Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
afdeling civiel recht en belastingrecht, team II
zaaknummer : 200.154.685/01
zaaknummer rechtbank Amsterdam : C/13/524095/HA ZA 12-1012
arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van14 juli 2015
inzake
DUTCH FLOWER GROUP B.V.,
gevestigd te Aalsmeer,
appellante,
tevens incidenteel geïntimeerde,
advocaat: mr. M. van der Laarse te Rotterdam,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (als rechtsopvolger van voorheen HOOFDBEDRIJFSCHAP AGRARISCHE GROOTHANDEL),
zetelend te Den Haag,
geïntimeerde,
tevens incidenteel appellante,
advocaat: mr. M.L. Batting te Den Haag.
1.Het geding in hoger beroep
Partijen worden hierna DFG en HbAG genoemd.
DFG is bij dagvaarding van 12 augustus 2014 in hoger beroep gekomen van een vonnis van de rechtbank Amsterdam van 14 mei 2014, onder bovenvermeld zaaknummer gewezen tussen DFG als eiseres en HbAG als gedaagde.
De dagvaarding in beroep bevat tevens de grieven tegen voornoemd vonnis.
Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend:
- memorie van antwoord, tevens memorie van grieven in incidenteel appel, met producties;
- memorie van antwoord in incidenteel appel.
Partijen hebben de zaak ter zitting van 26 mei 2015 doen bepleiten, ieder door hun hiervoor genoemde advocaat en aan de hand van pleitnotities die zijn overgelegd.
Ten slotte is arrest gevraagd.
DFG heeft geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en - uitvoerbaar bij voorraad - alsnog de vorderingen als in eerste aanleg geformuleerd zal toewijzen en HbAG verder zal veroordelen tot terugbetaling van hetgeen DFG ter uitvoering van dat vonnis aan HbAG heeft betaald, vermeerderd met wettelijke rente en veroordeling van HbAG in de kosten van het geding in beide instanties met nakosten en rente.
HbAG heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep van DFG in het principaal appel en in het incidenteel appel tot vernietiging van het vonnis en tot niet-ontvankelijk verklaring van DFG in haar vorderingen, met - uitvoerbaar bij voorraad - veroordeling van DFG in de kosten van het geding in hoger beroep met nakosten en rente.
2.Feiten
De rechtbank heeft in het bestreden vonnis onder 2.1. tot en met 2.7. de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Deze feiten zijn in hoger beroep niet in geschil en dienen derhalve ook het hof als uitgangspunt.
2.1.
DFG is een samenwerkingsverband van gespecialiseerde handelsbedrijven in
bloemen en/of planten. DFG is bestuurder bij alle bedrijven, namens wie zij de onderhavige procedure voert.
2.2.
Bij Koninklijk Besluit van 4 maart 2002 is het HbAG ingesteld voor
ondernemingen op het gebied van de groothandel en het bedrijf van tussenpersoon in onder andere bloemkwekerijproducten. Ter vervulling van haar taken heeft het HbAG
verordenende bevoegdheid en mag het aan de ondernemingen waarvoor zij is ingesteld
publieke heffingen opleggen op grond van de artikelen 93 en 126 van de Wet op de
bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo).
2.3.
De opvolgende verordeningen HbAG heffing bloemen en planten bepalen onder
meer dat de grondslag van de heffing het bedrag is van de op of via de veiling gedane
inkoop van bloemkwekerijproducten door de ondernemer gedurende het begrotingstijdvak.
2.4.
Tot 2010 werd deze HbAG-heffing, zoals ook vermeld in de toelichting bij de Verordening HbAG heffing, door het Productschap Tuinbouw (hierna: PT), conform de Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten, geïncasseerd en op voorschotbasis afgedragen aan het HbAG. De verschuldigde heffingen werden door de veilingen, overeenkomstig hun veilingreglementen op de (ver)koopprijs ingehouden en aan het PT afgedragen. Het PT droeg het voor het HbAG bestemde deel vervolgens af aan HbAG op voorschotbasis. Op de nota van de veiling stond vermeld voor welk bedrag PT-heffing werd opgelegd. In dat bedrag was de HbAG-heffing van 0,09% verdisconteerd. In zijn uitspraak van 17 december 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BL3965) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven
geoordeeld dat het PT met de gehanteerde heffingssystematiek buiten de hem toegekende heffingsbevoegdheid is getreden door uit eigen hoofde de HbAG-heffing te innen, nu de HbAG-heffing is bestemd voor doeleinden van een ander bedrijfslichaam dan het PT. Met ingang van 1 januari 2010 is de heffingssystematiek gewijzigd en draagt het HbAG zelf zorg voor de oplegging en inning van de HbAG-heffing.
2.5.
Over de jaren 2002 -2010 heeft DFG van PT heffingnota’s ontvangen en op basis daarvan restitutie verkregen. Tot 2009 op basis van het besluit 2000/1 PT restitutie vakheffing bloemen en vanaf 2009 op basis van de verordening PT Vakheffing Bloemenkwekerijproducten. Vanaf 2007 heeft DFG bij brief bezwaar gemaakt bij het PT tegen opgelegde PT-heffing.
2.6.
Bij brief van 15 juli 2011 heeft DFG voor haar en alle deelnemingen van DFG.
van het HbAG de over de jaren 2006 tot en met 2010 betaalde HbAG-heffingen
teruggevorderd uit hoofde van onverschuldigde betaling. Zij stelt daarbij dat zij nimmer van het HbAG een beschikking dan wel een eindnota heeft ontvangen over de jaren 2006 tot en met 2010 in de vorm van een besluit dat voldoet aan de eisen van art 1:3 Awb en dat de door haar ontvangen veilingnota’s conform de uitspraak van het CBb van 25 maart 2010 geen besluit zijn in de zin van de Awb.
2.7.
Bij brief van 19 december 2011 heeft het HbAG aan (de advocaat van )DFG onder meer het volgende bericht:
“Zoals het zich laat aanzien, zal het HbAG zelf heffingsnota’s gaan opleggen ten aanzien van 2006 t/m 2010. In verband daarmee behoeft het HBAG een nadere onderbouwing van de door uw cliënte in haar brief van l5 juli jl. gevorderde heffingsbedragen. Gelieve ons daarom de jaaromzetten over 2006 tot en met 2010 te zenden van aangekochte bloemkwekerijproducten (...) per onderneming (...), waarbij voor de jaren 2008 en 2009 expliciet wordt vermeld hoeveel daarvan aankopen via de veiling betrof. (...)’.
2.8.
DFG heeft hierop op 9 februari 2015 gereageerd door de over de afzonderlijke hier bedoelde vennootschappen uitgesplitste informatie aan te reiken op basis waarvan de heffingsgrondslag (bedrag van inkoop bloemkwekerijproducten) kan worden vastgesteld en nota’s voor de verschuldigde (en dus deels reeds geïnde) heffingen kunnen worden opgelegd.
2.9.
Op 22 april 2013 hebben de in bijlage 1 bij de inleidende dagvaarding genoemde bedrijven een verklaring afgegeven die als volgt luidt:
“Ondergetekende
(….)
vertegenwoordigd door haar zelfstandig bevoegd bestuurder (...)
machtigt DFG om namens haar de in de periode van 1 januari 2002 tot 15 juli 2011 in
rekening gebrachte HBAG-heffingen terug te vorderen en in dat kader in en buiten rechte op te treden en al hetgeen te doen wat daarmee in de ruimste zin des woord verband houdt en nuttig is. (.. . )“
3.Beoordeling
3.1
DFG vordert, samengevat, terugbetaling door HbAG van de heffingen die in de periode van 1 januari 2002 tot 15 juli 2011 ten laste van DFG, althans van de door haar vertegenwoordigde ondernemingen, door tussenkomst van de Coöperatieve Bloemenveiling Floraholland U.A. en haar rechtsvoorgangers zijn ingehouden en afgedragen aan HbAG, te weten een bedrag van € 2.310.234,07. Subsidiair ziet de terugvordering op de betreffende heffingen over de periode van 15 juli 2006 tot 15 juli 2011, te weten een bedrag van € 2.065.174,07.
Aan haar vorderingen heeft DFG ten grondslag gelegd dat HbAG jegens haar, althans jegens de door haar vertegenwoordigde bedrijven onrechtmatig heeft gehandeld omdat, kort samengevat, een rechtsgeldige grondslag voor het opleggen en innen van dergelijke heffingen ontbrak.
HbAG heeft verweer gevoerd, dat er kort samengevat op neer komt dat DFG in haar vorderingen niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat zij de dagvaarding op eigen naam heeft uitgebracht en terugvordering verlangt van heffingen die niet aan haar zijn opgelegd, terwijl bovendien niet duidelijk is dat zij als rechtsgeldig vertegenwoordiger van de door haar genoemde ondernemingen mag optreden. Verder betreft het heffingen, die zijn opgelegd op grond van een publiekrechtelijke regeling, zodat bij uitstek de bestuursrechter en niet de civiele rechter aangewezen is om de rechtmatigheid van die heffingen te beoordelen, zoal niet sprake is van rechtens inmiddels onaantastbare besluiten.
3.2.
De rechtbank heeft debat geoordeeld dat voldoende is komen vast te staan dat DFG met de door haar genoemde vennootschappen is overeengekomen dat DFG op eigen naam de vorderingen mocht instellen, zodat zij daarin ontvankelijk is te achten. De vorderingen heeft de rechtbank echter afgewezen.
Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld dat de heffing is geschied op grond van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat tegen een dergelijk besluit bezwaar open staat, dan wel bezwaar heeft opengestaan, alsmede een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Ook indien zou moeten worden aangenomen dat een dergelijk besluit nog niet voorligt, doet dat niet af aan het bestuursrechtelijke karakter van die heffing, waarbij DFG zich desgewenst op de voet van artikel 6:12 Awb tot het HbAG had dienen te wenden om die besluiten alsnog te verkrijgen. De door DFG geopperde bezwaren tegen de heffingen dienen te worden ingediend dan wel hadden ingediend moeten worden in bestuursrechtelijke procedures, zodat het beginsel van formele rechtskracht en de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter met zich brengt dat de door DFG aangevoerd grondslag gelegen in de onrechtmatigheid van de heffingen in een civiele procedure niet aan de orde kan komen.
Tegen deze beslissing en de daaraan ten grondslag gelegde motivering komt DFG met haar grieven op.
In incidenteel appel heeft HbAG aangevoerd dat de niet-ontvankelijkheid van DFG in de vorderingen voorligt nu DFG niet dadelijk bij inleidende dagvaarding haar eigenlijke hoedanigheid heeft vermeld.
3.3.1
Het hof stelt allereerst vast dat niet bestreden is dat met de inwerkingtreding van de Wet opheffing bedrijfslichamen (stb 2014, 571 en 576) per 1 januari 2015 het Hoofdbedrijfschap Agrarische Groothandel is opgeheven en dat op grond van overgangsbepaling art. XXXVII, lid 1, van die wet alle vermogensbestanddelen van het HbAG onder algemene titel zijn overgegaan op de Staat.
3.3.2
Het hof zal eerst de grief in het incidenteel appel behandelen, nu deze het meest verstrekkend karakter kent. HbAG heeft aangegeven dat in de inleidende dagvaarding niet is aangegeven dat DFG handelde als vertegenwoordiger van een aantal vennootschappen en dat zij in het kader van die volmacht gerechtigd was de vorderingen op eigen naam in te stellen. Dat in de inleidende dagvaarding aangegeven staat dat zij handelde namens een aantal vennootschappen, brengt nog niet met zich dat zij dit op eigen naam mocht doen en dat dit voor HbAG kenbaar was.
3.3.3
De vraag in welke hoedanigheid een eisende partij optreedt, vergt uitleg van het exploot waarmee de desbetreffende instantie wordt ingeleid. Ingevolge artikel 3:59 BW zijn de artikelen 3:33 en 3:35 BW op deze uitleg overeenkomstig van toepassing. In verband met de aard van dat stuk en de belangen van de wederpartij moeten echter strenge eisen worden gesteld aan de duidelijkheid van de formulering van het exploot en meer in het bijzonder aan de omschrijving van de identiteit en de hoedanigheid van degene op wiens verzoek het wordt uitgebracht van toepassing (ECLI:NL:HR:2004:AP1435). Weliswaar kan in rechte worden opgetreden door een gevolmachtigde die een rechtsvordering instelt in naam van een met name genoemde volmachtgever om wiens belang het in het geding gaat, maar een eisende partij die niet reeds bij de dagvaarding heeft gesteld op te treden als gevolmachtigde namens de met name genoemde volmachtgever, kan niet hangende de procedure die hoedanigheid alsnog aannemen door op de voet van artikel 130 Rv haar eis te veranderen. Bij de uitleg van het exploot dient de rechter rekening te houden met de wijze waarop de identiteit en de hoedanigheid van eiser is omschreven.
3.3.4
De grief slaagt niet. In de inleidende dagvaarding heeft DFG gesteld dat zij optrad als bestuurder van alle in een aan de dagvaarding gehechte bijlage genoemde vennootschappen verenigd in het samenwerkingsverband Dutch Flower Group BV en tevens dat zij namens deze vennootschappen aanspraak maakt op restitutie van aan HbAG door of namens deze bedrijven betaalde heffingen. Reeds in eerdere correspondentie met HbAG heeft DFG haar positie duidelijk gemaakt, te weten dat zij (mede) optrad namens de aan haar gelieerde ondernemingen. HbAG heeft daarbij op haar beurt telkens DFG als aanspreekpunt beschouwd van al deze “DFG-bedrijven”, waarbij zij deze laatsten ook telkens als heffingplichtig heeft aangemerkt. Aldus kan er naar het oordeel van het hof bij HbAG - want dat is immers haar te beschermen belang - in redelijkheid geen misverstand over hebben bestaan in welke hoedanigheid DFG de procedure is gestart. Het in de procedure nader overleggen van stukken waaruit een machtiging aan DFG blijkt om in en buiten rechte op te treden namens de betreffende vennootschap, vormt dan nog slechts een bevestiging van die hoedanigheid, maar creëert niet, zoals HbAG heeft gesteld, een andere hoedanigheid dan die welke voorheen ook reeds bestond.
3.4.1
Gelet op de onderlinge samenhang zal het hof de grieven in principaal appel gezamenlijk behandelen. Grief 1 ziet op het oordeel van de rechtbank dat DFG zich voor het verkrijgen van besluiten waartegen eventueel nog bezwaar en beroep kan worden aangetekend alsnog tot HbAG kan wenden. Grief 2 heeft betrekking op het daarop volgende oordeel dat alle door DFG aangevoerde bezwaren tegen de heffingen ingediend dienen te worden dan wel ingediend hadden moeten worden in bestuursrechtelijke procedures. Grief 3 stelt aan de orde dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de stellingen van DFG dat om meerdere redenen - niet alleen het ongeoorloofd verstrekken van staatssteun - het handelen van HbAg moet worden aangemerkt als onrechtmatig.
3.4.2.
Het hof stelt onder verwijzing naar hetgeen hiervoor bij de feiten reeds is aangegeven allereerst vast dat op basis van de geldende veilingvoorwaarden, in het kader derhalve van een civiele afspraak, door de veiling inhouding van bedragen overeenkomend met nog door HbAG op te leggen heffingen plaatsvond op de koopprijs waarna afdracht geschiedde aan het Productschap Tuinbouw, dat vervolgens deze bedragen doorsluisde naar HbAG. Voornoemde door de veiling ingehouden bedragen vormden een onderdeel van de door PT opgelegde voorheffing. Deze systematiek van het opleggen van heffingen door PT mede namens HbAG op basis van de Verordening van het PT is blijkens een uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 17 december 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BL3965) onjuist, omdat PT daarmee buiten haar heffingsbevoegdheid is getreden, nu het zogenoemde HbAG-gedeelte van die heffing bestemd is voor doeleinden van een ander bedrijfslichaam.
Vaststaat verder dat met betrekking tot de aldus door HbAG via afdracht verkregen gelden van de diverse aan DFG gelieerde ondernemingen tot op heden geen afzonderlijke heffingsbesluiten zijn genomen. Niet betwist is echter - en ook niet bestreden door een grief - dat die door afdracht van PT door HbAG aldus verkregen gelden hun grondslag vinden in het publieke recht, te weten de ingevolge artikel 126, eerste lid, Wet op de Bedrijfsorganisatie (Wbo) sedert 2002 uitgevaardigde respectieve heffings-Verordeningen van het HbAG.
3.4.3.
Het betoog van DFG komt er, naar het hof begrijpt, in wezen op neer dat HbAG geen bevoegdheid (meer) toekomt om alsnog heffingsbesluiten te nemen, zodat de door HbAG via afdracht door PT verkregen gelden, door haar dienen te worden geretourneerd. HbAG ontbeert deze bevoegdheid tot het alsnog opleggen van (rechtmatige) heffingsbesluiten, hetzij omdat de verordeningen waarop die heffingsbesluiten moeten zijn gebaseerd niet meer bestaan dan wel, omdat deze verordeningen onverbindend zijn wegens, kort gezegd, een onjuiste wijze van totstandkoming dan wel in strijd moeten worden geacht met het EU-recht (verboden staatssteun).
3.4.4.
Voor de beoordeling van deze stelling geldt, als gezegd, als uitgangspunt dat de heffingen die DFG onderwerp van dit geding zijn gemaakt, hun grondslag vinden in artikel 126, lid 1 Wbo en de daarop gebaseerde verordening(en). Daarmee is gegeven dat die heffing een publiekrechtelijke rechtshandeling vormt, waartegen ingevolge artikel 3:1 Awb bezwaar openstaat. Ook wanneer moet worden aangenomen dat tot op heden over de betreffende jaren nog geen (formeel) heffingsbesluit is genomen, ontneemt dat aan die heffing niet haar bestuursrechtelijke karakter. Voldoende aannemelijk is overigens dat HbAG voornemens is dergelijke besluiten als bedoeld in art. 1:3 Awb te nemen, nu zij dit ter zitting heeft verklaard, terwijl DFG, althans de aan haar gelieerde ondernemingen zich op de voet van artikel 6:12 Awb tot HbAG kan wenden om die besluiten alsnog te verkrijgen. Dat kan ook van DFG, althans de aan haar gelieerde ondernemingen redelijkerwijs worden gevergd. Aldus staat er (nog) een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open die aan de eventuele toetsing van die besluiten door de burgerlijke rechter in de weg staat. In het verlengde daarvan moet worden geconcludeerd dat alle bezwaren tegen de heffingen die door DFG in deze procedure worden aangevoerd, ook die met betrekking tot de onverbindendheid van de verordening(en) waarop de heffing(en) zijn gebaseerd, in een bestuursrechtelijke rechtsgang nog kunnen worden aangevoerd. Daaraan doet niet af dat DFG op zich terecht heeft opgemerkt dat zij ook reeds in eerste aanleg de onverbindendheid van de betreffende verordeningen niet uitsluitend heeft gebaseerd op de stelling dat het hier om verboden staatssteun zou gaan.
Het beginsel van formele rechtskracht en de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrecht brengen mee dat die bezwaren thans in beginsel onbesproken dienen te blijven.
3.4.5.
Dat is slechts anders ingeval indien dadelijk de onrechtmatigheid van de onderliggende betreffende verordening dient te worden aangenomen, hetzij omdat deze door de bestuursrechter is getoetst en onverbindend is geacht/verklaard, hetzij omdat HbAg de onrechtmatigheid ervan heeft erkend, althans DFG en/of de aan haar gelieerde vennootschappen mochten begrijpen dat HbAG die onrechtmatigheid erkent, zodat op dit punt geen geschil bestaat dat voor beslissing door de administratieve rechter in aanmerking komt. DFG betoogt weliswaar dat de bestuursrechter in redelijkheid niet anders kan en zal oordelen dan dat de betreffende verordeningen vanaf 2002 (om meerdere redenen) onverbindend zijn te achten, maar die stelling wordt door HbAG gemotiveerd betwist en wordt ook niet, althans in onvoldoende mate ondersteund door de door DFG aangedragen feiten en omstandigheden en is – uitgesproken als een verwachting – niet op één lijn te stellen met het oordeel van de bestuursrechter zelf, die bij uitstek de daartoe aangewezen rechter is. De hiervoor geformuleerde uitzonderingssituatie doet zich daarom niet voor.
3.5.
De slotsom is dat de grieven falen. Het vonnis waarvan beroep zal worden bekrachtigd. DFG zal als in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten van het geding in principaal appel en HbAG in de kosten van het incidenteel appel.
4.Beslissing
Het hof:
rechtdoende in principaal en incidenteel appel:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt DFG in de kosten van het geding in principaal hoger beroep, tot op heden aan de zijde van HbAG begroot op € 5.114,- aan verschotten en € 13.740,- voor salaris en op € 131,- voor nasalaris, te vermeerderen met € 68,- voor nasalaris en de kosten van het betekeningsexploot ingeval betekening van dit arrest plaatsvindt, te vermeerderen met de wettelijke rente, indien niet binnen veertien dagen na dit arrest dan wel het verschuldigd worden van de nakosten aan de kostenveroordeling is voldaan;
veroordeelt HbAG in de kosten van het geding in incidenteel hoger beroep, tot op heden aan de zijde van DFG begroot op € 6.870,- voor salaris, en op € 131,- voor nasalaris te vermeerderen met € 68,- voor nasalaris ingeval betekening van dit arrest plaatsvindt, te vermeerderen met de wettelijke rente, indien niet binnen veertien dagen na dit arrest dan wel het verschuldigd worden van de nakosten aan de kostenveroordeling is voldaan;
verklaart deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
Dit arrest is gewezen door mrs. C.C. Meijer, C.M. Aarts en R.H. de Bock en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2015.