Uitspraak
23/2307 en 23/2894 WAD
Datum uitspraak: 25 september 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 juni 2023, 22/88 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Defensie (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de vraag of de minister het verzoek van betrokkene om een buitenlands onderscheidingsteken op zijn militair uniform te mogen dragen terecht heeft afgewezen. De Raad oordeelt dat de minister beschikt over de bevoegdheid om toestemming te verlenen voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het militair uniform en dat hij in het geval van betrokkene heeft kunnen weigeren deze toestemming te verlenen.
PROCESVERLOOP
Namens de minister heeft mr. B. van der Bruggen, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. M.W. Tjapkes een verweerschrift ingediend.
De minister heeft op 15 augustus 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Namens betrokkene heeft mr. M.W. Tjapkes op dat besluit een reactie gegeven. De minister heeft daarop gereageerd en heeft een nader stuk ingediend.
Met toepassing van artikel 6:19 en Pro 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is deze nieuwe beslissing in de lopende procedure betrokken.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 mei 2025. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. van der Weijden. Betrokkene is verschenen en is bijgestaan door mr. Tjapkes.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene heeft een verzoek ingediend om een buitenlandse onderscheiding te mogen dragen op zijn militaire uniform. Het gaat om het onderscheidingsteken van de Orde van Rizal uit de Filipijnen.
1.2.
Met een besluit van 18 december 2020, gehandhaafd met de beslissing op bezwaar van 24 november 2021 (bestreden besluit), heeft de minister de aanvraag van betrokkene afgewezen. De reden daarvoor is dat voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het militaire uniform alleen toestemming wordt verleend als het gaat om buitenlandse onderscheidingen die zijn ingesteld door of namens een staat of staatshoofd. Dat is bij het onderscheidingsteken van de Orde van Rizal niet het geval. Deze orde is volgens de minister een door patriottische burgers opgerichte vereniging. Hoewel aan deze vereniging bij wet rechtspersoonlijkheid is toegekend, kan niet gezegd worden dat het onderscheidingsteken van de vereniging door of namens een staat of staatshoofd is ingesteld.
Tussenuitspraak rechtbank
2.1.
In een tussenuitspraak van 2 december 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft, kort samengevat, overwogen dat de minister niet heeft kunnen aangeven wat de wettelijke grondslag voor de afwijzing van de aanvraag is. Het Handboek onderscheidingen (hierna: Handboek), waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen, kan niet als algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt, omdat niet is gebleken dat dit is vastgesteld op basis van een regelgevende bevoegdheid en het niet officieel bekend is gemaakt. De minister is in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen door de exacte wettelijke bepaling(en) te noemen op grond waarvan de aanvraag is afgewezen.
2.2.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister een nadere motivering aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Volgens de minister is de wettelijke grondslag voor het wel of niet toestaan van het dragen van buitenlandse onderscheidingstekens te vinden in het ‘Voorschrift 2-1593: Tenuen voor militairen van de Koninklijke Landmacht’ (Tenuevoorschrift). Het Handboek bevat het intern beleid en dient als toelichting voor de medewerkers van Defensie. De insignes van de 'Order of the Knights of Rizal' zijn door de Filipijnse staat erkend, maar niet door de Filipijnse staat ingesteld. Het verlenen van het draagrecht is een discretionaire bevoegdheid van de minister en de minister verleent in principe enkel toestemming voor onderscheidingen die door of namens een staat of staatshoofd zijn verleend.
2.3.
Betrokkene heeft op de nadere motivering gereageerd.
Aangevallen uitspraak
2.4.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft de minister daarbij opdracht gegeven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat het Tenuevoorschrift kan worden aangemerkt als wettelijke grondslag voor de afwijzing van de aanvraag van betrokkene. De minister heeft niet aangegeven en de rechtbank heeft niet vast kunnen stellen dat het Tenuevoorschrift is vastgesteld op grond van een regelgevende bevoegdheid. Daarnaast is er geen officiële bekendmaking van dit voorschrift voorhanden. Dat het Tenuevoorschrift is gepubliceerd op de website van Defensie is daarvoor niet voldoende. De rechtbank concludeert dat de minister er niet in is geslaagd om het gebrek overeenkomstig de tussenuitspraak te herstellen.
Nieuwe beslissing op bezwaar
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister met een nader besluit op bezwaar van 15 augustus 2023 de bezwaren van betrokkene opnieuw ongegrond verklaard. Met toepassing van artikel 6:19 en Pro 6:24 van de Awb is deze nieuwe beslissing in de lopende procedure betrokken.
Het standpunt van partijen
4.1.
De minister is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
4.2.
Betrokkene is het niet eens met de nieuwe beslissing op bezwaar.
4.3.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van dit hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd. De Raad doet dit aan de hand van wat de minister in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
5.1.
De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd omdat de minister niet heeft kunnen aangeven en de rechtbank niet heeft kunnen vaststellen op welke in een algemeen verbindend voorschrift opgenomen bevoegdheidsgrondslag de minister de aanvraag van betrokkene heeft afgewezen. Over zowel het Handboek als het Tenuevoorschrift heeft de rechtbank geoordeeld dat deze niet zijn vastgesteld op grond van een regelgevende bevoegdheid en niet officieel bekend zijn gemaakt en daarom niet kunnen worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift.
5.2.
De minister heeft in hoger beroep herhaald dat de wettelijke grondslag te vinden is in het Tenuevoorschrift en verder uiteengezet dat dit voorschrift zijn wettelijke grondslag vindt in artikel 134 van Pro het Algemeen Militair Ambtenarenreglement (AMAR), dat op zijn beurt berust op artikel 12, aanhef en onder o, van de Wet ambtenaren defensie (Wad). Deze grond slaagt niet.
5.2.1.
Het is niet in geschil dat zowel artikel 134 van Pro het AMAR als artikel 12 van Pro de Wad kunnen worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. Maar in geen van beide artikelen is een bevoegdheidsgrondslag opgenomen voor de minister om toestemming te verlenen voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het uniform. In zoverre raakt wat de minister aanvoert niet aan de kern van de zaak.
5.2.2.
Het Tenuevoorschrift bevat in hoofdstuk 9, paragraaf 13, onder a, wel een verwijzing naar een bevoegdheid van de minister: “Voor het dragen van buitenlandse decoraties is de toestemming vereist van de Minister van Defensie.” Het Tenuevoorschrift is door de commandant operationeel commando vastgesteld op grond van artikel 134 van Pro het AMAR. Dat bepaalt – kort gezegd – dat “de vaststelling van het uniform” geschiedt door deze commandant. Uit deze terminologie blijkt al dat, anders dan in andere bepalingen van het AMAR, geen regelgevende bevoegdheid wordt gedelegeerd. Dit blijkt ook uit de toelichting bij artikel 134 van Pro het AMAR, die spreekt van “aanwijzingen” van de commandant. [1] Hieruit volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het Tenuevoorschrift niet als algemeen verbindend voorschrift kan worden aangemerkt en dus niet als wettelijke grondslag voor de afwijzing van de aanvraag van betrokkene.
5.3.
Er is niettemin aanleiding om te komen tot het oordeel dat de minister beschikt over de bevoegdheid om toestemming te verlenen voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het uniform. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
5.3.1.
Het Handboek bevat volgens het voorwoord (p. 5) “verwijzingen naar wetten en Koninklijke en ministeriële besluiten, toelichtingen, richtlijnen en procedures op het gebied van decoraties die voor defensie van belang zijn.” Op p. 20 van het Handboek staat, onder de kop ‘Machtiging dragen buitenlandse onderscheidingen’, onder meer het volgende: “Officieel erkende buitenlandse (regerings-)onderscheidingen mogen alleen op de militaire uniform worden gedragen, nadat daarvoor middels een daartoe strekkend, aan de Minister van Defensie (…) gericht verzoek toestemming is verzocht en verkregen. De minister van Defensie kan deze toestemming verlenen aan militairen van de krijgsmacht.”
5.3.2.
De rechtbank heeft in zijn tussenuitspraak terecht overwogen dat het Handboek niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, maar heeft niet vastgesteld wat dan wel de juridische status van het Handboek is. De Raad ziet aanleiding om wat in het Handboek staat vermeld ten aanzien van het dragen van buitenlandse onderscheidingen, aan te merken als buitenwettelijk beleid. Daarmee sluit de Raad aan bij de formulering daarvan in de conclusie van raadsheer advocaat-generaal De Bock. [2] In punt 2.29 van deze conclusie wordt met een verwijzing naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Derde tranche Awb overwogen dat buitenwettelijke beleidsregels betrekking hebben op buitenwettelijke bestuurstaken, dat wil zeggen taken waarover de wetgever in het geheel niets heeft bepaald.
5.3.3.
Deze situatie doet zich hier voor. Vaststaat dat de wetgever niets heeft bepaald over de taak (bevoegdheid) van de minister om toestemming te verlenen voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het uniform. Het gaat dus om een buitenwettelijke bestuurstaak. Voor de conclusie dat de minister deze taak heeft vindt de Raad steun in artikel 134 van Pro het AMAR, zoals dat gold tot 1 januari 1998. Op grond van het vierde lid van het toenmalige artikel 134 van Pro het AMAR had de minister de bevoegdheid om regels te stellen over het toestaan aan de militair in werkelijke dienst om op het uniform niet tot de persoonlijke standaarduitrusting behorende onderscheidings- of eretekens te dragen, indien deze hem zijn verleend. [3] Bij de wijziging van het AMAR per 1 januari 1998 is het vierde lid vervallen; de in dit lid benoemde bevoegdheid is niet elders belegd. Verder vindt de Raad op dit punt steun in de vanaf 1998 gehanteerde vaste gedragslijn overeenkomstig het Handboek.
5.3.4.
Er is verder voldaan aan de voorwaarde dat buitenwettelijk beleid begunstigend van aard zal moeten zijn (punt 2.44 van de in overweging 5.3.2 genoemde conclusie). In dit geval gaat het immers om de mogelijkheid van het verlenen van toestemming tot het dragen van een onderscheiding op het uniform in afwijking van de hoofdregel dat daarop geen buitenlandse onderscheidingen worden gedragen (zie 5.3.1). Dat in dit geval het buitenwettelijke beleid niet is vastgelegd in een besluit en dus niet als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb kan worden aangemerkt, doet er niet aan af dat in het Handboek de toepassing van de buitenwettelijke bevoegdheid van de minister wordt genormeerd.
5.3.5.
De conclusie is dat de minister beschikt over een buitenwettelijke bevoegdheid om toestemming te verlenen voor het dragen van een buitenlandse onderscheiding op het uniform en dus bevoegd was om de aanvraag van betrokkene af te wijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt dus. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Daarmee ontvalt de grond aan het nader besluit op bezwaar van 15 augustus 2023, zodat dit besluit zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit alsnog inhoudelijk beoordelen. Daarbij zal de Raad ook hetgeen tussen partijen in hoger beroep is gewisseld betrekken.
5.4.
Tussen partijen is in geschil of de minister de aanvraag van betrokkene heeft mogen afwijzen omdat het onderscheidingsteken van de Orde van Rizal niet is ingesteld door of namens een staatshoofd.
5.5.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het verlenen van toestemming voor het dragen van buitenlandse onderscheidingen een discretionaire bevoegdheid is en dat het Handboek het daarbij toegepaste beleid bevat. Uit het Handboek volgt dat onderscheidingen van vreemde landen op het militair uniform mogen worden gedragen nadat de Minister deze onderscheiding heeft erkend. Het gaat daarbij om officieel erkende buitenlandse (regerings-)onderscheidingen. Onderscheidingen van lagere overheden worden volgens de minister niet erkend. Zoals blijkt uit overweging 5.3.2 merkt de Raad wat in het Handboek staat vermeld ten aanzien van het dragen van buitenlandse onderscheidingen, aan als buitenwettelijk beleid.
5.6.
Betrokkene heeft aangevoerd dat dit beleid in de praktijk niet consequent wordt toegepast en heeft een aantal voorbeelden van die inconsequente toepassing genoemd. Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft nader uiteengezet dat het in de door betrokkene genoemde voorbeelden steeds gaat om door of namens ministers, en daarmee rechtstreeks door of namens een staat, ingestelde en verleende onderscheidingen. Betrokkene heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Het is dan ook niet aannemelijk geworden dat de minister de vaste gedragslijn in de praktijk niet consequent toepast.
5.7.
Betrokkene heeft verder aangevoerd dat de minister het onderscheidingsteken van de Orde van Rizal niet juist heeft beoordeeld en heeft gewezen op de brief van 11 oktober 2022 van de ambassadeur van de Republiek der Filipijnen, waaruit blijkt dat onderscheidingen van de Orde van Rizal worden erkend als officiële onderscheidingen van de Republiek der Filipijnen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
5.7.1.
In beginsel mag een militair alleen Nederlandse decoraties of decoraties van supranationale organisaties op zijn uniform dragen. In afwijking daarvan verleent de minister alleen toestemming voor onderscheidingen die, binnen het interstatelijk verkeer, door of namens een staat of staatshoofd zijn verleend. Gelet op de achtergrond van deze toestemmingsbevoegdheid, namelijk het voorkomen dat op een uniform buitenlandse onderscheidingen worden gedragen die niet zijn ingesteld en verleend door of namens een staat of staatshoofd, is een strikte toepassing van het criterium niet onredelijk.
5.7.2.
Vaststaat dat de onderscheiding van de Orde van Rizal niet is ingesteld en verleend door of namens de Republiek der Filipijnen of het staatshoofd daarvan. Dat deze onderscheiding, zoals uit de brief van de ambassadeur blijkt, wel door de Republiek der Filipijnen wordt erkend, bevestigt dat alleen maar. Dat de Orde van Rizal in de Filipijnen de status van ‘public corporation’ heeft, kan evenmin leiden tot het oordeel dat een onderscheiding van deze orde is verleend door of namens de staat of staatshoofd. Dat het persoonlijke belang van betrokkene om de onderscheiding op het uniform te mogen dragen zwaarder zou moeten wegen dan de met de toestemmingsbevoegdheid gewaarborgde belangen is gesteld noch gebleken. Dit betekent dat de minister de aanvraag van betrokkene om de onderscheiding van de Orde van Rizal op zijn uniform te mogen dragen heeft kunnen weigeren.
5.8.
Uit 5.6 tot en met 5.7.2 volgt dat het beroep niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
6. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht. Het besluit van 15 augustus 2023 moet ook worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit wordt ongegrond verklaard. Dit betekent dat het besluit waarbij het verzoek van betrokkene is afgewezen stand houdt.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- vernietigt het besluit van 15 augustus 2023.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en K.H. Sanders en M.B. van den Haak als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2025.
(getekend) H. Lagas
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 134 van Pro het AMAR luidt:
1. De militair in werkelijke dienst is verplicht tijdens de voor hem vastgestelde werktijden het voor hem vastgestelde uniform te dragen. De vaststelling van het uniform geschiedt, voor zover Wij Ons dat niet hebben voorbehouden, door de commandant operationeel commando.
2. Het kan de militair die al dan niet in werkelijke dienst verblijft door de commandant operationeel commando worden toegestaan onder bepaalde omstandigheden het uniform al dan niet te dragen.
Artikel 12, aanhef en onder o, van de Wad luidt:
Voor zover deze onderwerpen niet reeds bij of krachtens de wet zijn geregeld, worden voor de militaire ambtenaren bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vastgesteld betreffende:
(…)
o. overige rechten en verplichtingen;
(…).