Uitspraak
23/266 POL, 23/907 POL
Datum uitspraak: 27 februari 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 december 2022, 21/1328 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
De Raad is van oordeel dat de korpschef aan betrokkene op goede gronden strafontslag heeft verleend gezien de ernst van het door hem in zijn rol als leidinggevende gepleegde plichtsverzuim. Dit ontslag houdt stand.
PROCESVERLOOP
Namens de korpschef heeft mr. L.M. Burger, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. D. Duijvelshoff, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 6 maart 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar (bestreden besluit 2) genomen. Namens betrokkene heeft mr. Duijvelshoff daarop een reactie gegeven.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 16 januari 2025. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Burger, U. Aygun en M. Kamper. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Duijvelshoff
.
.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene was sinds [datum 1] 1994 werkzaam bij de politie, laatstelijk als [functie 3] , in de rang van [rang] , bij basisteam [team 1] van de eenheid [eenheid 1] . In [datum 2] 2019 is [persoon 1] in het team van betrokkene geplaatst in de functie van [functie 2] . Zij was voorheen werkzaam bij basisteam [team 2] van de eenheid [eenheid 2] . [persoon 1] viel onder de (operationele) aansturing van betrokkene.
1.2.
Naar aanleiding van signalen uit het team van betrokkene dat sprake zou kunnen zijn van een liefdesrelatie tussen betrokkene en [persoon 1] , is op 27 augustus 2019 in een MT-overleg daarover gesproken.
1.3.
Op [datum 3] 2019 heeft [persoon 1] een melding gedaan van grensoverschrijdende gedragingen door [persoon 2] , één van de twee teamchefs van basisteam [team 1] . Op dezelfde dag is naar aanleiding daarvan een intern onderzoek ingesteld door de afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK). De volgende dag is aan [persoon 2] verlof verleend. Op [datum 4] is in een landelijk dagblad [naam dagblad] een artikel gepubliceerd met als titel: [titel] .
1.4.
In het kader van het VIK-onderzoek heeft [persoon 1] haar privé-telefoon ter beschikking gesteld voor het veiligstellen van WhatsApp-berichten van [persoon 2] aan haar. Bij dat onderzoek is ook berichtenverkeer gevonden tussen [persoon 1] en betrokkene en tussen [persoon 1] en de journalist die het artikel van [datum 4] heeft opgesteld. Dit berichtenverkeer heeft aanleiding gegeven om een disciplinair onderzoek naar betrokkene (en naar [persoon 1] ) in te stellen. In dat verband is onder meer de diensttelefoon van betrokkene onderzocht.
1.5.
Het onderzoek door VIK is afgerond op 21 april 2020. Na daartoe een voornemen aan betrokkene kenbaar te hebben gemaakt, waarop hij zijn zienswijze heeft gegeven, heeft de korpschef met zijn besluit van 30 juni 2020 met toepassing van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) betrokkene met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.
1.6.
Betrokkene is verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim door:
het onvoldoende in acht nemen van professionele distantie ten opzichte van [persoon 1] en het niet melden van de relatie met [persoon 1] , wat heeft geleid tot (een schijn van) belangenverstrengeling;
het vertonen van gezagsondermijnend gedrag, waaronder het (laten) delen van gevoelige organisatie-informatie met een journalist;
het vertonen van overig ondermijnend gedrag, te weten het doen van negatieve uitlatingen over collega’s en de leidinggevende ( [persoon 2] ), met wie op dat moment sprake was van een zorgelijke situatie, richting een in de groep onervaren collega die aan de begeleiding van betrokkene was toevertrouwd;
misbruik van dienstmiddelen, te weten het zeer frequent uitwisselen van privéberichten onder diensttijd via de diensttelefoon, het doorzenden van tientallen werkgerelateerde e-mailberichten naar zijn privé e-mailadres en het geven van toestemming aan [persoon 1] om via zijn politie-account te werken aan een document;
het ten onrechte fiatteren van een groot aantal meeruren van [persoon 1] in het systeem Basisvoorziening capaciteitsmanagement (BVCM) en het bespreken met [persoon 1] hoe zij onder kennelijke onregelmatigheden in BVCM uit kan komen;
structureel onvoldoende transparantie te betrachten, waaronder het geen melding maken van de relatie met [persoon 1] , het ook geen melding maken van zijn zorgen over het integriteitsincident tussen [persoon 1] en [persoon 2] , en het delen van informatie met de pers.
1.7.
Op subsidiaire grondslag heeft de korpschef met het in 1.5 genoemde besluit van 30 juni 2020 betrokkene met toepassing van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp ontslag verleend vanwege onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het verrichten van zijn functie anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
1.8.
Na bezwaar is het besluit van 30 juni 2020 gehandhaafd met een besluit van 28 januari 2021 (bestreden besluit).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en heeft dat besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank de korpschef de opdracht gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak.
2.1.
De rechtbank heeft in de eerste plaats overwogen dat de beroepsgrond van betrokkene dat het onderzoek onvoldoende zorgvuldig was voor zover gebruik is gemaakt van de gegevens die zijn verkregen uit de privételefoon van [persoon 1] , slaagt. [persoon 1] heeft haar privételefoon ter beschikking gesteld enkel voor onderzoek naar de gedragingen van [persoon 2] . Het staat vast dat geen toestemming aan [persoon 1] is gevraagd om ook andere berichten in te zien dan de berichten tussen [persoon 1] en [persoon 2] . Het briefgeheim, waaronder ook elektronisch berichtenverkeer valt, is neergelegd in artikel 13 van de Grondwet. Een inbreuk op dat grondrecht is alleen in uitzonderlijke gevallen toegestaan en van zo’n geval is hier volgens de rechtbank geen sprake. De gegevens die op deze wijze bij de korpschef bekend zijn geworden, kunnen daarom niet ten grondslag worden gelegd aan de feiten die betrokkene zijn verweten. Dat betekent volgens de rechtbank echter niet dat de grond onder het gehele onderzoek wegvalt. De korpschef heeft ook andere onderzoeksresultaten aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Deze onderzoeksresultaten kunnen wel worden betrokken in de beoordeling.
2.2.
De rechtbank heeft over het betrokkene verweten plichtsverzuim overwogen dat gedragingen a, d, en f door hem zijn begaan en als plichtsverzuim zijn aan te merken, en dat geen omstandigheden naar voren zijn gebracht die maken dat dit plichtsverzuim niet aan betrokkene kan worden toegerekend. Verweten gedragingen b en c zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als plichtsverzuim en verweten gedraging e is volgens de rechtbank niet komen vast te staan.
2.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde disciplinaire straf onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat een belangrijk deel van de verweten gedragingen niet is komen vast te staan of geen (zeer) ernstig plichtsverzuim oplevert. De resterende gedragingen die wel als plichtsverzuim zijn aan te merken, namelijk a, d en f, moeten worden bezien in het licht van de omstandigheden waarmee betrokkene is geconfronteerd. [persoon 2] , met wie hij tot dan toe een goede verstandhouding had, bleek zich tegenover een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame collega, [persoon 1] , (seksueel) ongepast en intimiderend te (hebben) gedragen. Betrokkene heeft niet steeds de juiste keuzes gemaakt, maar de ernst van deze gedragingen is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig dat onvoorwaardelijk strafontslag daaraan evenredig is. Daarbij heeft de rechtbank ook het langdurige dienstverband – 25 jaar – van betrokkene meegewogen.
2.4.
Ook de subsidiaire ontslaggrond kan volgens de rechtbank geen stand houden. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar is als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is alleen anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. Van een dergelijke uitzonderlijke situatie is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
Het standpunt van de korpschef
3. De korpschef is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat de korpschef in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
Gebruik van de gegevens uit de privételefoon van [persoon 1]
4.1.
Na het instellen van dit hoger beroep heeft de Raad in de ontslagzaak van [persoon 1] uitspraak gedaan. [1] Voor zover dat voor dit geschil van belang is heeft de Raad in die uitspraak het volgende geoordeeld (met ‘appellante’ wordt [persoon 1] aangeduid en met ‘ [persoon 3] ’ betrokkene):
4.3.5.
Anders dan de korpschef is de Raad van oordeel dat, met het zonder toestemming van appellante ook andere conversaties doorzoeken dan die met de diensttelefoon van [persoon 2] , een inmenging in het privéleven van appellante heeft plaatsgevonden die verder ging dan noodzakelijk was om het op dat moment geformuleerde doel te bereiken, te weten om nader inzicht te krijgen in mogelijk ongewenst gedrag van [persoon 2] jegens appellante. (…)
4.3.6.
Wat is overwogen in 4.3.5 maakt dat de inbreuk op het privéleven van appellante niet in overeenstemming is met het bepaalde in het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. Dit betekent dat het onderzoek in strijd is met artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of het chatgesprek met … (de journalist) en het chatgesprek met [persoon 3] als bewijs toelaatbaar zijn in de bestuursrechtelijke procedure tegen appellante. Volgens vaste rechtspraak is het gebruik daarvan alleen dan niet toegestaan, als het is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat gebruik ervan onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is.
4.3.7.
De Raad merkt in de eerste plaats op dat van ‘bijvangst’ uit het rechtmatige deel van het onderzoek geen sprake is, omdat de gesprekken met … (de journalist) en [persoon 3] in andere bestanden zaten dan die met [persoon 2] .
4.3.8.
Zoals vermeld heeft het onderzoek van de privételefoon van appellante plaatsgevonden in het kader van de melding van appellante over ongewenst gedrag door [persoon 2] . Verder heeft de korpschef niet aannemelijk gemaakt dat de door de ongerechtvaardigde inmenging in het privéleven van appellante verkregen gegevens door hem ook op andere wijze verkregen hadden kunnen worden. Op de eveneens onderzochte telefoon van [persoon 2] waren de gespreksgegevens van vóór medio september 2019 gewist en het onderzoek van de telefoon van [persoon 3] heeft eerst plaatsgevonden naar aanleiding van de onrechtmatig verkregen informatie van de privételefoon van appellante. Verder mocht appellante, zolang tegen haarzelf geen verdenking bestond, ter bescherming van haar privacy weigeren om toestemming te geven om die andere conversaties in te zien. Het rechtmatige deel van het onderzoek gaf geen aanleiding voor een dergelijke verdenking.
4.3.9.
Onder deze omstandigheden zijn de gegevens uit de gesprekken met … (de journalist) en met [persoon 3] verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door de korpschef ontoelaatbaar moet worden geacht. De verklaringen van appellante daarover zijn evenmin toelaatbaar als ‘fruit of the poisonous tree’. Dit betekent dat de aldus verkregen informatie niet als bewijs voor het plichtsverzuim mag worden gebruikt.
4.2.
Uit deze uitspraak volgt dat, anders dan de korpschef heeft betoogd, het uitlezen van de privé-telefoon van [persoon 1] , voor zover daarbij ook andere conversaties dan die met [persoon 2] zijn doorzocht, onrechtmatig was. Het oordeel in die uitspraak brengt in dit specifieke geval mee dat ook in deze zaak de gegevens die zijn verkregen door het uitlezen van de privé-telefoon van [persoon 1] niet mogen worden gebruikt als bewijs, gezien de aard van de schending en de verwevenheid van de zaken.
4.3.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat andere onderzoeksresultaten dan die zijn verkregen van de privé-telefoon van [persoon 1] wel aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. Dit geldt onder meer voor de gegevens die zijn verkregen door het uitlezen van de diensttelefoon van betrokkene en zijn werk emailaccount. Waar betrokkene van dit oordeel van de rechtbank geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld en dit onderdeel van de zaak evenmin in zijn verweerschrift in hoger beroep op enigerlei wijze heeft aangekaart, volgt de Raad de rechtbank in haar oordeel op dit punt. Dit betekent dat de Raad hieronder zal bezien welke onderzoeksresultaten anders dan uit de privé-telefoon van [persoon 1] zijn gebruikt om het betrokkene ten laste gelegde plichtsverzuim te onderbouwen.
Verweten plichtsverzuim
4.4.
Bij het uitlezen van de diensttelefoon van betrokkene met nummer eindigende op [nummer] zijn gesprekken en tekstberichten gevonden van betrokkene met de journalist en met [persoon 1] .
4.4.1.
In de periode van [datum 5] tot en met [datum 6] zijn er 62 berichten van betrokkene aan de journalist gevonden op WhatsApp, is er acht keer via WhatsApp door hem met de journalist gebeld en zes keer gewoon gebeld. Deze communicatie betreft het grensoverschrijdend gedrag van [persoon 2] richting [persoon 1] . Uit deze gesprekken blijkt naar het oordeel van de Raad dat er bij betrokkene sprake is van een zekere bewustheid dat praten met de journalist tevens lekken van gevoelige informatie is.
4.4.2.
Door het uitlezen van de telefoon van betrokkene is gebleken dat er talloze gesprekken tussen hem en [persoon 1] zijn gevoerd die in het kader van het verweten plichtsverzuim relevant zijn. De Raad heeft de gesprekken in de periode van [datum 7] tot en met [datum 8] beoordeeld. Uit de gesprekken in de maand [datum 9] blijkt dat betrokkene veel en langdurig telefoneerde met [persoon 1] , waarin betrokkene meermaals zelf zegt of bevestigt dat hij een (beginnende) liefdesrelatie met [persoon 1] heeft. Verder blijkt dat zij het samen hebben over of, wanneer en hoe zij hun relatie aan de leiding gaan melden. Eerst houden zij hun relatie bewust geheim [2] en enige tijd daarna komt er van de kant van [persoon 1] openheid van zaken. [3] Hieruit blijkt dat betrokkene niet open en transparant is geweest, waar hij dat wel had moeten zijn. Immers, uit de gesprekken blijkt dat hij zich er wel van bewust was dat hun liefdesrelatie in het werk een probleem zou kunnen zijn en dat had hij moeten melden bij een van zijn teamchefs. Ook is hem terecht professionele distantie in deze verweten.
4.4.3.
Uit de gesprekken in de maand [datum 10] tussen betrokkene en [persoon 1] blijkt dat zij onder meer spreken over de politieorganisatie en leidinggevenden en over het veiligstellen van gegevens ter registratie van de meeruren in het systeem BVCM.
Politieorganisatie en leidinggevenden
4.4.4.
Uit deze gesprekken komt naar voren dat betrokkene zich gezagsondermijnend uitlaat. Tegenover [persoon 1] , zijn ondergeschikte, gaat hij mee in het narratief dat plichtsverzuim niet voor de leiding in de organisatie geldt [4] en dat de leiding zich niet houdt aan of niet gedraagt naar de ambtseed. [5] Verder gaat betrokkene mee in het maken van plannen over het neerhalen [6] en psychisch beschadigen [7] van een van de teamchefs.
4.4.5.
Naar het oordeel van de Raad spreekt betrokkene over de organisatie en die bewuste teamchef op een wijze waaruit blijkt dat er geen enkele sprake (meer) is van loyaliteit en respect. Ook al zijn de gedragingen en uitlatingen van die teamchef jegens [persoon 1] zeer ernstig – wat partijen aan de Raad overigens niet nader bekend hebben gemaakt – van betrokkene had daarin professionele distantie mogen worden verlangd. Als [functie 3] en leidinggevende van [persoon 1] heeft betrokkene niet gehandeld als van hem verwacht mocht worden. Het lag op de weg van betrokkene als leidinggevende om hierin te de-escaleren en te wijzen op de geëigende procedures.
BVCM en veiligstellen van gegevens
4.4.6.
Uit de telefoongesprekken van betrokkene hierover blijkt naar het oordeel van de Raad voldoende dat betrokkene inzag dat wat hij deed, namelijk het registreren van de opgegeven meeruren zonder verificatie daarvan, niet geoorloofd was en dat hij heeft geprobeerd om ‘bewijs’ weg te maken. [8] Het eerste ter zitting aangevoerde en niet met nader bewijs onderbouwde betoog over de gang van zaken rond de registratie in systeem BVCM van betrokkene kan niet tot een ander oordeel leiden.
Conclusie plichtsverzuim
4.5.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 volgt dat het betrokkene verweten plichtsverzuim, naast de onderdelen a, d en f die door de rechtbank zijn vastgesteld en in hoger beroep niet zijn bestreden, ook onderdelen b, c en e overtuigend zijn komen vast te staan. De kwestie van de derdenwerking (zie 4.2) behoeft geen verdere bespreking.
Toerekenbaarheid
4.6.
Betrokkene heeft geen gronden aangevoerd over de toerekenbaarheid. Het verweten plichtsverzuim kan betrokkene worden toegerekend. Daarom was de korpschef bevoegd aan betrokkene een disciplinaire straf op te leggen.
Evenredigheid
4.7.
De Raad vindt de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Weliswaar legt de lange staat van dienst van betrokkene, waarvan niet in discussie is dat die goed is, een zeker gewicht in de schaal, maar de gedragingen die betrokkene worden verweten zijn hem in zijn hoedanigheid van leidinggevende zwaar aan te rekenen. Aan een politieambtenaar mogen hoge eisen van integriteit en betrouwbaarheid worden gesteld. Van een politieambtenaar, die een leidinggevende rol heeft, mag nog meer worden verwacht dat hij zich van gedragingen en uitlatingen zoals die hier aan de orde zijn, onthoudt. De korpschef was dan ook bevoegd om betrokkene strafontslag te verlenen. Aan een bespreking van het op subsidiaire grondslag gegeven ongeschiktheidsontslag komt de Raad niet toe.
4.8.
Dit betekent dat het hoger beroep van de korpschef slaagt. Aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 6 maart 2023 genomen besluit (bestreden besluit 2) komt de grondslag te ontvallen.
4.9.
De korpschef heeft niet met zoveel woorden verzocht om de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling ongedaan te maken. Dit betekent dat de Raad zich ambtshalve de vraag stelt of bij vernietiging van de aangevallen uitspraak de proceskostenveroordeling al dan niet in stand moet blijven. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Het eindoordeel van de Raad brengt mee dat het beroep ongegrond had moeten worden verklaard, in welk geval geen proceskostenveroordeling volgt. Bijzondere omstandigheden die nopen tot een ander oordeel zijn in dit geval niet aanwezig.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Het hoger beroep slaagt dus. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit betekent dat de Raad het beroep tegen het bestreden besluit van 28 januari 2021 ongegrond zal verklaren.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 januari 2021 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en B. Serno en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van N. Benhaddou als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2025.
(getekend) H. Lagas
(getekend) N. Benhaddou
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Besluit algemene rechtspositie politie
Artikel 76
1. De ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, kan disciplinair worden gestraft.
2. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Artikel 77
1. Aan de ambtenaar, met uitzondering van de vrijwillige ambtenaar, kunnen de volgende straffen worden opgelegd:
(…)
j. ontslag.
Artikel 94
1. Anders dan op aanvraag van de ambtenaar, bij wijze van straf of ingevolge artikel 7 van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement, artikel 88a, 89, 90, 91, 92, of 93 kan de ambtenaar worden ontslagen op grond van:
(…)
g. onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken;
(…)
Artikel 95
1. Een ambtenaar kan ook op andere gronden, dan die welke in artikel 94 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, worden ontslagen. Voor een ontslagverlening als bedoeld in de eerste volzin is de instemming vereist van Onze Minister, indien in de wet is bepaald dat ontslag bij koninklijk besluit wordt verleend. Het ontslag wordt eervol verleend.
2. In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt een regeling getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering wordt toegekend die met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering zal in geen geval minder mogen zijn dan die welke de ambtenaar op grond van artikel 97 zou toekomen in geval van ontslag als daar bedoeld.