Uitspraak
24/43 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 november 2023, 23/5152 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] , zonder vaste woon- of verblijfplaats (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 8 april 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een terugvordering van aan appellant verleende voorschotten op grond van de Participatiewet (PW) van € 1.537,28. Volgens het college kunnen deze voorschotten worden teruggevorderd omdat appellant geen recht op bijstand heeft en is dit besluit niet onevenredig. Appellant vindt dat de terugvordering van de voorschotten niet redelijk is. Appellant krijgt geen gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.J.P. Toonen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen uitgenodigd voor een zitting en daarbij, vanwege wat appellant heeft aangevoerd over het evenredigheidsbeginsel, partijen gewezen op de uitspraak van de Raad van 10 december 2024. [1]
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 25 februari 2025. Voor appellant is mr. Toonen verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.F. Jim.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 7 februari 2023 bij het college een aanvraag ingediend om bijstand op grond van de PW. Op de aanvraag heeft appellant gemeld dakloos te zijn en dat hij een postadres heeft bij het Centrum voor Dienstverlening (CVD).
1.2.
Een medewerker van de gemeente Rotterdam (behandelaar) heeft appellant met een brief van 17 februari 2023 verzocht om aan de hand van een daartoe bestemd formulier opgave te doen van zijn verblijf- en slaapadressen. Op 21 februari 2023 heeft appellant op het formulier vermeld dat hij in portieken slaapt. Omdat appellant daarbij geen adressen had vermeld, heeft de behandelaar appellant met een brief van 27 februari 2023 opnieuw verzocht opgave te doen van zijn verblijf- en slaapadressen. Met het formulier dat hij op 1 maart 2023 bij het college heeft ingediend, heeft appellant, met vermelding van twee postcodes, opgegeven dat hij de afgelopen maand in verschillende portieken, in het Zuiderpark en ook wel daarbuiten in een tent heeft geslapen.
1.3.
Met een besluit van 3 maart 2023 is appellant bij wijze van voorschot bijstand toegekend in de vorm van renteloze lening van € 768,64. Daarbij is vermeld dat het voorschot wordt verrekend met een eerste betaling van de bijstandsuitkering, maar dat appellant er ook rekening mee moet houden dat hij het voorschot moet terug betalen als hij verkeerde of onvolledige gegevens heeft ingeleverd en geen recht op bijstand heeft. In dit besluit staat ook vermeld dat en hoe appellant eventuele vragen kan stellen en wat hij moet doen als hij het er niet mee eens is.
1.4.
Zoals blijkt uit een rapport van 27 maart 2023 heeft de behandelaar op 3 maart 2023 telefonisch inlichtingen ingewonnen bij appellant over waar hij feitelijk verblijft, slaapt en doucht of zich opfrist. Appellant meldt onder meer dat hij zich soms doucht en opfrist bij vrienden, soms bij zwembaden of een sporthal. Hij verbleef voorheen bij zijn moeder, maar dat wil zij niet meer. Appellant heeft nog wel contact met zijn moeder. Op 14 maart 2023 heeft de behandelaar telefonisch gesproken met de begeleider van appellant bij het CVD. Deze begeleider gaf te kennen dat appellant ook tegenover haar niet duidelijk is over zijn verblijfplaatsen. Daarop heeft de behandelaar voorgesteld om de aanvraag van appellant af te wijzen. De behandelaar heeft zijn rapport van 27 maart 2023 en voorstel voorgelegd aan een kwaliteitsmedewerker van de gemeente (kwaliteitsmedewerker).
1.5.
De kwaliteitsmedewerker heeft in zijn rapport van 29 maart 2023 te kennen gegeven nog niet akkoord te kunnen gaan met het voorstel van de behandelaar. Hij vindt aanvullend onderzoek nodig voordat een beslissing op de aanvraag kan worden genomen. Zo is onder meer onduidelijk waar appellant zijn persoonlijke spullen heeft, waarom hij geen adressen kan opgeven, waarom appellant geen gebruik maakt van de nachtopvang, of appellant bekend is bij de veldwerkers en of zijn verhaal over het douchen bij sportcentra kan worden geverifieerd.
1.6.
Met een besluit van 3 april 2023 heeft het college een tweede voorschot aan appellant toegekend van € 768,64. Daarbij is opnieuw vermeld dat het voorschot wordt verrekend met eerste betaling van de bijstandsuitkering, maar dat appellant er ook rekening mee moet houden dat hij het voorschot moet terug betalen als hij verkeerde of onvolledige gegevens heeft ingeleverd en geen recht op bijstand heeft. Ook in dit besluit staat vermeld dat en hoe appellant eventuele vragen kan stellen en wat hij moet doen als hij het er niet mee eens is.
1.7.
De behandelaar heeft aanvullend onderzoek verricht. Daartoe heeft hij op 4 april 2023 telefonisch met appellant gesproken en onder meer de onder 1.5 vermelde vragen gesteld die appellant heeft beantwoord. Ook heeft de behandelaar op 12 april 2023 telefonisch gesproken met de begeleider van appellant bij het CVD en heeft hij op 13 april 2023 desgevraagd informatie ontvangen van een veldwerker verbonden aan het Leger des Heils. Uit deze informatie blijkt dat appellant niet bekend is bij de veldwerkers.
1.8.
Met een besluit van 18 april 2023 heeft het college de aanvraag om bijstand afgewezen. Met een besluit van ook 18 april 2023, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 18 juli 2023, heeft het college de aan appellant verleende voorschotten van in totaal € 1.537,28 van hem teruggevorderd.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de aangevallen uitspraak niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de terugvordering van verleende voorschotten in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Ondeugdelijke motivering aangevallen uitspraak
4.1.
Appellant voert aan dat de aangevallen uitspraak ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft namelijk een onjuist toetsingscriterium gehanteerd door de in beroepsgrond van appellant over de discretionaire terugvordering, de af te wegen belangen en het evenredigheidsbeginsel, te beoordelen in het kader van artikel 58, achtste lid, van de PW. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.1.
Hoewel appellant bij de rechtbank geen beroep heeft gedaan op artikel 58, achtste lid, van de PW, heeft de rechtbank – onder verwijzing naar dit artikel en rechtspraak van de Raad daarover – overwogen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat in zijn geval sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Met partijen wordt vastgesteld dat de rechtbank zich niet heeft uitgelaten over de hiervoor onder 4.1 weergegeven en in eerste aanleg uitdrukkelijk aangevoerde en met redenen omklede beroepsgrond, die er op neerkomt dat het college op grond van de vereiste belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) integraal van terugvordering had af moeten zien dan wel van het laatst verleende voorschotbedrag. Het onbesproken laten van deze beroepsgrond is in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Ter beoordeling van de vraag of dit gebrek tot vernietiging van de aangevallen uitspraak moet leiden, zal de Raad doen wat de rechtbank had moeten doen en de in beroep tegen het bestreden besluit onbesproken grond beoordelen.
Beroep op het evenredigheidsbeginsel
4.2.
De afwijzing van de aanvraag om bijstand is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat het college bevoegd was om de verleende voorschotten terug te vorderen tot een bedrag van € 1.537,28. Ter beoordeling ligt enkel voor of het college redelijkerwijs gebruik kon maken van deze bevoegdheid.
4.3.
Appellant betoogt dat de terugvordering van de voorschotten, in bijzonder die van het tweede voorschot, dusdanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. Daartoe voert hij – samengevat – aan dat de voorschotten ambtshalve en dus niet op verzoek van appellant zijn verstrekt en dat de achteraf bezien onverschuldigde betaling hoofdzakelijk door toedoen van het college is ontstaan. Het college heeft namelijk onvolledig onderzoek verricht. Daardoor kon niet binnen de vereiste termijn van acht weken op de aanvraag worden beslist, met als gevolg dat een tweede voorschot moest worden verstrekt. Dat aanvullend onderzoek nodig was, is niet aan appellant te wijten. Aanvullend onderzoek was bovendien niet nodig. Het college had de aanvraag al voor de tweede voorschotverlening kunnen en moeten afwijzen. Appellant vindt verder van belang dat het, gezien zijn financiële positie, om een hoog terugvorderingsbedrag gaat, terwijl hij in de aanvraagperiode ook geen inkomen of vermogen had. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.3.1.
De nadelige gevolgen van het besluit tot terugvordering mogen voor appellant niet onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dat volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij het nemen van het besluit moet dus een belangenafweging plaatsvinden en de uitkomst daarvan moet voldoen aan dit evenredigheidsbeginsel. De wijze waarop de bestuursrechter een besluit toetst aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van veel factoren. Bij deze toetsing spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen. [2]
4.3.2.
Gelet op de onder 4.3 vermelde gronden gaat het bij de beoordeling van het evenredigheidsbeginsel in deze zaak om de vraag of sprake is van een evenwichtige belangenafweging. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord.
4.3.3.
Het college heeft voorop gesteld dat bijstand een vangnetvoorziening is en terecht moet komen bij degenen die er daadwerkelijk recht op hebben. Het college mag indien de aanvraag om bijstand wordt afgewezen, terugvordering van voorschotten dan ook als uitgangspunt nemen. Daarbij is ook van belang dat een voorschot, gezien de vorm waarin deze wordt verstrekt, altijd moet worden terugbetaald. Dit heeft de Raad eerder overwogen. [3] Appellant is ook in de toekenningsbesluiten op deze aan de verlening van voorschotten verbonden consequentie gewezen.
4.3.4.
Dat appellant niet om voorschotverlening had verzocht, is in dit verband niet van belang. De verleningsbesluiten liggen niet ter beoordeling voor. Het instellen van bezwaar en beroep daartegen is bovendien ook niet mogelijk. [4] Hier ligt enkel de vraag voor of het college redelijkerwijs gebruik kon maken van de bevoegdheid tot terugvordering van de voorschotten. Overigens is het college op grond van artikel 52, eerste lid, van de PW in beginsel gehouden om, zolang het recht op bijstand nog niet is vastgesteld, telkens na uiterlijk vier weken vanaf de datum van aanvraag voorschotten te verstrekken.
4.3.5.
Anders dan appellant aanvoert, was de beslistermijn ten tijde van de tweede voorschotverlening nog niet verlopen en was er toen wel aanleiding om nader onderzoek te verrichten. Dit volgt uit de onder 1.5 opgenomen vragen en de door het college ter zitting gegeven aanvullende toelichting. Het college heeft juist ten behoeve van appellant en in het kader van een zorgvuldig onderzoek nadere inlichtingen ingewonnen bij appellant, zijn begeleider en bij veldwerkers van het Leger des Heils. Van het oplopen van de vordering als gevolg van een aan het college te wijten traag onderzoek kan dan ook niet worden gesproken. Mede omdat appellant geen concrete informatie verschafte was het college genoodzaakt om nadere vragen te stellen. Vrijwel direct nadat de aanvullende inlichtingen waren verkregen, heeft het college een beslissing op de aanvraag genomen.
4.3.6.
Voor zover de nadelige gevolgen van de terugvordering zijn gelegen in de financiële gevolgen daarvan, is van belang dat appellant bij de invordering als schuldenaar de bescherming heeft van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.3.7.
Gelet op het voorgaande kan niet worden gezegd dat de voor appellant nadelige gevolgen van de terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Conclusie en gevolgen
4.4.
Het hoger beroep slaagt niet. Gelet op 4.1.1 komt de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, voor bevestiging in aanmerking. Dit betekent dat de terugvordering van de voorschotten in stand blijft.
5. Gelet op 4.1.1 krijgt appellant van het college een vergoeding van zijn proceskosten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- (2 punten) voor verleende rechtsbijstand. Appellant krijgt ook het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 138,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.E. Marechal, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2025.
(getekend) E.C.E. Marechal
(getekend) M. Dafir
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
Participatiewet
Artikel 52 Voorschot Pro
1. Het college verleent uiterlijk binnen vier weken na de datum van aanvraag en vervolgens telkens uiterlijk na vier weken, bij wijze van voorschot algemene bijstand in de vorm van een renteloze geldlening, zolang het recht op algemene bijstand niet is vastgesteld. De eerste zin is niet van toepassing indien:
a.de belanghebbende de voor de vaststelling van het recht op algemene bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent;
b. bij de aanvraag duidelijk is dat geen recht op algemene bijstand bestaat.
2. De hoogte van het in het eerste lid bedoelde voorschot bedraagt in ieder geval 90% van de hoogte van de algemene bijstand, bedoeld in artikel 19, tweede lid.
3. Het college is bevoegd om bij wijze van voorschot bijzondere bijstand te verlenen in de vorm van een renteloze geldlening.
4. Indien bijstand wordt verleend over een periode waarover met toepassing van het eerste lid een voorschot is verleend, kan deze bijstand zonder machtiging van de belanghebbende worden verrekend met dit voorschot.
Artikel 58 Terugvordering Pro
(…)
2 Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand:
d. ingevolge artikel 52 bij Pro wijze van voorschot is verleend en nadien is vastgesteld dat geen recht op bijstand bestaat;
(…)
8. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.