ECLI:NL:CRVB:2024:330

Uitspraak

22/70 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 december 2021, 20/4670 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Lelystad (college)

Datum uitspraak: 20 februari 2024

SAMENVATTING

In deze zaak gaat het om een medeterugvordering van bijstand. Appellant heeft volgens het college een gezamenlijke huishouding gevoerd met zijn ex-partner, die bijstand naar de norm voor een alleenstaande ontving. Zij heeft deze gezamenlijke huishouding niet gemeld bij het college. Appellant vindt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn hoofdverblijf bij zijn ex-partner had, zodat geen sprake is van een gezamenlijke huishouding. De Raad geeft appellant daarin gelijk wat betreft een tweetal periodes. Het college zal hierdoor een nieuw besluit moeten nemen over de hoogte van de medeterugvordering. Aangezien er nog een nieuw besluit moet worden genomen door het college wordt het verzoek om het college te veroordelen tot vergoeding van renteschade afgewezen.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. G.J.A.M. Gloudi, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Daarnaast heeft appellant verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente. Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 9 januari 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Gloudi. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. de Roode en M. Ferdinandy.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant heeft vanaf 9 augustus 1994 samengewoond met zijn inmiddels ex-partner (A) op een adres in [woonplaats] (adres 1). Op [Geboortedatum] 1997 is hun zoon geboren. Appellant heeft zich op 10 november 2004 uitgeschreven van adres 1. A en zijn zoon zijn op het adres blijven wonen. Met ingang van 10 november 2004 ontvangt A bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm van een alleenstaande ouder. Sinds 23 mei 2011 staat appellant op het adres naast de woning van A (adres 2) ingeschreven. Op 2 augustus 2011 heeft appellant de woning op adres 2 gekocht.

1.2.

Op 14 juni 2019 heeft een sociaal rechercheur van de gemeente Lelystad een anonieme melding ontvangen. Volgens de melding wonen op adres 1 al jaren een vrouw en man samen met hun zoon. Sinds enkele jaren zou het huis op adres 2 hun eigendom zijn en wordt het onderhands verhuurd. Naar aanleiding van deze melding is de sociaal rechercheur een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan A verleende bijstand. De sociaal rechercheur heeft administratief onderzoek verricht en gegevens over het waterverbruik op de adressen 1 en 2 en afschriften van de bankrekeningen van appellant en A gevorderd. Uit de verkregen informatie is gebleken dat het contract voor de levering van water op adres 1 op naam van appellant en A staat en dat het waterverbruik op dit adres in de periode van 2 mei 2011 tot en met 17 oktober 2018 overeenkomt met een gemiddeld verbruik van vier à vijf personen. Daarnaast heeft de sociaal rechercheur tussen 3 juli 2019 en 9 juli 2019 negen waarnemingen verricht bij de adressen 1 en 2. Bij deze waarnemingen is gezien dat appellant de auto die op naam staat van A gebruikt, hij haar hond uitlaat en hij diverse keren via de tussendoorgang richting de tuin van adres 1 loopt en uit het zicht verdwijnt. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 juli 2019. De sociaal rechercheur heeft het onderzoek voortgezet in het kader van een strafrechtelijk onderzoek.

1.3.

De sociaal rechercheur heeft van de politie Midden-Nederland een mutatie gekregen waaruit blijkt dat A op 20 januari 2017 een melding heeft gemaakt van bedreiging. In deze melding staat dat zij een tweede woning verhuurt en dat zij een conflict heeft met een vorige huurder nadat zij de sloten had laten vervangen en haar vriend de huurder had uitgezet. Daarnaast heeft de sociaal rechercheur met behulp van een technisch hulpmiddel in de periodes van 11 september 2019 tot en met 15 september 2019, 17 oktober 2019 tot en met 24 oktober 2019 en van 26 november 2019 tot en met 30 november 2019 observaties verricht bij de adressen 1 en 2. In grote lijnen is daarbij waargenomen dat appellant regelmatig bij adres 1 is gezien, onder andere bij het uitlaten van de hond of het arriveren bij de woning met boodschappen. In deze periodes is appellant de woning op adres 2 niet binnengegaan. De sociaal rechercheur heeft in de periode van 3 september 2019 tot en met 30 november 2019 ook 26 kortstondige fysieke observaties verricht waarbij niet is waargenomen dat appellant adres 1 of 2 verliet of binnenging.

1.4.

De sociaal rechercheur heeft bankgegevens gevorderd. Op de bankrekening van A die bij het college bekend was, zijn verschillende stortingen en bijschrijvingen geconstateerd, onder andere bijschrijvingen vanaf een rekening die (mede) op naam van appellant staat. Ook op een bankrekening van A die niet bij het college bekend was, zijn verschillende stortingen geconstateerd. De rekening van appellant was tot 2 augustus 2019 een en/of-rekening met A. Vanaf deze rekening is een aantal keer de huur van adres 1 betaald.

1.5.

Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat appellant de woning op adres 2 verhuurde. Zo hebben de sociaal rechercheurs met (deels voormalige) huurders van de woning op adres 2 gesproken. Zij hebben de woning gehuurd in de periodes van respectievelijk 12 september 2011 tot en met 30 januari 2012, van 20 maart 2014 tot en met 5 mei 2015, en van 12 april 2016 tot het begin van 2020. In grote lijnen hebben deze huurders onafhankelijk van elkaar verklaard dat zij de woning op adres 2 van appellant huurden en dat hij daar zelf niet woonachtig was of persoonlijke spullen had liggen. Alle huurders hebben verklaard dat appellant op adres 1 met A woonde. Op dat adres hebben sommige huurders ook het huurcontract getekend. Post voor appellant en de huurbetalingen moesten worden afgegeven op adres 1. Sommige huurders hebben gezien hoe appellant gebruik maakte van de auto van A of haar hond uitliet. Daarnaast heeft de sociaal rechercheur een anonieme buurtbewoner gehoord. Volgens deze buurtbewoner, die 26 jaar in de straat woont, wonen appellant en A samen op adres 1. De buurtbewoner ziet hen elke dag en ziet hen ook de hond uitlaten. Appellant en A zouden al twintig jaar regelmatig samen boodschappen doen.

1.6.

Op 11 februari 2020 zijn appellant en A in het kader van het strafrechtelijk onderzoek aangehouden op adres 1. Het college heeft die dag ook een huisbezoek op adres 1 verricht. Bij dit huisbezoek is een jas van het werk van appellant aangetroffen en verschillende kledingstukken van appellant in een kledingkast. Volgens A had appellant op een opklapbed geslapen. Daarnaast lagen er administratie en medicatie van appellant in de woning.

1.7.

Op 11 en 18 februari 2020 is A verhoord. Zij heeft in grote lijnen verklaard dat appellant overal en nergens verblijft en soms bij haar is. Hoe lang hij al bij haar was op het moment van aanhouding wil zij niet verklaren. Hij laat soms haar hond uit en maakt ook gebruik van haar auto. Hij heeft een sleutel van de woning, zodat haar zoon en haar hond verzorgd kunnen worden als zij in het ziekenhuis moet verblijven. Familie en vrienden ontvangt hij ook bij haar op zijn verjaardag. Zij weet dat de woning op adres 2 van appellant is, maar heeft daar verder niets mee te maken. Zij heeft een bankrekening samen met appellant gehad, maar deze zou lang geleden al door appellant zijn beëindigd. Zijn administratie ligt bij haar en hij heeft ook een bakje met medicatie, zodat hij daar altijd over beschikt. Zij gaan soms samen boodschappen doen, maar betalen dan apart. Zij wast gewoon wat er in de wasmand zit, dat kunnen ook kleren van appellant zijn. Post voor appellant wordt bij haar in de bus gedaan en dat geeft zij door. Huurbetalingen ontving zij niet. Zij en appellant hebben elkaar gedurende de jaren financieel geholpen als dat nodig was. Het waterverbruik is zo hoog door haar medische situatie, omdat haar zoon lang doucht en omdat zij in de zomer een zwembad opzet.

1.8.

Op 11 februari 2020 is ook appellant verhoord. Hij heeft zich voornamelijk op zijn zwijgrecht beroepen. Hij heeft wel verklaard dat hij een zwervend bestaan leidt en regelmatig bij A op adres 1 is. Om die reden liggen er ook spullen van hem daar. Hij gebruikt ook soms haar auto.

1.9.

De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 25 februari 2020. Gelet op deze bevindingen heeft het college met een besluit van 16 april 2020 de bijstand van A ingetrokken vanaf 12 september 2011. Met een besluit van 20 april 2020 heeft het college de gemaakte kosten van bijstand in de periode van 12 september 2011 tot en met 31 januari 2020 tot een bedrag van € 108.924,68 van A teruggevorderd. Aan deze besluiten ligt ten grondslag dat A sinds 12 september 2011 een gezamenlijke huishouding voert met appellant, zonder dat zij hiervan melding bij het college heeft gemaakt. Deze besluitvorming is in rechte komen vast te staan na een uitspraak van de rechtbank van 12 juli 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:3386.

1.10.

Met een besluit van eveneens 20 april 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 11 november 2020 (bestreden besluit), heeft het college het bedrag van € 108.924,68 mede van appellant teruggevorderd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat door de verzwegen gezamenlijke huishouding hoofdelijke aansprakelijkheid is ontstaan voor beide partners om de door A ten onrechte ontvangen bijstand terug te betalen.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

Het standpunt van appellant

3
.Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de medeterugvordering in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de beroepsgronden gedeeltelijk slagen en dat de medeterugvordering niet over de gehele periode standhoudt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

Het bestreden besluit wordt getoetst voor de periode van 12 september 2011 tot en met 31 januari 2020 (te beoordelen periode). Over deze periode is de bijstand van A teruggevorderd en van appellant mede teruggevorderd.

4.2.

Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren. Vaststaat dat uit de relatie van appellant en A een kind is geboren. Voor de beantwoording van de vraag of appellant en A een gezamenlijke huishouding voerden, is daarom bepalend of zij in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet worden vastgesteld aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.

4.3.

Appellant heeft aangevoerd dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn hoofdverblijf had op adres 1 in de te beoordelen periode. Deze grond slaagt voor zover het gaat om de periodes van 31 januari 2012 tot en met 19 maart 2014 en van 5 mei 2015 tot en met 19 april 2016. Dit oordeel wordt hieronder toegelicht.

4.3.1.

Appellant heeft erop gewezen dat in het rapport van 25 februari 2020 is vermeld dat de aanvraag om bijstand van A zich niet in haar digitale dossier bevindt en dat het fysieke dossier in 2018 is vernietigd. Volgens appellant betekent dit dat het college in de periode voorafgaand aan de in de anonieme melding genoemde datum, namelijk 5 mei 2015, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn hoofdverblijf op adres 1 had. Het is namelijk niet na te gaan of A op de hoogte is gebracht van de inlichtingenverplichting en of er eerder al gesprekken zijn gevoerd over, of onderzoek is gedaan naar, een mogelijke gezamenlijke huishouding. Dit zou niet aan appellant mogen worden tegengeworpen. De Raad volgt appellant hierin niet. Het college heeft in hoger beroep nog een brief van 21 juli 2005 overgelegd. Deze brief is gericht aan A en in de brief wordt zij onder andere gewezen op de verplichting om wijzigingen in bijvoorbeeld de gezinssituatie te melden. Er is verder geen enkel aanknopingspunt om aan te nemen dat een mogelijke gezamenlijke huishouding eerder is besproken of onderzocht.

4.3.2.

Ter zitting heeft het college toegelicht dat de intrekking van bijstand van A vooral is gebaseerd op de verklaringen van de opeenvolgende huurders van adres 2 en dat de overige onderzoeksbevindingen als ondersteunend bewijs dienen. Appellant heeft aangevoerd dat de verklaringen van de voormalige huurders niet kloppen en dat zij gelogen hebben. Hij heeft ter zitting echter geen reden kunnen noemen welk belang de voormalige huurders zouden hebben bij het afleggen van een onjuiste verklaring. De Raad ziet geen aanknopingspunten om deze verklaringen, die in de kern overeenkomen, voor onjuist te houden.

4.3.3.

Over de verklaringen van de huurders heeft appellant aangevoerd dat deze verklaringen niet geheel overeenkomen met de observaties en daarom niet betrouwbaar zijn. Het is juist dat deze getuigen hebben verklaard appellant dagelijks op adres 1 te hebben gezien, terwijl hij tijdens de observaties niet dagelijks is gezien. Dit enkele feit doet echter geen afbreuk aan de inhoud van de verklaringen. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, zijn de observaties met de camera vanuit een vast, statisch punt geregistreerd en waren de overige observaties incidenteel en kortstondig, terwijl de huurders als naaste buren beter zicht op, en een vollediger beeld hadden van, de aanwezigheid van appellant op adres 1.

4.3.4.

Wat betreft de door appellant tijdens de procedure ingeleverde ontlastende verklaringen van buurtbewoners is de Raad het met de rechtbank eens dat deze verklaringen onvoldoende bruikbaar zijn. Ze zijn onvoldoende concreet, worden niet ondersteund door objectief bewijs en/of komen inhoudelijk niet overeen met de verklaringen van appellant en A zelf. Aan deze verklaringen kan dan ook niet de waarde worden gehecht die appellant daaraan toekent.

4.3.5.

Gelet op het voorgaande heeft het college met de verklaringen van de huurders, in combinatie met de ondersteunende onderzoeksbevindingen zoals de observatieverslagen, het waterverbruik op adres 1 en de bevindingen tijdens het huisbezoek, aannemelijk gemaakt dat appellant zijn hoofdverblijf had op adres 1. Dit geldt echter niet voor de periodes waaraan geen verklaringen van huurders ten grondslag liggen, te weten van 31 januari 2012 tot en met 19 maart 2014 en van 5 mei 2015 tot en met 11 april 2016. De Raad volgt het college niet in zijn standpunt dat het ondersteunend bewijs in onderling verband voldoende is om aannemelijk te achten dat appellant ook in die periodes zijn hoofdverblijf had op adres 1.

4.3.6.

Uit 4.3.1 tot en met 4.3.5 volgt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellant en A gedurende de periodes van 12 september 2011 tot en met 30 januari 2012, van 20 maart 2014 tot en met 4 mei 2015 en van 12 april 2016 tot en met 31 januari 2020 hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden, zodat er in die periodes sprake was van een gezamenlijke huishouding.

4.4.

Verder heeft appellant aangevoerd dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid van artikel 59, tweede lid, van de PW. In dat verband heeft hij in hoger beroep gewezen op zijn medische situatie. Het college heeft naar aanleiding hiervan gedurende het hoger beroep een medisch advies gevraagd aan een verzekeringsarts en te kennen gegeven dat alsnog tot een andere belangenafweging zou zijn gekomen als het medisch advies hiertoe aanleiding zou hebben gegeven. De Raad is met het college van oordeel dat het medisch advies geen aanleiding tot een andere belangenafweging geeft. De arts heeft geen direct medisch causaal verband tussen de (mede)terugvordering en de medische situatie van appellant vastgesteld en het advies geeft ook overigens geen aanleiding voor de conclusie dat het college het besluit tot medeterugvordering niet heeft mogen handhaven.

4.5.

Appellant heeft verder nog aangevoerd dat hij geen profijt heeft gehad van de gezamenlijke huishouding. Deze grond slaagt alleen al niet omdat die feitelijke grondslag mist. A heeft verklaard dat appellant geen bijdrage leverde in haar kosten van levensonderhoud. Met haar bijstand werden zo de kosten betaald waarvoor van appellant een bijdrage verwacht had mogen worden. Daarmee staat vast dat appellant profijt heeft gehad van de niet gemelde gezamenlijke huishouding.

Conclusie en gevolgen

4.6.1. Uit 4.3.5 volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en gedeeltelijk niet berust op een deugdelijke motivering. Daarom slaagt het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak en zal deze uitspraak worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit wordt gegrond verklaard en dit besluit wordt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd.

4.6.2. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan wordt gegeven. De rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit kunnen in dit geval niet in stand worden gelaten en de Raad beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te kunnen voorzien. Het college zal met inachtneming van deze uitspraak de hoogte van de medeterugvordering opnieuw moeten vaststellen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om, met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 april 2020.

4.6.3. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

4.6.4. Appellant heeft verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade, in de vorm van wettelijke rente over de bedragen die hij al heeft afgelost op de medeterugvordering. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit zal luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang door appellant schade is geleden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het ligt voor de hand dat het college bij de nadere besluitvorming mede beoordeelt of er aanleiding is voor schadevergoeding.

5. Appellant krijgt een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in beroep (2 punten) en € 1.750,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.500,-. Hij krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 november 2020;
draagt het college op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dat besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.500,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 184,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en C.E.M. Marsé en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2024.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) R.R. Olde Engberink

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Artikel 3 van de Participatiewet

(…)

2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt:

3. als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een aanverwant in de eerste graad, een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte;

(…)

4) Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en:

(…)

uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander;

(…)

Artikel 59 van de Participatiewet

(…)

2) Indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen, bedoeld in artikel 17, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet of niet behoorlijk is nagekomen, kunnen de kosten van bijstand mede worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden.

(…)

4) De in het eerste, tweede en derde lid bedoelde personen zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van kosten van bijstand die worden teruggevorderd.

Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.

(…)

Artikel 8:113 van de Algemene wet bestuursrecht

(…)

2) Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.