Uitspraak
22/2000 TONK
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 mei 2022, 22/326 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om schadevergoeding
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Uitspraak: 23 april 2024
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A. van Lohuizen, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen in een brief van 27 juli 2023 laten weten hoe de Raad het geschil voorshands ziet en welke vragen dat bij de Raad oproept. Het college heeft in een brief van 7 september 2023 de in de regiebrief opgenomen vragen beantwoord.
Mr. Van Lohuizen is niet meer bij de zaak betrokken.
Appellant heeft een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer 24/505 TONK-VV.
Beide partijen hebben schriftelijk hun standpunten nader toegelicht.
De Raad heeft het hoger beroep behandeld op de zitting van 9 april 2024. Appellant is daar verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge, die via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
De Raad heeft het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen verwezen naar de voorzieningenrechter.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak gaat het om de afwijzing van een aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK-regeling). De Raad oordeelt, net als de rechtbank, dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. Het hoger beroep slaagt dan ook niet en het college hoeft geen schade te vergoeden.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant voorzag in de kosten van zijn levensonderhoud door middel van de verhuur van (een deel) van zijn appartement via Airbnb, totdat in maart 2020 de coronapandemie uitbrak. Sinds die tijd beschikte hij over enig geleend geld, had hij nog enige inkomsten uit de verkoop van persoonlijke bezittingen en tot mei 2021 uit de verhuur van een kamer in zijn appartement. Appellant heeft, voor zover hier van belang, op 13 oktober 2021 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 september 2021. Op het aanvraagformulier heeft hij ingevuld dat hij in de peilmaand, januari 2021, € 200,- aan hypotheekrente betaalde en dat hij € 200,- aan huur ontving, maar dat de huurder vaak niet betaalde.
1.2.
Het college heeft met een besluit van 22 oktober 2021 de aanvraag afgewezen en is, na bezwaar daartegen, daarbij gebleven met een besluit van 8 december 2021 (bestreden besluit). Dat besluit berust op het standpunt van het college dat de vergoedbare woonkosten van appellant in januari 2021 onder de grens van € 430,- liggen en voor eigen rekening komen. Het college heeft hierbij gewezen op artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (PW) en op artikel 3, eerste lid, sub b, artikel 3, tweede lid en artikel 5, zesde lid, van de Tijdelijke beleidsregels TONK Amsterdam, zoals aangepast met het Wijzigingsbesluit Tijdelijke beleidsregels TONK Amsterdam (Beleidsregels).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de aanvraag van appellant af te wijzen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De TONK-regeling
4.1
De aanvraag van appellant ziet op een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling. Deze regeling is geïntroduceerd in een brief van 9 december 2020 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Eerste Kamer. [1] De TONK-regeling hield in dat aan de gemeenten een bedrag ter beschikking werd gesteld om een tegemoetkoming te verstrekken aan huishoudens die door de coronacrisis een onvoorziene, onvermijdelijke en plotselinge terugval in hun inkomen hadden, waardoor zij in de problemen konden raken met de betaling van noodzakelijke kosten, waaronder woonlasten. In die brief staat dat voor de TONK-regeling het bestaande instrument van de bijzondere bijstand is te gebruiken. De TONK-regeling was – na een verlenging – van toepassing van 1 januari 2021 tot 1 oktober 2021. [2]
4.2.
De aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling moet worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. Dit heeft de Raad eerder overwogen in een andere uitspraak. [3] Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Die vraag ziet op de draagkracht van degene die de aanvraag doet. Op dit punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte.
De beleidsregels
4.3.
Om de TONK-regeling uit te voeren heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. Zoals het college op de zitting heeft bevestigd houden de beleidsregels – voor zover hier van belang – het volgende in. Bijzondere bijstand in de vorm van een TONK-tegemoetkoming in de woonkosten kan voor een aanvrager met een eigen woning betrekking hebben op de te betalen hypotheekrente, erfpachtcanon en andere kosten tot een bedrag van € 100,- en de aanvrager wordt geacht voldoende draagkracht te hebben om die kosten zelf te betalen, als die kosten in januari 2021 niet meer bedragen dan € 430,- per maand. Dit is vastgelegd in artikel 5, zesde lid, in samenhang met artikel 3, eerste lid aanhef en onder b, van de Beleidsregels.
Het bestreden besluit
4.4.
Niet in geschil is dat de woonkosten waarvoor appellant de tegemoetkoming heeft aangevraagd zich werkelijk voordeden, dat dit noodzakelijke bestaanskosten zijn en dat die kosten voortvloeiden uit bijzondere omstandigheden. Het college heeft de aanvraag afgewezen op de grond dat appellant werd geacht over voldoende draagkracht te beschikken om de kosten zelf te betalen. Appellant is het daar niet mee eens.
Hypotheekrente
4.5.
Appellant heeft aangevoerd dat het college bij het bepalen van zijn draagkracht is uitgegaan van een onjuist bedrag aan te betalen hypotheekrente, namelijk van € 186,- per maand in plaats van € 408,- per maand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Op het aanvraagformulier heeft appellant ingevuld dat hij in januari 2021 € 200,- heeft betaald aan hypotheekrente. En in het door appellant overgelegde financieel overzicht van de Rabobank over 2020 staat dat appellant in dat jaar feitelijk in totaal € 1.858,04 aan hypotheekrente heeft betaald. Dat is € 154,83 per maand.
4.5.2.
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat de te betalen hypotheekrente € 408,- bedroeg, gewezen op de door hem op 12 augustus 2009 voor akkoord ondertekende hypotheekofferte van de Rabobank. Daaruit is inderdaad af te leiden dat de hypotheekrente € 408,33 bedroeg, maar ook dat die rente voor vijf jaar werd vastgezet. Uit die offerte is dus niet af te leiden wat het bedrag was dat appellant per maand aan hypotheekrente had te betalen in de periode waar het hier om gaat. Appellant heeft geen stukken in het geding gebracht waaruit kan worden opgemaakt dat en in hoeverre het bedrag van de door hem in januari 2021 te betalen hypotheekrente hoger was dan het bedrag dat hij volgens het financieel jaaroverzicht in 2020 had betaald.
Aflossingskosten
4.6.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college bij het bepalen van zijn draagkracht is uitgegaan van een onjuist woonkostenbegrip. Daardoor heeft het college ten onrechte aangenomen dat zijn woonkosten lager waren dan het drempelbedrag van dan € 430,- per maand. Hij stelt dat het college ook een bedrag van de door hem te betalen aflossingskosten als woonkosten in aanmerking moest nemen, omdat de beleidsregel, dat die kosten buiten beschouwing blijven, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en met het evenredigheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.6.1.
Uit 4.5.1 en 4.5.2 volgt dat de het college ervan uit mocht gaan dat de hypotheekrente in januari 2021 € 154,83, bedroeg en appellant is met de aanname dat dit € 186, was niet tekort gedaan. Appellant heeft niet betwist dat hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, € 1.188,- per jaar aan erfpachtcanon moest betalen en ook niet dat het bedrag van de door hem te verrichten aflossingen op de hypothecaire lening € 47,- per maand bedroeg.
4.6.2.
Uit het voorgaande is af te leiden, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, dat het totaal van de volgens appellant in aanmerking te nemen woonkosten niet meer bedroeg dan € 430,-, ook niet als daarbij de aflossingskosten zouden worden meegerekend. De beroepsgrond dat het college die aflossingskosten als woonkosten in aanmerking had moeten nemen, leidt dus niet tot de conclusie dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat de woonkosten van appellant in januari 2021 niet meer dan € 430,- bedroegen.
4.6.3.
Wat appellant heeft aangevoerd over het in de Beleidsregels gehanteerde woonkostenbegrip hoeft daarom niet te worden besproken. En wat hij daarover heeft aangevoerd geeft ook geen aanleiding om, zoals appellant heeft verzocht, de vraag of het begrip woonkosten mede de kosten van aflossing van een hypothecaire lening omvat in een afgesplitste procedure te behandelen, nog daargelaten of dat mogelijk zou zijn.
Afwijking van het beleid
4.7.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de Beleidsregels had moeten afwijken. Hij stelt daartoe dat hij in het geheel geen inkomen had en ook dat door het achterwege blijven van de tegemoetkoming het appartementsrecht op zijn woning, zijn ouderlijk huis, executoriaal is verkocht in verband met onder andere een schuld die hij had aan de Vereniging van Eigenaren (VvE). Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
4.7.1.
Het college zou op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregels moeten afwijken, als toepassing ervan voor appellant gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.7.2.
Dat appellant volgens hem geen inkomen had hield, zoals hij op de zitting heeft laten weten, verband met het feit dat hij op 26 oktober 2020 een aanvraag om algemene bijstand heeft ingediend maar die aanvraag op 10 november 2020 heeft ingetrokken. Niet is gesteld of gebleken dat deze aanvraag niet zou zijn gehonoreerd. De omstandigheid dat appellant volgens hem niet beschikte over een inkomen op het niveau van het sociaal minimum is daarom geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
4.7.3.
Verder heeft appellant het door hem gestelde verband tussen de afwijzing van zijn aanvraag om een TONK-tegemoetkoming en de executoriale verkoop van zijn appartementsrecht niet aannemelijk gemaakt. Bovendien was deze tegemoetkoming niet bedoeld om een schuld in verband met achterstallige betalingen aan de VvE af te lossen. Ook die stelling leidt dus niet tot de conclusie dat het college van de Beleidsregels had moeten afwijken.
4.8.
Uit 4.5 tot en met 4.7.3 volgt dat wat appellant heeft aangevoerd over de afwijzing van zijn aanvraag om een tegemoetkoming op grond de TONK-regeling niet leidt tot de conclusie dat die afwijzing onrechtmatig is.
Inkomen op het niveau van het sociaal minimum
4.9.
Appellant heeft daarnaast ook aangevoerd dat het college hem op grond van zijn aanvraag in verband met de coronapandemie hoe dan ook had moeten voorzien van een inkomen op het niveau van het sociaal minimum. Deze beroepsgrond slaagt alleen al niet omdat het bestreden besluit, waarop de aangevallen uitspraak ziet, niet gaat over een aanvraag om een dergelijk inkomen.
Schadevergoeding
4.10.
Appellant heeft verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden door het handelen van het college en door de afwijzing van zijn aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling. Dit verzoek wordt niet toegewezen.
4.10.1.
De bestuursrechter is op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb bevoegd een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van a. een onrechtmatig besluit, b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, c. het niet tijdig nemen van een besluit of d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
4.10.2.
Zoals in 4.8 is geconcludeerd is het bestreden besluit niet onrechtmatig. En geen van de hierboven onder b. tot en met d. bedoelde handelingen is hier aan de orde.
Conclusie over het hoger beroep
4.11.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling in stand blijft. Het verzoek om het college te veroordelen tot vergoeding van schade wordt afgewezen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- Bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2024.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) N. van der Horn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet (PW)
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent het vergoeden van hoge woonlasten voor huishoudens met een inkomensterugval in verband met de coronacrisis (Tijdelijke beleidsregels TONK Amsterdam), geldend vanaf 9 maart 2021 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021.
Artikel 2 Voorwaarden tegemoetkoming TONK
1. Het college kan een tegemoetkoming TONK verstrekken aan de aanvrager voor wie sprake is van een inkomensterugval die volgens opgave van de aanvrager verband houdt met de coronacrisis, van wie de financiële draagkracht in niet meer toereikend is voor de betaling van de noodzakelijke woonkosten voor de eigen woning of huurwoning, en die ook verder voldoet aan de voorwaarden die in deze beleidsregels worden gesteld.
Artikel 3 Noodzakelijke woonkosten
1. De tegemoetkoming TONK kan betrekking hebben op de volgende voor de aanvrager bestaande woonkosten:
a. in het geval van een huurwoning: de kale huur;
b. in het geval van een eigen woning: de verschuldigde hypotheekrente, de erfpachtcanon, indien deze niet is afgekocht, en een bedrag van € 100 voor andere kosten.
2. Voor het bepalen van de voor de aanvrager bestaande woonkosten wordt als peilmaand januari 2021 gehanteerd.
Artikel 5 Financiële draagkracht in het inkomen
1. De financiële draagkracht in het inkomen van de aanvrager wordt bepaald aan de hand van de ontvangen netto-inkomsten over januari 2021.
2. Onder inkomen van de aanvrager wordt in ieder geval verstaan:
a. winst uit onderneming;
b. inkomen uit arbeid in loondienst;
c. inkomen uit een uitkering;
d. inkomen uit verhuur van woonruimte;
e. inkomen uit partner- en/of kinderalimentatie.
Voor aanvragers die een uitkering ingevolge de Participatiewet ontvingen, wordt het inkomen geacht gelijk te zijn aan het wettelijk sociaal minimum.
3….5. […]
6. Van een inkomen tot aan het sociaal minimum wordt de aanvrager geacht € 430,- per maand te kunnen betalen aan noodzakelijke woonkosten als bedoeld in artikel 3.
Artikel 7 Verstrekking tegemoetkoming TONK
1. Indien het college vaststelt dat de financiële draagkracht niet toereikend is voor de betaling van de noodzakelijke woonkosten en ook overigens is voldaan aan de gestelde voorwaarden, wordt een tegemoetkoming TONK verstrekt voor woonkosten over de eerste vertrekkingsperiode, tenzij een aanvrager over een deel van deze periode al woonkostentoeslag heeft ontvangen. Indien de belanghebbende op 1 juli 2021 op hetzelfde adres woont als op 1 januari 2021, kan het college ambtshalve een tegemoetkoming TONK verstrekken voor woonkosten over de verlengde verstrekkingsperiode, tenzij de aanvrager over een deel van deze periode al woonkostentoeslag heeft ontvangen.
2. Het bedrag van de tegemoetkoming TONK is gelijk aan zesmaal het verschil tussen de noodzakelijke woonkosten, als bedoeld in artikel 3, en de financiële draagkracht in het inkomen, als bedoeld in artikel 5, en bedraagt ten minste € 300 en ten hoogste € 6.000.
3. Het college verbindt aan de tegemoetkoming TONK niet een verplichting dat de belanghebbende zich moet inzetten voor het vinden van een goedkopere woonruimte.