Uitspraak
23/1351 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 april 2023, 21/5961 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam- Voorburg (college)
Datum uitspraak: 16 juni 2026
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van de eerste maand huur en voor de kosten van woninginrichting in de vorm van een geldlening. Appellante vindt dat de bijzondere bijstand in beide gevallen in de vorm van een gift moet worden toegekend. De Raad volgt dit standpunt niet. De kosten van de eerste maand huur waren voorzienbaar en niet is gebleken dat appellante hiervoor niet kon reserveren. Dit betekent dat deze kosten niet voortvloeien uit bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW en de verlening van bijzondere bijstand aan appellante een tegenwettelijk begunstigende toekenning betreft. Ook is het niet reserveren voor de kosten van de eerste maand huur in dit geval aan te merken als een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Het college mocht op grond van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW gebruik maken van zijn bevoegdheid om de bijzondere bijstand voor de huur in de vorm van een geldlening te verlenen omdat het een tegenwettelijk begunstigende toekenning betreft en appellante vanaf dat moment bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder en een woonkostentoeslag ontving. Het college mocht op grond van artikel 51, eerste lid, van de PW en zijn Beleidsregels de bijzondere bijstand voor de woninginrichting in de vorm van een geldlening verlenen omdat uitgangspunt is dat dit in de vorm van een geldlening wordt verstrekt en appellante geen individuele omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven om hier vanaf te wijken. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel wordt verworpen omdat zij dit niet heeft onderbouwd.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P. van Baaren, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft het college nadere vragen gesteld. Het college heeft deze vragen beantwoord.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 mei 2026. Appellante is via beeldbellen verschenen, bijgestaan door [naam] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.S. Teunissen.
Mr. Van Baaren heeft zich bij e-mailbericht van 6 mei 2026 onttrokken als advocaat.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is begin 2019 met haar twee kinderen van Curaçao naar Nederland gekomen. Aanvankelijk stond appellante ingeschreven in de Basisregistratie personen (BRP) op een adres van familie in de gemeente Leidschendam-Voorburg. Appellante heeft zich vervolgens als dakloze laten registeren in de BRP en heeft sinds 17 februari 2020 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag als dakloze algemene bijstand ontvangen op grond van de Participatiewet (PW). Met ingang van 17 februari 2021 staat appellante ingeschreven in de BRP op adres X in [plaats] . Zij huurt met ingang van deze datum een woning op dit adres. Sindsdien ontvangt appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Op 24 februari 2021 heeft appellante een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend voor de kosten van de eerste maand huur van de woning op het adres X in [plaats] en de inrichtingskosten van deze woning. Daarbij gaat het om meubilair voor de woon- en slaapkamer en andere duurzame gebruiksgoederen.
1.3.
Met een besluit van 9 maart 2021 heeft het college aan appellante bijzondere bijstand toegekend ter hoogte van € 532,59 voor de eerste maand huur en € 3.125,- voor inrichtingskosten van de woning. Deze bijstand is in de vorm van een geldlening verleend. Daarnaast is in het besluit een aflossingsverplichting voor de lening vastgesteld. Met een besluit van 1 september 2021 (bestreden besluit) is het college bij dit besluit gebleven. Aan de verlening van de leenbijstand voor de eerste maand huur heeft het college ten grondslag gelegd dat deze kosten behoren tot de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan die in beginsel uit het inkomen bestreden dienen te worden. Aangezien deze kosten voorzienbaar waren en appellante beschikte over een bijstandsuitkering had zij voor deze kosten moeten reserveren. Nu appellante dat niet heeft gedaan, is sprake van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, als bedoeld in artikel 48, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Aan de verlening van de leenbijstand voor de inrichtingskosten heeft het college ten grondslag gelegd dat uitgangspunt is dat dat in de vorm van een lening gebeurt en dat geen sprake is van individuele omstandigheden op grond waarvan de bijstand om niet zou moeten worden verleend. Het college heeft hierbij verwezen naar artikel 51, eerste lid, van de PW en artikel 20 van Pro de Beleidsregels bijzondere bijstand en minimabeleid Leidschendam-Voorburg 2020 (Beleidsregels). Het college heeft daarbij betrokken dat de kosten voorzienbaar waren, dat appellante haar inboedel op Curaçao heeft achtergelaten en had kunnen reserveren. De hoogte van het verleende bedrag heeft het college gebaseerd op het Prijzenboek Leidschendam-Voorburg.
1.4.
Met een besluit van 17 mei 2021 heeft het college naar aanleiding van het bezwaar tegen het besluit van 9 maart 2021 ambtshalve besloten om woonkostentoeslag toe te kennen aan appellante over de periode van 17 februari 2021 tot en met 28 februari 2021 tot een bedrag van € 112,71. Dit is besloten omdat appellante pas met ingang van 1 maart 2021 in aanmerking kwam voor huurtoeslag.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de verlening van de bijzondere bijstand in de vorm van geldleningen in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Eerste maand huur
4.1.
Appellante is het er niet mee eens dat de bijzondere bijstand voor de eerste maand huur is verleend in de vorm van een geldlening. Zij heeft in dat verband aangevoerd dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat zij in de voorafgaande periode voor deze kosten heeft kunnen sparen terwijl dat niet het geval was, omdat het bedrag dat zij als dakloze aan uitkering ontving daarvoor ontoereikend was. Van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan is volgens appellante dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarvoor is het volgende van belang.
4.1.2.
Degene die een aanvraag doet om bijzondere bijstand moet aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van die bijstand. Dit is vaste rechtspraak. [1]
4.1.3.
Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW dient eerst te worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet worden beoordeeld of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft de bijstandverlenende instantie een zekere beoordelingsruimte.
4.1.4.
De kosten voor de eerste maand huur behoren tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten die in beginsel uit de bijstand dienen te worden betaald. Uitgangspunt is dat een inkomen op bijstandsniveau voorziet in alle (periodiek en incidenteel) voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten, dat wil zeggen: de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Alleen in bijzondere omstandigheden is aanvullend bijzondere bijstand nodig. Daarom kan op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW alleen recht op bijzondere bijstand bestaan voor zover de betrokkene door bijzondere omstandigheden wordt geconfronteerd met kosten waarin de algemene bijstandsnorm niet voorziet of met kosten waarin de norm wel voorziet maar die hij door bijzondere omstandigheden niet uit de norm kan betalen. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten, is een aspect dat in laatst genoemd kader moet worden beoordeeld.
4.1.5.
Het college heeft ter zitting herhaald dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden en dat appellante voor de eerste maand huur had moeten reserveren. Het college heeft daaraan ter zitting toegevoegd dat de bijstand is verleend bij wijze van buitenwettelijk begunstigende toekenning omdat appellante niet de financiële middelen had om de huur te voldoen. De Raad begrijpt dit als een tegenwettelijk begunstigende toekenning, omdat niet aan de voorwaarden voor verlening van bijzondere bijstand was voldaan.
Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid
4.1.6.
De bijstand kan worden verleend in de vorm van een geldlening indien de noodzaak tot bijstandverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Dat volgt uit artikel 48, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW.
4.1.7.
Van een tekortschietend besef als bedoeld in 4.1.6 kan sprake zijn indien een betrokkene in de periode voorafgaand aan de aanvraag om bijstand niet reserveert voor voorzienbare kosten. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.1.8.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij voorafgaand aan haar aanvraag al geruime tijd maandelijks te weinig geld overhield om voor de kosten van de eerste maand huur te kunnen reserveren. De omstandigheid dat appellante moest rondkomen van een zogenoemde daklozenuitkering, doet wel vermoeden dat zij op dat moment weinig bestedingsruimte had, maar rechtvaardigt op zich zelf bezien nog niet de conclusie dat zij niet had kunnen reserveren. [3] Appellante heeft haar standpunt dat zij niet kon reserveren namelijk niet gespecificeerd en niet met controleerbare en verifieerbare gegevens onderbouwd. De kosten van de eerste huur zagen op de periode van 17 februari 2021 tot en met 28 februari 2021 en bedroegen € 326,92. Dit bedrag was niet zodanig dat, zonder nadere onderbouwing, moet worden aangenomen dat dat niet te reserveren was. Hierbij is het volgende van belang. De bedoeling van appellante was dat zij een eigen woning zou krijgen. Zij verklaarde ter zitting dat zij daarom voorafgaand aan het krijgen van die woning spaarde voor gebruiksgoederen en dat zij de goederen die zij had aangeschaft, had opgeslagen in een schuur. Ook heeft appellante er voor gekozen om een auto met een geschatte waarde van € 1.500,- te kopen. Daarmee heeft appellante haar mogelijkheden beperkt om te reserveren voor de voorzienbare kosten van de eerste huur waarvoor later bijzondere bijstand is gevraagd. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellante aldus, in de gegeven omstandigheden en uit een oogpunt van toepassing van de PW, blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.
Belangenafweging
4.1.9.
Gelet op wat is overwogen in 4.1.8 staat vast dat aan de voorwaarde van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW is voldaan, zodat het college bevoegd was de bijstand in de vorm van een geldlening te verlenen. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van die bevoegdheid een belangenafweging moet maken. De gevolgen van het besluit om de bijstand in de vorm van een geldlening te verlenen mogen daarbij niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dit staat in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond inhoudende dat deze uitkomst niet evenredig is, slaagt niet.
4.1.10.
De bijzondere bijstand voor de eerste maand huur betrof een tegenwettelijk begunstigende toekenning. Appellante ontving vanaf 17 februari 2021 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder waaruit zij geacht wordt die huur te kunnen betalen omdat er geen sprake was van dubbele huur. Bovendien had appellante voor die periode ook een woonkostentoeslag van € 112,71 als gift gekregen. Gelet op deze omstandigheden mocht het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om de bijzondere bijstand in de vorm van een geldlening te verlenen. Het gevolg dat appellante deze kosten, waarvoor zij had moeten reserveren, achteraf gespreid betaalt, is niet onevenredig.
Inrichtingskosten
4.2.
Het college heeft appellante bijzondere bijstand van € 3.125,- verleend voor inrichtingskosten in de vorm van een geldlening. Ter zitting heeft het college verklaard dat het standpunt dat appellante had kunnen reserveren voor de inrichtingskosten niet langer wordt gehandhaafd, gelet op de omvang van het bedrag in verhouding tot de periode waarover appellante had kunnen reserveren. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde voor de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW dat de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Tussen partijen is in geschil of het college de bijstand in de vorm van een geldlening mocht verlenen.
4.2.2.
In artikel 51, eerste lid, van de PW is bepaald dat bijzondere bijstand voor noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen kan worden verleend in de vorm van een geldlening. In de memorie van toelichting bij de invoering van dit artikel in één van de voorlopers van de PW is hierover het volgende vermeld: “Tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan behoren ook de kosten van aanschaf, vervanging en reparatie van gebruiksgoederen met een duurzaam karakter. Indien men tenminste beschikt over een inkomen op het niveau van het sociaal minimum, dus ook indien men een algemene bijstandsuitkering ontvangt, wordt in principe voldoende ruimte in het inkomen aanwezig geacht om hiervoor te reserveren, dan wel achteraf gespreid te betalen. [...] Doet zich evenwel de bijzondere situatie voor dat een dergelijk goed bijvoorbeeld aan vervanging toe is, terwijl betrokkene nog niet voldoende heeft gereserveerd, dan ligt het voor de hand dat de alsdan te verstrekken bijzondere bijstand, mede gezien het duurzame karakter van het goed, de vorm van een geldlening heeft.”
4.2.3.
Hieruit volgt dat uitgangspunt is dat de bijzondere bijstand voor duurzame gebruiksgoederen in de vorm van een geldlening wordt verstrekt. Het college heeft waar het gaat om de keuze voor de vorm van de bijstandverlening beleidsruimte. Op grond van artikel 20 van Pro de Beleidsregels heeft het college de bijzondere bijstand voor de inrichtingskosten aan appellante verleend in de vorm van leenbijstand. In artikel 21 van Pro de Beleidsregels is bepaald dat in afwijking hiervan bijstand voor duurzame gebruiksgoederen op grond van individuele omstandigheden van de persoon of het gezin als gift kan worden verleend. Het college heeft op de vraag van de Raad op wat voor soort individuele omstandigheden artikel 21 van Pro de Beleidsregels ziet, geantwoord dat gedacht kan worden aan de situatie dat iemand vanwege de aflossing van nietverwijtbare schulden niet of onvoldoende in staat is om op de lening af te lossen. Hiervan is in het geval van appellante niet gebleken. Weliswaar heeft appellante op het aanvraagformulier ingevuld dat zij op dat moment aflost op schulden bij VGZ en MediaMarkt, maar appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit gaat om niet-verwijtbare schulden en ook niet dat zij niet in staat is om de vastgestelde aflossingsbedragen te voldoen. Appellante heeft ook verder geen individuele omstandigheden aangevoerd. Het college mocht dan ook de bijzondere bijstand voor de inrichtingskosten verlenen in de vorm van een geldlening.
Gelijkheidsbeginsel
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het college aan anderen die vanuit een situatie dat zij een daklozenuitkering hebben en met kosten van een verhuizing worden geconfronteerd wel bijzondere bijstand heeft verleend in de vorm van een gift. Het college heeft dit betwist. Deze beroepsgrond slaagt niet omdat appellante deze stelling niet heeft onderbouwd.
Conclusie
4.4.
Uit 4.1.2 tot en met 4.3 volgt dat het college de bijzondere bijstand voor de eerste maand huur en de bijzondere bijstand voor de inrichtingskosten in de vorm van een geldlening mocht verlenen. Dit betekent dat de geldleningen in stand blijven. Los daarvan heeft het college ter zitting verklaard dat appellante nog twee maandelijkse aflossingen dient te voldoen waarna zij gedurende in totaal 36 maanden de vastgestelde aflossingsbedragen volledig en feitelijk heeft voldaan. Dan wordt het resterende bedrag van de vordering op grond van artikel 26 van Pro de Beleidsregels kwijtgescholden.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Wolfrat en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2026.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Participatiewet, zoals deze luidde ten tijde in geding
Artikel 35, eerste lid
Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
Artikel 48
1. Tenzij in deze wet anders is bepaald, wordt de bijstand verleend om niet.
2. Bijstand kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht indien:
(…)
b. de noodzaak tot bijstandsverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan;
(…).
Artikel 51, eerste lid
Bijzondere bijstand voor de kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht, dan wel in de vorm van een bedrag om niet.
Beleidsregels bijzondere bijstand en minimabeleid Leidschendam-Voorburg 2020
Artikel 20
Indien bijzondere bijstand wordt verleend voor duurzame gebruiksgoederen, gebeurt dat in de vorm van een renteloze geldlening.
Artikel 21
In afwijking van het gestelde in beleidsregel 20 kan bijstand voor duurzame gebruiksgoederen op grond van individuele omstandigheden van de persoon of het gezin om niet (als gift) verleend worden.
Artikel 23
1. Het aflossingsbedrag voor geldleningen wordt bepaald op 5% van de toepasselijke maandelijkse bijstandsnorm.
(…)
3. De bedragen die gehanteerd worden voor aflossing van leenbijstand voor duurzame gebruiksgoederen, alsmede die voor terugbetaling van andere vormen van bijzondere bijstand worden vastgelegd in aflossingstabellen.
(…).
Artikel 25, eerste lid
Bijzondere bijstand wordt verleend in de vorm van een renteloze geldlening indien:
(…)
b. de noodzaak tot bijstandsverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid;
(…).
Artikel 26
Indien de belanghebbende gedurende in totaal 36 maanden de vastgestelde aflossingsbedragen volledig en feitelijk heeft voldaan, wordt het dan resterende bedrag van de vordering kwijtgescholden, tenzij er leenbijstand is verstrekt op grond van artikel 48 lid 2 van Pro de wet