarvan het gevolg geweest?c. Waarom is aan ZOM in het kader van hoor- en wederhoor niet de conceptversie van het rapport ter reactie aangeboden voordat het rapport werd afgerond?d. Maakt het voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het onderzoek verschil of de resultaten van een onderzoek alleen binnen de gemeente gebruikt worden of ook met derden gedeeld worden?e. Met welke cliënten is het onderzoeksrapport gedeeld? Wat was daarvan de juridische grondslag?f. Is het volledige rapport (en wel of niet geanonimiseerd) verstuurd naar de toezichthouder rechtmatigheid van de Zorgregio? Wat heeft de toezichthouder met het rapport gedaan? Wat was het gevolg van het insturen van het rapport? Is het rapport door de toezichthouder gedeeld met de gemeenten die deel uitmaken van de Zorgregio?’

Is ZOM ontvankelijk in haar vorderingen betreffende het rechtmatigheidsonderzoek?3.2 Volgens de gemeente is ZOM niet-ontvankelijk in haar vorderingen betreffende het rechtmatigheidsonderzoek. De gevorderde verklaring voor recht betreffende het onderzoek staat uitsluitend in de conclusie (het petitum) van de memorie van grieven en is niet gemarkeerd als een vermeerdering van eis. Dat geldt ook voor de gevorderde rectificatie. Die rectificatie is nog enigszins onderbouwd (in grief IV), maar voor de verklaring voor recht ontbreekt ook een onderbouwing. Een en ander is volgens de gemeente in strijd met de goede procesorde. De gemeente is ook geschaad in een belang, doordat zij uitsluitend bij akte kan reageren op de vorderingen. Aan de gemeente is de mogelijkheid ontnomen om de vorderingen tijdens de mondelinge behandeling met het hof te bespreken.

3.3

Het hof volgt de gemeente niet in dit betoog. Aan de gemeente kan worden toegegeven dat ZOM de vorderingen betreffende het onderzoek niet als een vermeerdering van eis heeft gemarkeerd. Maar in de conclusie van de memorie heeft ZOM haar vorderingen opnieuw geformuleerd en daaruit bleek dat ZOM meer vorderde dan zij bij de rechtbank had gedaan. Dat ZOM van mening was dat de gemeente ook onrechtmatig had gehandeld door de wijze van totstandkoming van het onderzoek en het verspreiden van het onderzoeksrapport heeft ZOM ook toegelicht in randnummer 7.1.58 van de memorie van grieven. Ook in randnummer 7.3.3 van de memorie van grieven heeft ZOM aangegeven dat en waarom zij daardoor schade heeft geleden. De gevorderde verklaring voor recht kan dan ook geen verrassing zijn geweest voor de gemeente. Aan de vordering tot rectificatie heeft ZOM zelfs een aparte grief (grief IV) gewijd, zodat de formulering van deze vordering in het petitum ook niet uit de lucht kwam vallen.

3.4

De in de memorie van grieven ingestelde nieuwe vorderingen betreffende het onderzoek kwamen dan ook niet als een verrassing voor de gemeente en de gemeente heeft er in de memorie van antwoord ook op kunnen reageren. Dat heeft de gemeente ook gedaan. In dit verband wijst het hof erop dat de gemeente incidenteel appel heeft ingesteld tegen overwegingen in het vonnis van de rechtbank over het onderzoek. Het onderwerp had dan ook wel degelijk haar aandacht. En als de gemeente toch nog wat verrast was over het feit dat ZOM over dit onderwerp vorderingen heeft ingesteld en zich om die reden niet (optimaal) heeft kunnen verweren tegen deze vorderingen, heeft zij die gelegenheid alsnog gehad door een akte te nemen.

3.5

Het stond de gemeente uiteraard vrij het onderwerp van het onderzoek tijdens de mondelinge behandeling aan de orde te stellen, bijvoorbeeld in de toelichting van haar advocaat. Uit de spreekaantekeningen van de advocaat van de gemeente volgt dat zij ook van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt. De klacht van de gemeente dat zij niet de gelegenheid heeft gehad het onderwerp met het hof te bespreken, gaat alleen om die reden al niet op.

3.6

ZOM is dan ook ontvankelijk in haar vorderingen betreffende het onderzoek.

Was het onderzoek onzorgvuldig?

3.7

De heer [de toezichthouder1] (hierna: [de toezichthouder1] ), de door B&W van de gemeente benoemde toezichthouder in het kader van de Wmo (de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015), heeft in het voorjaar en de zomer van 2019 onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de zorgverlening door ZOM naar aanleiding van signalen van medewerkers van het Sociaal Team van de gemeente dat ZOM niet de juiste begeleiding zou hebben verleend. In het kader van zijn onderzoek heeft [de toezichthouder1] gesprekken gevoerd met (voormalige) cliënten van ZOM en/of hun bewindvoerders of mentoren en met medewerkers van het Sociaal Team. Van deze gesprekken zijn verslagen gemaakt, die door de gehoorde personen zijn ondertekend. Ook heeft hij gegevens opgevraagd bij ZOM en haar accountant. In de loop van het onderzoek heeft hij aan de bestuurder van ZOM, mevrouw [de bestuurder] (hierna: [de bestuurder] ), meegedeeld dat een onderzoek is gestart. Op 25 juni 2019 en 2 juli 2019 heeft hij gesprekken gevoerd met [de bestuurder] over de werkwijze van ZOM. Op 9 juli 2019 heeft hij een uitvoerig gesprek met [de bestuurder] gevoerd. In dat gesprek heeft hij [de bestuurder] geconfronteerd met de door medewerkers van de gemeente en (gewezen) cliënten geuite klachten over de zorgverlening door ZOM en met mogelijke onrechtmatige declaraties. Van het gesprek heeft [de toezichthouder1] een verslag gemaakt, dat door [de bestuurder] is ondertekend nadat er enkele wijzigingen in waren aangebracht.
[de toezichthouder1] heeft zijn onderzoek vastgelegd in een rapport van 16 juli 2019. De diverse gespreksverslagen zijn als bijlage bij het rapport gevoegd. Onder het kopje ‘Conclusie’ is in het rapport onder meer vermeld:
‘
ZOM heeft niet voldaan aan art. 14: inzet onderaannemers en leden en art. 9; meld- en

informatieverplichting contractant; ZOM heeft “sporten” georganiseerd voor onder andere

twee cliënten met een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding. Cliënten hebben

gesport in groepsverband, de begeleiders hebben geen begeleiding gegeven en hebben zelf

meegesport. ZOM heeft onjuiste informatie verstrekt in de productieverklaring, cliëntenonjuist bejegend en begeleiding en/of ondersteuning vanuit ZOM gekoppeld aan

huurovereenkomsten bij cliënten die wonen aan (…). ZOM biedt begeleiding

en/of ondersteuning aan meerdere cliënten op deze twee adressen. Deze twee adressen

beschikken niet over een omgevingsvergunning.’

3.8

Volgens ZOM heeft de gemeente bij de totstandkoming van dit rapport in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van hoor en wederhoor gehandeld door het rapport van 16 juli 2019 niet (in concept) aan ZOM te sturen voor een reactie. ZOM heeft het rapport pas in het kader van een door de eenmanszaak van [de bestuurder] gevoerde bezwaarschriftprocedure in juli 2020 ontvangen. Het toen ontvangen rapport was bovendien een grotendeels geanonimiseerd rapport, waartegen ZOM zich om die reden niet adequaat kon verdedigen.

3.9

Volgens de gemeente heeft het onderzoek wel zorgvuldig plaatsgevonden. De gemeente wijst erop dat de interviews steeds zijn afgenomen door twee toezichthouders en schriftelijk zijn vastgelegd, waarbij de gespreksverslagen voor akkoord zijn ondertekend door de geïnterviewde personen nadat hun de gelegenheid is geboden aanvullingen en wijzigingen aan te brengen in de tekst. Er heeft volgens de gemeente ook voldoende hoor en wederhoor plaatsgevonden. [de bestuurder] is immers uitvoerig bevraagd over de signalen van cliënten en de uitlatingen die in dat verband zijn gedaan. [de bestuurder] heeft daar, zoals blijkt uit het gespreksverslag, op kunnen reageren. Dat is ruimschoots voldoende. De gemeente stelt dat het concept-rapport niet met ZOM is gedeeld, omdat er diverse signalen waren van cliënten, waaruit bleek dat deze cliënten bang waren voor ZOM, althans voor [de bestuurder] en haar echtgenoot. Die cliënten wilden alleen aan het onderzoek meewerken onder de voorwaarde dat de verslagen niet zouden worden gedeeld met ZOM. Hun verklaringen mochten niet herleidbaar zijn, aldus de gemeente.

3.1

Partijen zijn het er - terecht - over eens dat de gemeente bij het onderzoek de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht diende te nemen en dat het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) ook inhoudt dat de gemeente hoor en wederhoor dient toe te passen. De vraag of dat ook betekent dat de gemeente ZOM in de gelegenheid had moeten stellen te reageren op het concept-rapport beantwoorden zij verschillend. Voor het geval de gemeente zich voor haar standpunt beroept op specifieke werkinstructies waar [de toezichthouder1] tijdens de mondelinge behandeling naar verwees en/of een stappenplan van de VNG (de Vereniging Nederlandse Gemeenten) zoals in de akte van de gemeente vermeld staat, gaat het hof daaraan voorbij. De gemeente heeft de desbetreffende werkinstructies noch het stappenplan in het geding gebracht. Dat had, gelet op het feit dat het stukken betreft uit het ‘domein’ van de gemeente en waarover ZOM niet beschikt, wel van de gemeente verwacht mogen worden, als zij zich in haar voordeel op deze stukken had willen beroepen. Het hof merkt daarbij wel op dat het vervolgens aan de rechter is of de werkinstructies of het stappenplan de toets van de kritiek kunnen doorstaan.

3.11

Het hof stelt vast dat [de toezichthouder1] een uitgebreid onderzoek heeft verricht, dat heeft geresulteerd in een lijvig rapport met 26 bijlagen. [de toezichthouder1] heeft afgezien van [de bestuurder] met 11 personen gesprekken gevoerd, dan wel een verklaring van hen ontvangen. De verklaringen van die personen zijn in het rapport samengevat en ook de overige bevindingen zijn daarin beschreven. In het rapport worden ZOM diverse verwijten gemaakt, die zijn gebaseerd op de gesprekken met de diverse betrokkenen en op het onderzoek van de verzamelde financiële en administratieve gegevens. De verwijten zijn vaak erg gedetailleerd; het gaat niet (alleen) om de grote lijnen - de wijze waarop de organisatie van ZOM is ingericht - maar ook om de bejegening, de wijze van begeleiding en het declaratiegedrag bij specifieke cliënten.

3.12

[de bestuurder] was als bestuurder van ZOM vooral bij de organisatorische kant van de hulp aan individuele cliënten betrokken, maar zij verleende die hulp bij de meeste cliënten niet zelf. Gelet op het veelomvattende en ook gedetailleerde karakter van de verwijten over het functioneren van ZOM die uit het onderzoek van [de toezichthouder1] naar voren waren gekomen, mocht de gemeente niet verwachten dat [de bestuurder] tijdens een gesprek adequaat kon reageren op alle informatie uit het onderzoek waarmee [de toezichthouder1] haar tijdens het gesprek confronteerde, hoe uitgebreid het gesprek ook was.
De gemeente had ZOM daarom, in het kader van hoor en wederhoor, in beginsel tijd en gelegenheid moeten geven om eerst kennis te nemen van de resultaten van het onderzoek tot dan toe, door haar het concept-rapport toe te sturen met het verzoek om binnen redelijke termijn op het concept-rapport te reageren.

3.13

De argumenten die de gemeente aanvoert om deze werkwijze in dit geval niet te hanteren, overtuigen het hof niet.
De gemeente heeft gesteld dat een aantal cliënten had aangegeven alleen te willen verklaren als hun verklaringen niet gedeeld zouden worden met ZOM. Deze cliënten wilden niet dat hun verklaringen tot hen herleidbaar zouden zijn. Het hof stelt vast dat de bevindingen in het rapport niet alleen zijn gebaseerd op de verklaringen van cliënten, maar ook op financieel onderzoek en verklaringen van medewerkers van de gemeente, hulpverleners van cliënten en oud-cliënten. Als de gemeente al moest voldoen aan de wens van cliënten dat hun verklaringen niet gedeeld zouden mogen worden met ZOM, zou de gemeente in elk geval de delen van het concept-rapport aan ZOM hebben kunnen verstrekt waarin geen verklaringen van cliënten zijn verwerkt. Dat heeft de gemeente nagelaten. Ze heeft ZOM niet alleen geen inzage gegeven in de verklaringen van de cliënten, maar ook niet in het overige deel van het concept-rapport.
Maar de gemeente diende ZOM ook de gelegenheid te geven kennis te nemen van de verklaringen van de cliënten voor zover haar conclusie op die informatie was gebaseerd, zodat ZOM naar aanleiding daarvan adequaat kon reageren. Dat had de gemeente bijvoorbeeld kunnen doen door een zakelijke samenvatting te geven van de voor haar conclusies relevante delen van die verklaring, zonder de integrale tekst van de verklaring te verstrekken. Gesteld noch gebleken is dat dit niet mogelijk was. En als dit (voor een deel van) de verklaringen niet mogelijk was, heeft de gemeente niet duidelijk gemaakt waarom zij er voor heeft gekozen om voor elk van de cliënten - kennelijk zonder dat een op de persoon en de situatie van de cliënt gemaakte afweging is gemaakt - in te stemmen met de wens van de cliënten dat hun verklaring, ten koste van het recht op hoor en wederhoor van ZOM, in het geheel niet met ZOM gedeeld mocht worden. Het enkele feit dat de gemeente de indruk had gekregen dat [de bestuurder] dwingend en sturend was richting cliënten is daarvoor in elk geval onvoldoende.

3.14

De conclusie is dat de gemeente bij de totstandkoming van het rapport niet heeft voldaan aan het beginsel van hoor en wederhoor, waardoor het rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarmee heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld jegens ZOM.

Heeft de gemeente het rapport ten onrechte gedeeld met derden?3.15 Tussen partijen staat niet ter discussie dat een geanonimiseerde versie van het rapport is gedeeld met een drietal cliënten van ZOM en hun gemachtigden in het kader van een door die cliënten aanhangig gemaakte bezwaarschriftprocedures tegen besluiten van de gemeente betreffende aan die cliënten toegekende maatwerkvoorzieningen.

3.16

Ook staat niet ter discussie dat de gemeente een niet geanonimiseerde versie van het rapport heeft verstrekt aan de toezichthouder van de Zorgregio Midden-IJssel/Oost Veluwe (hierna: de toezichthouder). Volgens ZOM heeft de toezichthouder het rapport vervolgens gedeeld met de gemeenten die tot deze Zorgregio behoren. De gemeente heeft dat bestreden. Zij heeft in dat verband verwezen naar een e-mail van 9 december 2024 van de heer
[de toezichthouder2] , de toezichthouder, aan de heer [de toezichthouder1] waarin de heer [de toezichthouder2] schrijft dat hij het rapport op 28 juni 2021 heeft ontvangen van de gemeente, dat hij op 25 oktober 2021 telefonisch aan ZOM heeft aangekondigd dat er door de Zorgregio een onderzoek gestart zal worden en dat hij ZOM in een e-mail van 29 november 2021 heeft laten weten dat het onderzoek wordt afgelast naar aanleiding van de inmiddels ontvangen opzegging door ZOM van de raamovereenkomst met de Zorgregio. In de e-mail heeft de heer [de toezichthouder2] ook geschreven:
‘
NB het onderzoeksrapport van de gemeente Deventer is door de toezichthouders van de Zorgregio niet gedeeld met de contractmanagers van de onderliggende gemeenten.’

3.17

In het licht van dit gemotiveerde verweer van de gemeente heeft ZOM onvoldoende onderbouwd dat de toezichthouder het rapport heeft gedeeld met andere gemeenten. Het enkele feit dat in de jaren 2019 en 2020 tijdens het jaarlijkse overleg tussen vertegenwoordigers van gemeenten van de Zorgregio gesproken is over ZOM - zoals blijkt uit de door ZOM overgelegde agenda’s van de ‘Casustafel onderzoek Wmo aanbieders’ - betekent nog niet dat tijdens die overleggen het rapport door de vertegenwoordiger van de gemeente is gedeeld met de andere deelnemers aan het overleg. Voor het overleg in 2019 was dat sowieso niet mogelijk omdat dat overleg plaatsvond voordat het onderzoek door [de toezichthouder1] was gestart.

3.18

ZOM heeft ook onvoldoende onderbouwd dat de gemeente het rapport heeft gedeeld met ENO Zorgkantoor. De gemeente heeft dat gemotiveerd bestreden. Uit de door ZOM overgelegde artikelen volgt slechts dat de gemeente en ENO Zorgkantoor samenwerken, niet dat die samenwerking ook inhield dat de gemeenten rapporten als het onderhavige met ENO Zorgkantoor zou gaan delen.

3.19

Het hof is het met de gemeente eens dat het de gemeente er niet om heen kon om het rapport met de hiervoor vermelde derden te delen. Voor de cliënten die bezwaar hadden gemaakt, geldt dat (het college van B&W van) de gemeente op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb in beginsel verplicht was om het rapport in die procedure over te leggen en dat artikel 7:4 lid 6 Awb de gemeente wel de mogelijkheid bood om het rapport te anonimiseren, maar niet om het volledig achter te houden. De gemeente heeft terecht geoordeeld dat gewichtige redenen als bedoeld in laatstgenoemde bepaling niet zo zwaar wogen dat de gemeente ook de geanonimiseerde versie van het rapport achter kon houden.
Voor het delen van het rapport met de Zorgregio geldt dat de Zorgregio in een brief van 23 juni 2021 aan de gemeente het ‘volledige onderzoekdossier’ van ZOM ‘en andere documenten die voor ons onderzoek van belang zijn’ heeft gevorderd. De gemeente diende op grond van onder meer artikel 5:16 Awb in combinatie met art. 5.2.2 onder a Wmo aan deze vordering te voldoen.

3.2

Gezien het voorgaande heeft de gemeente niet ook (naast het feit dat het rapport niet zorgvuldig tot stand was gekomen) onrechtmatig gehandeld door het onderzoeksrapport aan de cliënten die bezwaar hadden gemaakt (en hun gemachtigden) en aan de Zorgregio te verstrekken. Dat de gemeente het rapport nog aan andere derden (personen of instanties buiten de eigen organisatie) heeft verstrekt, is niet aannemelijk geworden.

3.21

ZOM heeft ook aangevoerd dat het rapport, dan wel informatie uit het onderzoek, binnen de gemeente verspreid is en bij andere afdelingen is terechtgekomen. Zij verwijst naar een door haar opgesteld gespreksverslag van een bijeenkomst van 1 oktober 2019, waaruit blijkt dat een teamleider van de afdeling ‘toegang jeugd’ van de gemeente heeft gezegd dat zij op de hoogte was van het (door een andere afdeling) uitgevoerde rechtmatigheidsonderzoek. De gemeente heeft bestreden dat het verslag een juiste weergave is van wat besproken is, maar heeft geen eigen verslag overgelegd. Zo’n verslag is er, hoewel dat door de gemeente in correspondentie met ZOM wel was toegezegd, niet gekomen. Gelet hierop heeft de gemeente onvoldoende weersproken dat informatie uit het rechtmatigheidsonderzoek en mogelijk het onderzoeksrapport met andere afdelingen van de gemeente is gedeeld.

Heeft de gemeente het rapport ten onrechte niet met ZOM gedeeld?3.22 De gemeente heeft het rapport ook nadat het gereed was niet met ZOM gedeeld. ZOM heeft het pas - deels geanonimiseerd - ontvangen in het kader van een door (de eenmanszaak van) [de bestuurder] aanhangig gemaakte bezwaarschriftprocedure. Naar het oordeel van het hof had de gemeente (het grootste deel van) het rapport toen het gereed was wel met ZOM moeten delen. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de gemeente het concept-rapport in het kader van hoor en wederhoor (met uitzondering van de integrale verklaringen van de cliënten van ZOM) aan ZOM had moeten verstrekken. Daaruit volgt dat de gemeente de definitieve versie van het rapport (opnieuw met uitzondering van de integrale verklaringen van de cliënten) ook had moeten verstrekken, zodat ZOM kon controleren of en in hoeverre de gemeente haar opmerkingen bij de conceptversie in de definitieve versie van het rapport had verwerkt. Omdat de gemeente het rapport ook gebruikte voor civiele en bestuursrechtelijke acties tegen ZOM, diende de gemeente het rapport daarnaast aan ZOM te verstrekken, zodat ZOM zich tegen die maatregelen behoorlijk kon verdedigen.

Tussenconclusie3.23 De gemeente heeft onrechtmatig gehandeld doordat het rapport niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Zij heeft dat (niet zorgvuldig tot stand gekomen) rapport gedeeld met derden - cliënten die bezwaar hadden gemaakt en de Zorgregio - met wie zij dat mocht delen. De kring van derden met wie de gemeente het rapport heeft gedeeld, is dan ook beperkt gebleven. Daarnaast is informatie uit het onderzoek gedeeld met andere afdelingen binnen de gemeente. Maar het rapport is ten onrechte niet met ZOM gedeeld.

Heeft ZOM belang bij haar vorderingen betreffende het rechtmatigheidsonderzoek?3.24 In het tussenarrest heeft het hof overwogen dat de gemeente ZOM in gebreke mocht stellen en dat de gang van zaken rond het rechtmatigheidsonderzoek daaraan niet afdoet (zie 5.40 van het tussenarrest). Ook heeft het hof overwogen dat ZOM niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente schadeplichtig is voor het laten voortduren van het verbetertraject.
Het hof heeft in het tussenarrest overwogen dat de gemeente wel schadeplichtig is vanwege de tussentijdse opzegging van de overeenkomst, maar dat het rechtmatigheidsonderzoek bij de opzegging geen rol speelde (zie 5.46 van het tussenarrest). De gemeente meent om die reden dat ZOM geen belang heeft bij haar vorderingen betreffende het rechtmatigheidsonderzoek. Als ZOM geen schade heeft geleden door het onderzoek, heeft zij ook geen belang bij een verklaring voor recht dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest en is haar vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat betreffende het rechtmatigheidsonderzoek evenmin toewijsbaar.

3.25

De gemeente zou gelijk hebben indien de schade van ZOM vanwege het onderzoek alleen gelegen zou zijn in de gang van zaken rond de ingebrekestelling, het verbeterplan en/of de opzegging van de overeenkomst. ZOM stelt echter dat zij los daarvan schade heeft geleden vanwege het onderzoek. Die schade is volgens haar allereerst het gevolg van het feit dat de gemeente het rapport heeft gedeeld met derden en dat het onderzoek ook intern bij de gemeente bekend is geworden, waardoor ZOM al voorafgaand aan de ingebrekestelling en de cliëntenstop geen nieuwe cliënten doorverwezen kreeg. Bovendien heeft ZOM schade geleden doordat haar reputatie en goodwill zijn aangetast door het onzorgvuldige onderzoek en het delen van het rapport met derden. Ten slotte heeft het niet delen van het (concept-) rapport met haar gezorgd voor een (deels) onterechte ingebrekestelling en het langer voortduren van het verbetertraject en tot extra kosten aan juridische bijstand.

3.26

Het hof stelt voorop dat voor verwijzing naar de schadestaat voldoende is dat de mogelijkheid van schade aannemelijk is.^[2]De drempel ligt dus lager dan de gemeente veronderstelt, als zij betoogt dat ZOM niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden.

3.27

Hiervoor heeft het hof vastgesteld dat de gemeente het rapport heeft gedeeld met enkele derden en ook intern met andere afdelingen. ZOM heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het delen van het onzorgvuldig tot stand gekomen rapport mogelijk tot schade heeft geleid. Het is dan aan ZOM om tijdens de schadestaatprocedure haar schade nader te onderbouwen. Daarbij geldt dat de feitelijke situatie moeten worden vergeleken met de hypothetische situatie dat het rapport wel zorgvuldig tot stand zou zijn gekomen.

Dit betekent dat ZOM onder meer zal moeten aantonen:

dat het delen van het rapport met derden heeft geleid tot omzetverlies bij ZOM,

dat het intern delen van het rapport tot gevolg heeft gehad dat ZOM opdrachten is misgelopen en dat dit niet het geval zou zijn geweest wanneer het rechtmatigheidsonderzoek zorgvuldig zou zijn geweest.

3.28

Hiervoor is al overwogen dat de gang van zaken rond het rechtmatigheidsonderzoek geen rol heeft gespeeld bij de ingebrekestelling en het verbetertraject en dat van schadeplichtigheid van de gemeente vanwege de ingebrekestelling en dat traject geen sprake is. Voor zover ZOM aansprakelijkheid van de gemeente (en verwijzing naar de schadestaat) bepleit, omdat het niet delen van het rapport schade heeft veroorzaakt in verband met de ingebrekestelling en het verbetertraject, volgt het hof ZOM daarin niet.

3.29

Uit het voorgaande volgt dat ZOM belang heeft bij haar vorderingen betreffende het rechtmatigheidsonderzoek. Om die reden zijn de vorderingen toewijsbaar.

Moet de gemeente rectificeren?3.30 ZOM wil dat de gemeente wordt veroordeeld een uitgebreide rectificatie te sturen naar de cliënten van ZOM die ten gevolge van de opzegging zijn overgedragen aan andere hulpverleners en naar de gemeenten waarmee informatie over ZOM is gedeeld. ZOM heeft haar belang bij deze vordering onvoldoende aannemelijk gemaakt. Het gaat allereerst om gebeurtenissen die in 2019 - vijf jaar geleden - hebben plaatsgevonden. Bovendien ontbreekt in de door ZOM voorgestelde tekst de noodzakelijke nuance. De gemeente had het recht om maatregelen tegen ZOM te treffen, zoals het sturen van een ingebrekestelling en het verlangen van een verbetertraject, omdat ZOM haar zaken niet op orde had. De procedure rond het rechtmatigheidsonderzoek is weliswaar niet zorgvuldig verlopen, maar dat betekent nog niet dat de conclusies van dat onderzoek geheel of gedeeltelijk onjuist waren. Die nuanceringen komen niet terug in de door ZOM opgestelde tekst van de rectificatie. Een rectificatie is, ten slotte, ook niet noodzakelijk om een mogelijk door de gemeente veroorzaakt onjuist beeld over ZOM weg te nemen. Indien ZOM haar blazoen wil zuiveren, staat het haar vrij de betrokken derden een brief met het afschrift van of een verwijzing naar de vindplaats van het tussenarrest en/of dit arrest te sturen.

De conclusie

3.31

Uit wat het hof in dit arrest en in het tussenarrest heeft overwogen en beslist, volgt dat de vorderingen van ZOM gedeeltelijk toewijsbaar zijn. Het hof zal voor recht verklaren dat de gemeente wanprestatie heeft gepleegd door de raamovereenkomst op te zeggen en onrechtmatig heeft gehandeld door de wijze waarop het rechtmatigheidsonderzoek is uitgevoerd (het niet toepassen van hoor-en wederhoor, het niet delen van het definitieve rapport met ZOM met uitzondering van de integrale verklaringen van cliënten en het delen van bevindingen en resultaten met andere afdelingen binnen de gemeente) en zal de gemeente veroordelen tot schadevergoeding op te maken bij staat.

3.32

Het vonnis van de rechtbank kan dan ook niet in stand blijven. Het hof zal dat vonnis vernietigen.

3.33

Bij deze stand van zaken is ZOM grotendeels in het gelijk gesteld. Om die reden zal het hof de gemeente veroordelen in de kosten van de procedure bij de rechtbank (salaris van de advocaat: 2 punten à € 563,-) en het hof (salaris van de advocaat: 2,5 punten à € 1.214,-), voor wat betreft het door ZOM ingestelde hoger beroep. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening.^[3]Een proceskostenveroordeling in het door de gemeente ingestelde (voorwaardelijke) hoger beroep kan achterwege blijven.^[4]

3.34

De veroordelingen in deze uitspraak kunnen ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad.

4.De beslissing

Het hof:

4.1

vernietigt het vonnis van de rechtbank Overijssel, locatie Zwolle van 15 februari 2023 en beslist als volgt.

4.2

verklaart voor recht dat de gemeente:

a. wanprestatie heeft gepleegd tegenover ZOM door de raamovereenkomst op te zeggen;
b. onrechtmatig heeft gehandeld tegenover ZOM door de wijze waarop het rechtmatigheidsonderzoek is uitgevoerd, vanwege het niet toepassen van hoor-en wederhoor, het niet delen van het definitieve rapport (met uitzonderingen van de integrale verklaringen van cliënten) met ZOM en het delen van bevindingen en resultaten met andere afdelingen binnen de gemeente;

4.3

veroordeelt de gemeente om de door ZOM geleden en nog te lijden schade vanwege de hiervoor vermelde wanprestatie en onrechtmatige daad aan ZOM te vergoeden, op te maken bij staat;

4.4

veroordeelt de gemeente in de kosten van de procedure bij de rechtbank en bij het hof (voor wat betreft het door ZOM ingestelde beroep) en stelt deze kosten vast op:
- €108,41 voor betekeningskosten, €676,- voor griffierecht en €1.126,- voor salaris van de advocaat in de procedure bij de rechtbank;
- €129,14 voor betekeningskosten, €783,- voor griffierecht en €3.035,- voor salaris van de advocaat in de procedure bij het hof;
bepaalt dat deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;

4.5

verklaart de veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;

4.6

wijst af wat verder is gevorderd.

Dit arrest is gewezen door mrs. H. de Hek, M. Willemse en M.P.M. Hennekens, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025.